НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ

СЛУЖБИ УКРАЇНИ

Губрієнко Олена Миколаївна

УДК: 35.073.1: 351.824.11 (477)

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В ГАЛУЗІ ЕЛЕКТРОЕНЕРГЕТИКИ В УКРАЇНІ

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ІРПІНЬ - 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного та адміністративного права Запорізького національного університету

Науковий керівник: доктор юридичних наук, доцент

Коломоєць Тетяна Олександрівна, Запорізький національний університет, завідувач кафедрою адміністративного та господарського права, заступник декана юридичного факультету.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

Рябченко Олена Петрівна,

Харківський національний університет внутрішніх справ,

професор кафедри адміністративного права

та адміністративної діяльності;

доктор юридичних наук, професор

Колпаков Валерій Костянтинович,

Київський національний університет внутрішніх справ,

професор кафедри адміністративного права.

Провідна установа: Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, м. Харків, кафедра адміністративного права.

Захист відбудеться “31” березня 2006 р. о “12” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02. в Національній академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. Садова, 53.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. К.Маркса, 31.

Автореферат розісланий “8” лютого 2006 року

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В.Коваль

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження обумовлена тим, що на сучасному етапі адміністративної та політико-правової реформи в Україні, а також у зв’язку з переходом до ринкових механізмів господарювання важливого значення набуває з’ясування місця і ролі державного управління у вирішенні завдань економічного зростання. До пріоритетних базових ланок економіки, які на сьогодні потребують першочергового реформування, належить електроенергетика, від ефективності роботи якої залежить функціонування усіх галузей народного господарства та вирішення багатьох питань соціальної сфери. Не дивлячись на тенденцію до лібералізації світової економіки, яка значною мірою стосується і електроенергетичної галузі, державне управління електроенергетикою залишається об’єктивно необхідним, оскільки, враховуючи стратегічний характер цієї галузі національної економіки, її існування лише у режимі вільної конкуренції є невиправданим. Україна володіє досить потужним паливно-енергетичним комплексом (далі – ПЕК), але на сьогоднішній день в період радикального реформування економіки та соціальної сфери електроенергетика України переживає загальну системну кризу, що створює реальну загрозу національній безпеці України та ставить проблеми електроенергетики в ряд найважливіших державних пріоритетів. Крім того, завдання забезпечення сталого розвитку електроенергетичної галузі є особливо актуальним у зв'язку із стратегічним курсом нашої держави на інтеграцію до ЄС.

Більшість проблем сучасної української електроенергетики пов’язана, насамперед, з неефективністю державною управління галуззю, а тому одним із головних напрямів оптимізації роботи електроенергетичної галузі та виведення її з кризового стану є реформування організаційно-правового механізму державного управління електроенергетикою. Важливе значення для побудови науково обґрунтованої моделі державного управління цією галуззю має аналіз всіх позитивів і негативів історичного досвіду, а також надбань та прорахунків зарубіжних країн в цій сфері.

Більшість аспектів проблематики державного управління в адміністративно-правовій науці і дотепер залишаються остаточно не вирішеними, а частина з них є предметом постійних гострих дискусій. Так, спірними серед вчених є питання сутності принципів, мети, завдань та функцій державного управління, особливостей форм і методів та їх класифікації, специфіки об’єкта та суб’єктів управління; остаточно не вирішеним залишається і питання співвідношення понять “державне управління” та “державне регулювання” тощо. Наведені обставини не сприяють виробленню загальноприйнятих науково обґрунтованих підходів до розуміння сутності та елементів механізму державного управління в електроенергетиці, що негативно впливає на практичну діяльність управлінських органів.

Загальні проблеми державного управління були предметом аналізу в працях таких вітчизняних та зарубіжних вчених, як В. Авер’янов, О. Андрійко, Г. Атаманчук, В. Афанасьєв, В. Бакуменко, Д. Бахрах, І. Бачило, Г. Бребан, Ю. Битяк, А. Васильєв, В. Гаращук, Б. Гурне, Р. Драго, Д. Зєркін, В. Ігнатов, Ю. Козлов, Л. Коваль, В. Колпаков, А. Комзюк, Б. Курашвілі, М. Кучерявенко, Б. Лазарєв, О. Луньов, В. Малиновський, Н. Нижник, М. Піскотін, Г. Райт, Г. Саймон, Ю. Старілов, Ю. Тихомиров, Г. Туманов, В. Цвєтков, Л. Юзьков, Ц. Ямпольска та ін. Різні аспекти державного управління економікою розглядали, зокрема, В. Воротін, І. Запоточний, В. Захарченко, А. Мельник, О. Рябченко, Д. Стеченко та ін. Деякі економічні проблеми електроенергетики аналізувалися такими вітчизняними вченими-економістами, як О. Вітер, С. Верстюк, О. Бірюков, В. Головко, С. Гончаров, Л. Гусак, С. Дубовик, І. Полтавець та ін. Але в той же час слід підкреслити, що в сучасній українській адміністративно-правовій науці відсутні спеціальні дослідження, присвячені саме державному управлінню електроенергетикою. У 1977 році була захищена кандидатська дисертація О.Бурлаки “Управління електроенергетикою СРСР як галуззю народного господарства (адміністративно-правові питання)”, положення якої в сучасних умовах, безумовно, застарілі.

Зазначені обставини обумовлюють безперечну актуальність аналізу організаційно-правових засад державного управління електроенергетикою в Україні, зокрема і в контексті здійснюваної в нашій державі адміністративної реформи. З огляду на це, такий аналіз має не лише суто наукове, але й практичне значення.

Зв’язок з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано в рамках планів досліджень юридичного факультету Запорізького національного університету на 2003-2007 рр. та спеціальної науково-дослідної теми “Основні напрями реформування законодавства України у контексті європейської інтеграції” (номер державної реєстрації 0104U004048).

Метою роботи є аналіз організаційно-правових засад державного управління електроенергетикою в Україні. Досягненню поставленої мети підпорядковані наступні завдання:

- обґрунтування актуальності аналізу проблем державного управління галуззю в сучасних умовах;

- аналіз поняття, сутності та змісту електроенергетики як об’єкта державного управління;

- дослідження генезису державного управління електроенергетикою у правовій науці та законодавстві;

- характеристика механізму державного управління електроенергетикою;

- аналіз зарубіжного досвіду державного управління електроенергетикою та вироблення рекомендацій щодо запозичення його позитивних аспектів;

- формулювання основних напрямів удосконалення державного управління у галузі електроенергетики, а також оновлення вітчизняного законодавства.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у галузі державного управління електроенергетикою.

Предметом дисертаційного дослідження є адміністративне право як основний юридичний базис відносин у галузі державного управління електроенергетикою в Україні; організаційно-правовий механізм державного управління електроенергетикою; пропозиції щодо оновлення вітчизняного законодавства в галузі електроенергетики; система наукових поглядів та розробок стосовно оптимізації державного управління електроенергетикою.

Методологічною основою роботи є наступні загальнонаукові та спеціальнонаукові методи пізнання: діалектичний – використаний в процесі аналізу всього комплексу проблем державного управління електроенергетикою; догматичний (формально-логічний) – при аналізі тексту законів та інших нормативно-правових актів і тлумаченні їх змісту (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 3.2); історико-правовий – при дослідженні генезису управління електроенергетикою (підрозділ 1.2); порівняльно-правовий – при аналізі досвіду зарубіжних країн у здійсненні управління електроенергетичною галуззю (підрозділ 3.1); системний аналіз – при з’ясуванні місця окремих елементів в механізмі управління галуззю, а також визначенні співвідношення і взаємозв’язку принципів, методів, форм та функцій державного управління електроенергетикою (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 3.2).

Нормативну базу роботи склали Конституція України, закони та інші нормативно-правові акти України, законодавство колишнього СРСР та УРСР. При написанні дисертації було використано також перспективне законодавство України. Науково-теоретичною базою дисертаційного дослідження є праці з питань адміністративного права, теорії управління та економіки, а також статті в періодичних виданнях.

Наукова новизна отриманих результатів визначається як тією обставиною, що робота є першим за часів незалежності України спеціальним монографічним дослідженням організаційно-правових засад державного управління електроенергетикою, так і самим змістом сформульованих в ній наукових положень та висновків:

уперше:–

зроблено висновок про те, що основною причиною кризових явищ в електроенергетиці України є неефективність організаційно-правового механізму державного управління цією галуззю, а, отже, магістральним напрямом виходу електроенергетики з кризового стану має бути саме радикальне реформування зазначеного механізму;–

запропоноване визначення державного управління у галузі електроенергетики як цілеспрямованої діяльності органів виконавчої влади та інших управлінських органів, пов’язаної із впливом на електроенергетику України та її окремі складові з метою забезпечення її ефективного функціонування, яка здійснюється за допомогою спеціальних засобів (функцій, методів та форм); –

запропонована, з урахуванням специфіки загальноекономічного розвитку держави, політичних чинників, а також домінуючих принципів і методів управління, періодизація історії розвитку державного управління електроенергетикою в Україні;

сформульовано:

– визначення механізму державного управління у галузі електроенергетики та виділені його складові елементи;–

дефініція та основні ознаки електроенергетики як об’єкта державного управління; –

поняття суб’єктів державного управління електроенергетикою, проведений їх системний аналіз, а також визначені основні напрями їх реформування (консолідація управлінських функцій в одному центральному органі виконавчої влади, радикальне скорочення управлінських органів та чітке розмежування їх повноважень, дебюрократизація, забезпечення незалежності регулюючого органу тощо);–

дефініції принципів, мети, завдань та функцій державного управління електроенергетикою, а також розроблений перелік принципів, основних завдань і спеціальних функцій управління галуззю, які пропонується закріпити відповідно в документах стратегічного характеру та законодавстві; –

визначення форм і методів державного управління електроенергетикою, а також наведена їх класифікація; зроблено акцент на тому, що специфіці електроенергетичної галузі найбільше відповідає оптимальне поєднання адміністративних та економічних методів із тенденцією до збільшення ролі останніх;–

запропоновані основні положення щодо передумов та напрямів запозичення зарубіжного досвіду управління електроенергетикою. Наголошується на тому, що найбільше значення для України має досвід держав ЄС в цій сфері, в першу чергу країн із соціально орієнтованою економікою. Окрім того, підкреслюється, що не існує єдиної універсальної моделі державного управління електроенергетикою, а використання досвіду іноземних держав повинно бути диференційованим і виваженим, враховувати національні політичні та економічні особливості України; –

визначено три рівня аналізу ефективності державного управління електроенергетикою: соціально-політичний (забезпечення соціальної справедливості управлінської діяльності); економічний (забезпечення прибутковості підприємств галузі); адміністративний (оптимізація діяльності окремих органів управління галуззю);–

виділені основні етапи реформування механізму державного управління електроенергетикою в Україні;

удосконалено розуміння механізму державного управління та його складових елементів з позицій структурно-функціонального підходу;

дістало подальшого розвитку:–

розуміння в широкому сенсі терміну “регулювання” як синоніму поняття “управління”, а у вузькому сенсі регулювання є лише однією із функцій державного управління, яка загалом переважає в економіці, зокрема і в електроенергетиці;–

положення про те, що основною передумовою ефективності заходів із реформування організаційно-правового механізму державного управління електроенергетикою в Україні є їх комплексний і послідовний характер, а також наявність політичної волі у вищого керівництва держави при їх проведенні;

– рекомендації щодо ключових напрямів удосконалення нормативно-правової бази управління галуззю, окремі пропозиції висловлено автором вперше.

Практичне значення одержаних результатів дисертації полягає в тому, що вони можуть бути використані:

–

–

–

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано самостійно, всі сформульовані положення та висновки обґрунтовані на підставі власних досліджень автора.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Матеріали дисертації обговорювалися на засіданні кафедри конституційного та адміністративного права юридичного факультету Запорізького національного університету, використовуються у навчальному процесі юридичного факультету ЗНУ (акт впровадження від 25.08.2005 р.), ГУ “ЗІДМУ” (акт впровадження від 24.06.2005 р.), ЗЮІ МВС України (акт впровадження від 24.06.2005 р.). Основні положення дисертації доповідалися на восьми конференціях: щорічних міжнародних науково-практичних конференціях “Запорізькі правові читання” (30 червня-1 липня 2003 р., 30 червня – 1 липня 2004 р., 30 червня – 2 липня 2005 р. м. Запоріжжя); Міжнародній науково-практичній конференції молодих вчених “Другі осінні юридичні читання” (14-15 листопада 2003 р., м. Хмельницький); Науковій конференції курсантів, студентів та молодих науковців “Науковий потенціал майбутнього України на шляху до європейської інтеграції” (26 березня 2004 р., м. Дніпропетровськ); Міжнародній науково-практичній конференції студентів та аспірантів “Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників” (8-9 квітня 2004 р., м. Київ); Всеукраїнській науковій конференції “Юридичні читання молодих вчених” (23-24 квітня 2004 р., м. Київ); Всеукраїнській конференції “Верховенство права у процесі державотворення та захисту прав людини в Україні” (28-29 квітня 2005 р., м. Острог).

Публікації. Основні положення і висновки, сформульовані автором у дисертації, знайшли відображення у восьми опублікованих наукових статтях та тезах доповідей на науково-практичних конференціях, чотири з яких надруковані у фахових юридичних виданнях, затверджених ВАК України.

Структура та обсяг роботи. Структура дисертації обумовлена логікою дослідження, метою і поставленими завданнями. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що вміщують сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел (383 найменування на 34 сторінках). Загальний обсяг роботи – 248 сторінок, в тому числі 214 сторінок основного тексту.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими програмами і планами, об’єкт і предмет, мета і завдання, методи дослідження, наукова новизна і практичне значення отриманих результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, апробація результатів дослідження.

Розділ I “Електроенергетика як об’єкт державного управління” складається із двох підрозділів. У першому підрозділі “Поняття, сутність електроенергетики та її зміст” аналізується поняття державного управління у галузі електроенергетики; з’ясовується співвідношення поняття “державне управління” з суміжними категоріями: “виконавча влада” та “державне регулювання”; досліджується поняття та особливості електроенергетики як об’єкта державного управління.

У дисертації розглянуті існуючі в науці підходи до визначення поняття державного управління. Аналіз наукової літератури дає підстави автору стверджувати, що для адміністративного права доцільним є саме “вузький” підхід до визначення цього поняття, який слід підтримати і при аналізі державного управління в галузі електроенергетики. Дисертант підкреслює, що “державне управління” є більш широким поняттям порівняно із терміном “виконавча влада”, оскільки управлінські функції здійснюють в тому числі й ті органи, які не належать до системи виконавчої влади. Це положення повною мірою стосується і органів державного управління електроенергетикою. Обґрунтованою є точка зору, згідно якої в широкому розумінні термін “державне регулювання” є синонімом поняття “державне управління”, по суті, це одне і теж явище – цілеспрямований вплив (різного ступеню) на економічні або інші процеси; у вузькому розумінні регулювання є однією із основних функцій державного управління, що переважає як в економіці в цілому, так і в електроенергетиці зокрема. За обсягом компетенції щодо інших ланок та місцем в управлінській ієрархії всі органи та структурні одиниці електроенергетичної галузі можна умовно розділити на три групи: 1) ті, які є виключно суб’єктами державного управління електроенергетикою (органи виконавчої влади: Міністерство палива та енергетики України (далі – Мінпаливенерго), Національна комісія регулювання електроенергетики (далі – НКРЕ) та ін.); 2) одиниці, які виступають в ролі як суб’єктів, так і об’єктів управління (енергогенеруючі та енергопостачальні компанії: Державна акціонерна компанія “Укргідроенерго”, Національна атомна енергогенеруюча компанія (далі – НАЕК) “Енергоатом”, обленерго тощо); 3) структурні одиниці, які є лише об’єктами управління електроенергетикою (електростанції).

У другому підрозділі “Генезис державного управління електроенергетикою у правовій доктрині та законодавстві” досліджується питання становлення та розвитку організаційно-правових засад державного управління електроенергетикою.

В роботі акцентується увага на епізодичності дослідження цього питання в юридичній науці, відсутності ґрунтовного аналізу розвитку елементів механізму державного управління електроенергетикою. З урахуванням особливостей розвитку самої електроенергетики як галузі економіки та специфіки механізму управління нею, історію розвитку державного управління електроенергетикою із встановлення радянського режиму і до сьогодення пропонується розділити на такі періоди (етапи): 1) “початковий” (1920 р. – кінець 20-х рр.) – зародження системи органів; розробка та початок впровадження плану ГОЕЛРО; домінування територіального принципу управління; 2) “планово-галузевий” (початок 30-х рр. – 1957 р.) – становлення в період індустріалізації та подальший розвиток системи органів управління; висока централізація та домінування адміністративних методів із посиленням галузевого принципу управління; 3) “адміністративно-територіальний” (1957-1965 рр.) – реформування системи органів управління електроенергетикою у зв'язку із переходом до територіального принципу управління економікою; 4) “адміністративно-галузевий” (1965 р. – друга половина 80-х рр.) – подальший розвиток системи органів управління електроенергетикою у зв'язку із переходом до галузевого принципу управління економікою, утворення Міністерства енергетики та електрифікації УРСР (1965 р.); спроба поєднання адміністративних та економічних методів управління в умовах господарсько-адміністративної реформи 1965 р.; розвиток системи управління електроенергетикою в умовах надмірної управлінської централізації; диференціація органів управління; створення виробничих енергетичних об’єднань в УРСР; 5) “перебудовний” (1987-91 рр.) – реформа управління електроенергетикою в умовах перебудови, спрямована на децентралізацію управління галуззю та підвищення його ефективності шляхом суттєвого посилення ролі економічних методів; 6) “реформаторсько-ринковий” (1991-1995 рр.) – початковий етап становлення системи органів державного управління електроенергетикою в незалежній Україні в умовах переходу до ринкової системи господарювання; 7) “активно-реформаторський” (1995-1999 рр.) – етап активного реформування, зокрема, утворення нових органів державного управління електроенергетикою, а також ВАТ на базі енергопідприємств; 8) “новий” (1999-2005 рр.) – етап реформування системи органів державного управління електроенергетикою в умовах формально проголошених адміністративної реформи та курсу України на вступ до ЄС; 9) “новітній” (із 2005 р.) – етап реформування електроенергетики, пов'язаний із зміною вищого керівництва держави та здійсненням радикальних заходів із оновлення всієї політико-адміністративної та правової системи України.

Дисертант приходить до висновку про те, що радянський досвід управління електроенергетикою має переважно негативний характер і свідчить про неефективність управлінської моделі, побудованої на жорсткій централізації і бюрократизації, невиправданому існуванні зайвих управлінських ланок, надмірній кількості органів управління із нечітко визначеними повноваженнями, які дублюються, домінуванні адміністративних методів управління тощо. Якісно новий етап у розвитку механізму державного управління електроенергетикою почався із здобуттям Україною незалежності в 1991 р., але в умовах панування авторитарно-олігархічного режиму більшість заходів із реформування управління електроенергетикою носили непослідовний та суперечливий характер, оскільки не мали чіткої стратегії та були спрямовані переважно на задоволення корпоративних інтересів фінансово-промислових груп, наближених до вищого керівництва держави.

Розділ II “Механізм державного управління електроенергетикою” складається із трьох підрозділів. У першому підрозділі “Принципи, мета, завдання та функції державного управління електроенергетикою” досліджуються питання поняття механізму державного управління електроенергетикою та його складових елементів.

Аналіз існуючих в адміністративно-правовій науці підходів до визначення поняття механізму державного управління, дозволяє підтримати структурно-функціональний підхід та виділити такі його складові елементи, як об’єкт, суб’єкти, принципи, мету, завдання і функції, а також форми та методи державного управління.

В дисертації підкреслюється, що принципами державного управління слід вважати лише ті положення, які характеризують найбільш суттєві та важливі риси управлінської діяльності і носять програмно-орієнтаційний характер; найбільше значення вони мають для визначення загальних пріоритетів, стратегії державного управління, оскільки принципи, з огляду на їх максимально абстрактний характер, ефективно “діють” на найбільш високому рівні. До спеціальних принципів державного управління електроенергетикою належать: підпорядкованість управління забезпеченню інтересів економічної безпеки держави, складовою якої є енергетична безпека, з урахуванням стратегічного характеру цієї галузі; спрямованість управління на врахування інтересів споживачів; оптимальне поєднання адміністративних та економічних методів управління; пріоритет в механізмі державного управління загальної функції регулювання та спеціальних функцій регулятивного характеру; забезпечення наближення управління галуззю до стандартів та вимог ЄС; особлива роль в регулюванні галузі незалежного позавідомчого органу.

В роботі робиться висновок про те, що інтегральною метою державного управління електроенергетикою в Україні має бути забезпечення ефективного розвитку електроенергетичної галузі та економіки в контексті забезпечення енергетичної безпеки держави. Ключовими завданнями державного управління електроенергетикою мають бути: забезпечення енергетичної незалежності та енергетичної безпеки держави, в тому числі створення умов для безперебійного забезпечення електроенергією всіх споживачів країни; оптимізація всіх елементів механізму державного управління галуззю; забезпечення необхідних ринкових перетворень в енергосекторі; створення належної нормативно-правової бази діяльності електроенергетичної галузі; створення умов для інтеграції України та її енергетичного сектора до ЄС. Пріоритетними спеціальними функціями державного управління електроенергетикою є, зокрема, створення лібералізованого конкурентного електроенергетичного ринку; формування тарифної політики щодо електричної енергії та енергоносіїв; приведення законодавства України в галузі електроенергетики у відповідність до вимог ЄС; реформування системи органів державного управління галуззю, зокрема забезпечення особливої ролі НКРЕ як незалежного органу регулювання; створення в електроенергетиці сприятливого інвестиційного клімату; забезпечення додержання прав споживачів на якісне постачання енергетичних ресурсів.

У другому підрозділі “Суб’єкти державного управління електроенергетикою та їх системний аналіз” аналізується різноманітність існуючих в юридичній літературі тлумачень суб’єктів державного управління. Обґрунтована наступна класифікація суб’єктів державного управління галуззю: І. Органи безпосереднього державного управління електроенергетикою: 1) Вищі органи державної влади, які здійснюють реалізацію визначених Верховною Радою України загальних засад державної політики в галузі електроенергетики – Президент України; Кабінет Міністрів України; 2) Центральні органи виконавчої влади, які здійснюють реалізацію державної політики в економічній сфері загалом та в енергетичній галузі зокрема – Міністерство економіки України; 3) Спеціалізовані органи галузевої компетенції, які здійснюють управління в галузі електроенергетики: Мінпаливенерго України, Державний комітет ядерного регулювання України (далі – Держатомрегулювання), НКРЕ, Державна інспекція з експлуатації електричних станцій та мереж; 4) Спеціалізовані органи функціональної компетенції: Державна інспекція з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії; 5) Органи предметної компетенції – адміністрації відповідних державних підприємств, які здійснюють господарську діяльність в галузі електроенергетики: НАЕК “Енергоатом”, Національна енергетична компанія “Укренерго”, Державне підприємство “Енергоринок”, Національна акціонерна компанія “Енергетична компанія України” та ін. ІІ. Органи, діяльність яких пов’язана з управлінням електроенергетикою. Сукупність цих органів утворює цілісну систему, між елементами і ланками якої існують зовнішні та внутрішні зв'язки різного рівня. В дисертації йдеться про недоцільність існування деяких державних органів (зокрема, Міністерства вугільної промисловості України) та державних підприємств (Державне підприємство “Укренергоконсалтинг”). Робиться висновок про те, що нинішня система органів державного управління електроенергетичною галуззю в Україні, не дивлячись на її розгалуженість та спроби реформування, є в цілому неефективною, оскільки через надмірну бюрократизацію, невиправдане дублювання функцій та незначну результативність діяльності окремих її органів вона не забезпечує належного функціонування електроенергетики, внаслідок чого ця галузь знаходиться в кризовому стані. Загальними напрямами оптимізації системи суб'єктів державного управління в цій галузі є, зокрема, консолідація управлінських функцій в одному центральному органі виконавчої влади з метою усунення надлишкових та дублюючих функцій із збереженням існування окремого органу регулювання в атомній енергетиці; ліквідація деяких державних підприємств; чітке розмежування повноважень управлінських органів, а також створення умов для перетворення НКРЕ, з урахуванням досвіду держав ЄС, на реально незалежний позавідомчий орган регулювання.

У третьому підрозділі “Форми і методи державного управління електроенергетикою” увага зосереджена на характеристиці підходів до розуміння сутності форм та методів державного управління. Пропонується класифікація форм державного управління електроенергетикою за такими критеріями, як ступінь юридичного вираження, спрямованість, адресати, юридичний зміст.

Автор підтримує існуючій у науці поділ методів державного управління на адміністративні та економічні. Аналіз нормативно-правових актів дає підстави виділити наступні прямі методи: ціноутворення; ліцензування окремих видів діяльності; контроль та нагляд; стандартизація та сертифікація; встановлення нормативів; застосування примусових заходів; регулювання умов конкуренції на енергоринку; державне замовлення; регулювання якості послуг та деякі інші. До непрямих методів державного управління електроенергетикою можна віднести, зокрема податки, мито, ставки по кредитах тощо. Робиться наголос на тому, що ціноутворення, яке на сьогодні здійснюється виключно адміністративним шляхом, повинно стати переважно економічним методом регулювання електроенергетики. В перспективі, з урахуванням тенденції до лібералізації енергетичного ринку, роль економічних методів управління цією галуззю повинна зрости, а суто адміністративних – відповідно зменшитися з метою забезпечення їх оптимального балансу.

Розділ III “Основні тенденції розвитку державного управління в галузі електроенергетики в Україні” складається із двох підрозділів. У першому підрозділі “Аналіз зарубіжного досвіду державного управління електроенергетикою та передумови його запозичення в Україні” здійснено узагальнення зарубіжного досвіду державного управління електроенергетичною галуззю.

Підкреслюється, що ретельне вивчення всіх здобутків та прорахунків реформування електроенергетичної галузі в іноземних державах є необхідною умовою здійснення радикальних перетворень в електроенергетиці Україні. В електроенергетиці різних країн шляхи розвитку ринкових відносин виявилися різними, однак мають ряд тенденцій або взаємопов’язаних процесів, до яких відносяться лібералізація (впровадження конкуренції на енергетичному ринку, надання права споживачам обирати постачальників електроенергії), приватизація, реструктуризація (вертикальна дезінтеграція) та регулювання. Дисертант приходить до висновку, що, виходячи із досвіду іноземних держав, різні моделі управління електроенергетикою можуть бути однаково дієвими, а здійснювані реформи не обов’язково гарантують підвищення ефективності управління галуззю. Тому використання позитивного досвіду іноземних держав повинно бути диференційованим і виваженим, враховувати національні політичні та економічні особливості України. Досвід багатьох країн свідчить про те, що небезпечною є як надмірна централізація управління електроенергетикою і державна монополія на всі види господарської діяльності, пов’язаної із галуззю, так і надмірна децентралізація та лібералізація енергетичного ринку, що може призвести до негативних наслідків як для економіки країни в цілому, так і для окремих споживачів.

До найбільш суттєвих здобутків держав ЄС, які повинні бути використані в нашій країні, належать наступні: тенденція до поступової лібералізації енергетичного ринку зі збереженням значної ролі держави; створення умов для всебічного розвитку конкуренції на ринку генерації та продажу електроенергії, що повинні бути відокремлені від транспортування електроенергії, на яке має зберігатися державна монополія; радикальне зменшення загальної кількості управлінських органів, що є важливою запорукою скорочення державних витрат та дебюрократизації управління галуззю; створення реально незалежного органу регулювання електроенергетики. Приватизація в електроенергетиці повинна здійснюватися із розумними обмеженнями, при цьому АЕС, з огляду на їх стратегічне значення для держави, особливу небезпеку та негативний досвід в цьому питанні Великої Британії, приватизуватися не повинні.

Підкреслюється, що держава повинна прямо встановлювати рівень тарифів для населення, а на оптовому ринку та щодо підприємств повинен бути зафіксований лише граничний рівень тарифів на електроенергію, перевищення яких господарськими суб’єктами дає підстави втрутитися в ситуацію незалежному органу регулювання електроенергетики (НКРЕ).

У другому підрозділі “Основні напрямки удосконалення державного управління у галузі електроенергетики в Україні та оновлення вітчизняного законодавства” зазначається, що оцінка всього організаційно-правового механізму державного управління електроенергетикою і його окремих елементів, а також напрямів їх реформування неможлива без вирішення питань щодо їх ефективності. Аналіз ефективності державного управління електроенергетикою пропонується здійснювати на трьох рівнях: соціально-політичному (забезпечення соціальної справедливості управлінської діяльності); економічному (забезпечення прибутковості підприємств галузі); адміністративному (оптимізація діяльності окремих органів управління галуззю). Проведений в дисертації аналіз дозволив зробити висновок про те, що в цілому цей механізм є неефективним та потребує радикального реформування. Комплексне удосконалення управління електроенергетикою передбачає проведення цілої низки економічних, політичних та правових заходів з реформування всіх елементів організаційно-правового механізму управління електроенергетичною галуззю. Основною передумовою ефективності таких заходів є їх комплексний та послідовний характер, а також наявність політичної волі у вищого керівництва держави при їх проведенні.

В підрозділі приділяється увага питанню удосконалення системи суб’єктів державного управління електроенергетикою. Зокрема, з метою чіткого розмежування повноважень різних органів із забезпечення радіаційної безпеки вважається за доцільне збереження за Міністерством охорони навколишнього природного середовища України лише повноважень щодо забезпечення екологічної безпеки, а всі функції по забезпеченню радіаційної безпеки слід передати, в тому числі і від Мінпаливенерго, у виключну компетенцію Держатомрегулювання. Підкреслюється необхідність реформування НКРЕ; в роботі пропонується низка заходів, спрямованих на забезпечення її реальної незалежності. Особлива увага приділяється питанню удосконалення державного управління ядерною енергетикою, зокрема створенню раціональної внутрішньої управлінської структури – на рівні НАЕК “Енергоатом”. Аналізуючи ряд точок зору щодо реформування НАЕК “Енергоатом”, дисертант підтримує пропозицію про трансформацію цієї компанії та підприємств, які приймають участь у створенні ядерно-паливного циклу, в державну корпорацію з метою вирішення багатьох актуальних проблем атомної енергетики.

Автор приходить до висновку про те, що в системі заходів, спрямованих на підвищення ефективності управління електроенергетикою, в першу чергу слід назвати радикальне скорочення різноманітних органів, існування яких нічим не виправдане та лише поглиблює кризу галузі, є джерелом корупції та інших зловживань, чому сприяє також відсутність належного контролю за діяльністю таких органів та прийняттям ними управлінських рішень в умовах бюрократизації та непрозорості. Серед спеціалізованих органів галузевої компетенції, які здійснюють управління в галузі електроенергетики, доцільно залишити лише Мінпаливенерго як провідний орган галузі, Держатомрегулювання, який би займався питаннями управління атомною енергетикою як стратегічною підгалуззю, а також НКРЕ.

Акцентується увага на тому, що ключовим напрямом удосконалення державного управління електроенергетикою є оновлення нормативно-правової бази, яка на сьогодні є неповною і недосконалою, обумовлюючи ряд існуючих проблем.

Дисертант пропонує виділяти наступні основні періоди (етапи) реформування механізму управління електроенергетикою в Україні: І період “З початку активних реформ і до сьогодення”: 1) 1995-1999 рр. – перший етап реформування; 2) 1999 – 2005 рр. – другий етап реформування в умовах адміністративної реформи. Цей період характеризується численними реорганізаціями існуючих та створенням нових управлінських органів (зокрема, Мінпаливенерго, НКРЕ, Національна акціонерна компанія “Енергетична компанія України” та ін.) в умовах відсутності концептуальної парадигми здійснюваних реформ, їх непослідовності, суперечливого та половинчастого характеру. ІІ період “Перспективи реформування”: 3) прийняття Енергетичної стратегії України, радикальне скорочення кількості органів управління галуззю, забезпечення фактичної незалежності НКРЕ, усунення суперечностей та колізій в законодавстві, початкова стадія приведення нормативної бази у відповідність до стандартів ЄС; модернізація енергопідприємств, вирішення проблеми їх заборгованості та забезпечення необхідних передумов для їх приватизації; створення сприятливого інвестиційного клімату та активне залучення іноземних інвесторів на енергетичний ринок (2005-2008 рр.); 4) здійснення ефективної приватизації всіх ТЕС, ТЕЦ, ГЕС і обленерго; забезпечення лібералізації енергетичного ринку; основна стадія приведення нормативної бази у відповідність до європейських стандартів (2009-2011 рр.); 5) остаточне приведення законодавства та діяльності всіх органів управління галуззю у повну відповідність до стандартів ЄС. На цьому етапі повинно бути забезпечене ефективне функціонування організаційно-правового механізму управління електроенергетикою в Україні на рівні розвинутих західних держав (2012-2015 рр.).

ВИСНОВКИ

Проведений аналіз організаційно-правових засад державного управління електроенергетикою в Україні дозволяє зробити наступні основні висновки.

1. Державне управління в галузі електроенергетики – це цілеспрямована діяльність органів виконавчої влади та інших управлінських органів, пов’язана із впливом на електроенергетику України та її окремі складові з метою забезпечення її ефективного функціонування, яка здійснюється за допомогою спеціальних засобів (функцій, методів та форм).

2. Об’єктами державного управління виступають окремі галузі соціального життя, в тому числі і електроенергетика як галузь економіки. Поняття електроенергетики є багатоплановим і може розглядатися у технічному, економічному та правовому аспектах. Електроенергетика як об’єкт державного управління являє собою галузь економіки України, що забезпечує споживачів електроенергією, а також її підгалузі (атомна, теплова і гідроенергетика) та структурні елементи (електростанції, енергогенеруючі, енергопостачальні та енергопередавальні компанії).

3. За обсягом компетенції щодо інших ланок та місцем в управлінській ієрархії всі органи та структурні одиниці електроенергетичної галузі можна умовно розділити на три групи: 1) ті, які є виключно суб’єктами державного управління електроенергетикою (органи виконавчої влади: Мінпаливенерго, НКРЕ та ін.); 2) одиниці, які виступають в ролі як суб’єктів, так і об’єктів управління (енергогенеруючі та енергопостачальні компанії: Державна акціонерна компанія “Укргідроенерго”, НАЕК “Енергоатом”, обленерго тощо); 3) структурні одиниці, які є лише об’єктами управління електроенергетикою (електростанції).

4. Особливості історії становлення і розвитку державного управління електроенергетикою, будучи обумовленими цілою низкою політичних, правових та економічних чинників, із 1917 р. пройшли дев’ять періодів (етапів), при цьому новітній етап його розвитку почався із 2005 р.

5. Принципи державного управління електроенергетикою – це обумовлені потребами розвитку енергетичної галузі науково обґрунтовані фундаментальні положення стратегічного характеру, які відбивають специфіку соціально-економічних та юридичних особливостей механізму державного управління електроенергетикою. Такими основними принципами є: підпорядкованість управління забезпеченню інтересів економічної безпеки держави, складовою якої є енергетична безпека, з урахуванням стратегічного характеру цієї галузі; спрямованість управління на врахування інтересів споживачів; оптимальне поєднання адміністративних та економічних методів; пріоритет в механізмі державного управління загальної функції регулювання та спеціальних функцій регулятивного характеру; забезпечення наближення управління галуззю до стандартів та вимог ЄС; особлива роль в регулюванні галузі незалежного позавідомчого органу.

6. Досягненню мети державного управління електроенергетикою підпорядковані відповідні завдання, тобто основні напрями управлінської діяльності, що в конкретних умовах виступають етапами досягнення інтегральної мети державного управління цією галуззю, до яких належать: забезпечення енергетичної незалежності та енергетичної безпеки держави; оптимізація всіх елементів механізму державного управління галуззю; забезпечення необхідних ринкових перетворень в енергосекторі; створення належної нормативно-правової бази діяльності енергетичної галузі; створення умов для інтеграції України та її енергетичного сектора до ЄС. Функції державного управління в галузі електроенергетики – це обумовлені досягненням мети забезпечення ефективного функціонування цієї галузі і стабільного розвитку економіки України, підпорядковані вирішенню конкретних завдань основні види управлінської діяльності державних органів, пов’язані із їх впливом на енергетичну галузь як об’єкт управління.

7. Ключовим елементом механізму державного управління електроенергетикою є суб’єкти, що являють собою відповідні органи державного управління, які здійснюють керуючий або координуючий вплив на електроенергетичну галузь як об’єкт управління з метою забезпечення її оптимального функціонування. Існуюча система суб’єктів державного управління електроенергетикою є загалом неефективною. Загальними напрямами оптимізації цієї системи є, зокрема, консолідація управлінських функцій в одному центральному органі виконавчої влади з метою усунення надлишкових та дублюючих функцій із збереженням існування окремого органу управління в атомній енергетиці; ліквідація деяких державних підприємств; чітке розмежування повноважень управлінських органів, а також створення умов для перетворення НКРЕ, з урахуванням досвіду держав ЄС, на реально незалежний позавідомчий орган регулювання електроенергетики з обов’язковим встановленням гарантій його незалежного статусу.

8. Методи державного управління електроенергетикою – це юридично значущі прийоми та способи, за допомогою яких органи державного управління здійснюють цілеспрямований вплив на енергетичну галузь як об’єкт управління з метою реалізації відповідних завдань та функцій. Ціноутворення, яке на сьогодні здійснюється виключно адміністративним шляхом, в перспективі повинно стати переважно економічним методом регулювання електроенергетики. Ефективне функціонування енергетичної галузі в Україні вимагає оптимального поєднання як прямих, так і непрямих методів державного управління.

9. В зарубіжних країнах не існує єдиної універсальної моделі державного управління електроенергетикою. Досвід іноземних держав свідчить про те, що загальних рецептів реформування управління електроенергетикою, прийнятних для всіх країн без винятку, немає, а тому використання позитивного досвіду іноземних держав повинно бути диференційованим і виваженим, враховувати політико-економічні особливості України. До найбільш суттєвих здобутків держав ЄС, які повинні бути використані в нашій країні, належать наступні: тенденція до поступової лібералізації енергетичного ринку зі збереженням значної ролі держави; створення умов для всебічного розвитку конкуренції на ринку генерації та продажу електроенергії; радикальне зменшення загальної кількості управлінських органів, забезпечення діяльності незалежного органу регулювання електроенергетики.

10. На сьогодні державне управління електроенергетикою в Україні є в цілому неефективним. Головною передумовою дієвості заходів із реформування організаційно-правового механізму управління електроенергетикою в Україні є їх комплексний і послідовний характер, а також наявність політичної волі у вищого керівництва держави при їх проведенні, при цьому здійснювані заходи повинні стосуватися всіх елементів цього механізму. Запропоновано виділення трьох етапів реформування механізму управління електроенергетикою в Україні з 2005 р. до 2015 р.

11. З метою удосконалення державного управління електроенергетикою та підвищення його ефективності пропонується: –

в Законі України “Про електроенергетику” з метою обмеження надлишкового адміністративного регулювання в електроенергетиці, надійного забезпечення електроенергією економіки країни та стабільного ведення підприємницької діяльності в цій галузі закріпити ключові елементи організаційно-правового механізму державного управління електроенергетикою: визначити систему та компетенцію провідних органів виконавчої влади в галузі управління електроенергетикою, зокрема, Мінпаливенерго та Держатомрегулювання; завдання та спеціальні функції державного управління електроенергетикою (ст.5-1); методи державного управління електроенергетикою (ст.5-2), а також визначити засади державної політики і чіткий механізм ціноутворення в електроенергетиці (ст.17); –

визначити у підзаконних актах (наприклад, постановах Кабінету Міністрів України або наказах Мінпаливенерго) чіткий порядок здійснення (методику) контрольно-наглядових, регулятивних, ліцензійних, реєстраційних, дозвільних та інших функцій і методів державного управління електроенергетикою з метою прозорості їх реалізації;

- з огляду на програмно-орієнтаційний та стратегічний характер спеціальних принципів державного управління електроенергетикою закріпити їх в Енергетичній стратегії України;

-