ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ

Стойка Андрій Васильович

УДК 061.1:342.5

МЕХАНІЗМИ ЕФЕКТИВНОЇ ВЗАЄМОДІЇ

ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ
І ГРОМАДСЬКИХ ОБ’ЄДНАНЬ
НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ

Спеціальність 25.00.02 – Механізми державного управління

Автореферат
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата наук з державного управління

ДОНЕЦЬК - 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Донецьку державному університеті управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк).

Науковий керівник – доктор філософських наук, доцент
Заблоцький Віталій Петрович,

Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк), професор кафедри соціології управління.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, доцент Мартиненко Василь Миколайович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (м. Харків), завідувач кафедри державної і кадрової політики;

кандидат наук з державного управління, доцент Братковський Мирон Леонідович, Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк), доцент кафедри філософії та психології.

Провідна установа – Хмельницький університет управління та права, кафедра державного управління та місцевого самоврядування.

Захист відбудеться 19 квітня 2006 р. о 1200 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.11.107.01 у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м Донецьк, просп. Б. Хмельницького, 108, ауд. 201.

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015,
м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163а.

Автореферат розісланий 14 березня 2006 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Клейнер Я.С.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Участь громадськості в управлінні державою – це реальна потреба сучасної України. За роки незалежності відбулося становлення усього плідного розмаїття утворень, що складають так званий “третій сектор” (неприбуткових, недержавних, непідприємницьких організацій). Від розвиненості організацій даного сектору вирішальною мірою залежить те, наскільки повноцінно відбуватиметься процес формування засад громадянського суспільства, наскільки успішним і незворотним буде процес демократизації, наскільки динамічно буде проходити процес інтеграції України у європейські та світові структури тощо.

Важливим аспектом місії “третього сектору” є сприяння залученню громадян до формування і здійснення політики, виявлення та втілення різноманітних громадянських ініціатив, здійснення функцій громадського контролю тощо. Це зумовлює відповідну необхідність вироблення і впровадження адекватної державної політики щодо громадських організацій, налагодження стійких відносин партнерства з ними.

Особливо важливою і актуальною є така політика на регіональному рівні, де головним чином і формуються засади економічної і соціальної політики, де розмаїття регіонів визначається досить значними розбіжностями і специфікою і в той же час складає плідну основу для широкого вибору альтернативних сценаріїв розвитку, апробації різних регіональних стратегій і соціально-економічних експериментів.

Управлінські стратегії взаємодії структур влади із громадськими організаціями повинні будуватись саме із урахуванням того, що розвинена мережа таких організацій – важливий чинник соціально-економічної стабілізації і подальшого стійкого розвитку як регіонів, так і України в цілому.

Вітчизняна наука і практика управління у зв’язку із завданнями трансформації українського суспільства приділяє досить серйозну увагу різним аспектам взаємодії управлінських структур із неурядовими організаціями. Але здебільшого “третій сектор” тлумачиться як “зовнішнє середовище” стосовно системи державних органів. Місцева громадськість як спільнота все ще не сприймається як важливий суб’єкт формування і реалізації стратегії регіонального розвитку, як компетентний і зацікавлений учасник соціально-економічної трансформації. Через усе це результати вивчення механізмів взаємодії державних органів із громадським сектором не завжди є достатньо теоретично обґрунтованими, і найперше це стосується проблем сутності і основних напрямків взаємодії державних органів із громадськими організаціями. Здебільшого узагальнюючі роботи, присвячені теорії і практиці державного управління, аспекти взаємодії органів державної влади із громадськістю залишають осторонь, або ж розглядають їх вочевидь стисло. Усе сказане ще раз доводить актуальність і необхідність дослідження механізмів взаємодії органів державної влади із громадськими об’єднаннями на рівні регіону.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до плану науково-дослідної роботи Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України, в рамках теми „Регіональні аспекти інноваційної та інвестиційної діяльності та їх роль у розв’язанні соціально-економічних проблем регіону” (номер державної реєстрації 0199U003653). Матеріали дисертаційної роботи є частиною розробок теоретичних і методичних положень комплексного підходу до формування механізмів державного управління у сфері взаємодії з громадськими об’єднаннями.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є пошук і обґрунтування механізмів ефективної взаємодії органів державної влади та громадських об’єднань на регіональному рівні.

Для досягнення поставленої мети в роботі визначений такий комплекс задач:

визначення поняття “міжсекторальна взаємодія (партнерство)” стосовно сфери взаємодії органів влади і громадських організацій, зокрема, на регіональному рівні;

розгляд основних пріоритетів і визначення мети взаємодії органів влади та громадських організацій на регіональному рівні;

виявлення і обґрунтування основних принципів і засад державної (також на регіональному рівні) політики щодо громадських організацій;

оцінка наявного стану взаємодії органів влади і громадськості на регіональному рівні;

здійснення системного аналізу досвіду (в тому числі закордонного), накопиченого органами влади в сфері міжсекторальної взаємодії у регіонах;

визначення основних напрямків, на яких могла б здійснюватись взаємодія органів державної влади і громадських організацій в регіоні;

запропонування моделі оптимальної взаємодії органів державної влади і громадських організацій на регіональному рівні.

Об’єкт дослідження – взаємодія органів державної влади та громадських об’єднань (міжсекторальна взаємодія) на регіональному рівні.

Предмет дослідження – закономірності, механізми і форми ефективної міжсекторальної взаємодії (перш за все по лінії “влада-громадськість”) на регіональному рівні.

Методи дослідження. У дисертації використані загальнонаукові і спеціальні методи, що дозволяють сформулювати принципи і розробити механізми ефективної взаємодії органів державної влади і громадських об’єднань на регіональному рівні.

У методологічному плані для завдань дослідження цінними є принципи і процедури так званого “рефлексивного управління” (за В.А. Лефевром) та “соціально-організованого мислення”, що передбачає особливе значення полісуб’єктності соціально значущих рішень, у формуванні і реалізації яких беруть участь представники різних верств і різних соціальних секторів. Зокрема, в дисертації розглянуті у методологічній площині різні засадничі і мотиваційні підстави, що спонукають представників різних секторів підтримувати міжсекторальну взаємодію та створювати соціально-мережеве поле постійного партнерства як підсумкову величину взаємодії вказаних різних потенціалів.

Із загальнонаукових методів було застосовано методи системного аналізу (постановка завдань дослідження та дослідження цілісного контексту управлінського впливу на відносини взаємодії суспільних секторів), синтезу (узагальнення окремих технологій і апробованих механізмів у цілісну практично орієнтовану модель), моделювання (відтворення найістотніших елементів досліджуваного об’єкта на рівні концепцій та конкретних рекомендацій), експерименту (апробація результатів у практичній діяльності органів влади, громадських організацій) тощо. Широко застосовувалися методи аналізу соціальних явищ (процесів), а також інструментарій методів соціальної інженерії стосовно становища і завдань суспільства, яке динамічно трансформується. Зокрема, докладно розглянуті соціо-інженерні алгоритми формування територіальних спільнот, механізми залучення громадськості до формування та реалізації місцевих (регіональних) стратегій розвитку тощо. Були використані методи порівняння (методи соціальної компаративістики), які дали змогу зіставити і проаналізувати аспекти взаємодії влади і громадських організацій на рівні регіонів у різних країнах, особливо країнах транзиту.

Інформаційною базою дослідження є вітчизняні і закордонні публікації; документи поточних архівів органів державної влади і місцевого самоврядування; документи громадських організацій, ресурсних центрів, а також центрів соціальних технологій; аналітичні звіти (поточні, щорічні, звіти про підсумки виконання проектів тощо); збірники матеріалів конференцій і “круглих столів”, присвячених досліджуваній проблематиці; результати досліджень, проведених науковими організаціями України.

Наукова новизна одержаних результатів. Унаслідок виконання дослідження було отримано низку результатів, які мають характер наукової новизни. Це стосується таких положень дисертації:

уперше:

запропоновано модель ефективної взаємодії органів державної влади і громадських об’єднань на регіональному рівні, яка містить системно-структурну та спонтанно-пошукову складові;

удосконалені:

принципи взаємодії органів державної влади і громадських організацій на рівні регіону, які повинні здійснюватися на умовах партнерської рівності, адекватного представництва, громадської участі, зосередженості на проблемах локального розвитку, нагальних потребах громад (у тому числі органів громадської самоорганізації), субсидіарності, відкритості (перш за все поінформованості громадян у ключових справах, що стосуються життя територіальної громади) та ін.;

напрямки розбудови полісуб’єктного партнерства (взаємодії), зокрема, між органами влади і громадянського суспільства на рівні регіону, що є необхідним чинником створення системи стійкої (консолідованої) демократії учасницького типу, за якого долається відчудження людини від влади і забезпечується постійне представництво всіх значущих соціальних інтересів;

підхід до формування цілей взаємодії органів влади і громадських організацій на рівні регіону в процесуальному аспекті, який передбачає постійне взаємоузгодження інтересів, підтримання загального стану соціально-політичної стабільності;

одержали подальший розвиток:

умови міжсекторальної взаємодії, що ґрунтуються на глибинних відмінностях, які відрізняють і водночас інтегрують різні сектори у суспільстві, органи державної влади мають особливі ініціюючі можливості у формуванні системи міжсекторальної взаємодії;

механізми формування моделі взаємодії органів регіональної влади із громадськістю, яка на першому етапі впровадження може передбачати природну і виправдану асиметрію (більш вагома і відповідальна участь саме структур влади, яка активно і зацікавлено сприяє формуванню (відтворенню) мережі організацій “третього сектору”);

механізми взаємодії органів державної влади і громадських організацій (широких кіл громадськості) у формуванні стратегій місцевого (регіонального) розвитку, які є надзвичайно плідною і перспективною формою сприяння залученню громадян до осмислення існуючого становища, пошуку і реалізації тих чи інших форм зацікавленої і відповідальної участі людей у формах організованої громадянської ініціативи;

механізми розповсюдження (імплементації) накопиченого в Україні і за кордоном досвіду сприяння місцевим громадам, органам самоорганізації, залучення громадян до розбудови мережі соціальної роботи, інших форм налагодження і розвитку сфери міжсекторальної взаємодії.

Практичне значення одержаних результатів. Головні висновки дослідження мають значення для осмислення теорії і практики постсоціалістичного переходу, формування сучасних засад демократичної транзитології. Матеріал дисертаційного дослідження і отримані результати можуть бути використані у викладанні курсів адміністративного менеджменту, соціального менеджменту, менеджменту організацій, соціології організацій, інноваційного менеджменту, менеджменту проектів тощо. Ідеї і висновки дисертації можуть бути використані у розробці стратегії міжсекторальної взаємодії на регіональному рівні, а також з метою підготовки практичних працівників-організаторів, що будуть задіяні у сфері формування і розвитку громадянських організацій (місцевих громад, спілок, фондів).

Практичне значення результатів дисертаційного дослідження підтверджено відповідними довідками про їх впровадження: Донецької міської ради (довідка № 01/23-2791 від 08.06.2005 р.), Управління у справах сім’ї та молоді Донецької обласної державної адміністрації (довідка № 133/1-09 від 20.05.2005 р.), Управління по зв’язках з громадськістю Донецької міської ради (довідка № 51 від 07.06.2005 р.), Донецького обласного комітету профспілки працівників освіти і науки України (довідка
№ 01/15-116 від 09.06.2005 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є завершеним дослідженням. У ній автору належать теоретичні положення щодо розробки та практичного втілення ефективних механізмів взаємодії органів державної влади на регіональному рівні та громадських формувань (об’єднань) різного спрямування. Особливе значення має визначення транзиційної специфіки українського суспільства, в якому триває процес імплементації усталених у розвинених країнах форм взаємодії влади і громадськості.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дисертації доповідалися і обговорювалися на засіданнях кафедри соціології управління і кафедри загального та адміністративного менеджменту Донецького державного університету управління, на університетських наукових конференціях, а також під час роботи наукових конференцій: Друга міжнародна науково-практична конференція „Молодь і держава” (Святогірськ, 2003), Міжнародна науково-практична конференція „Інноваційний менеджмент в системі модернізації управління освітою” (Донецьк, 2004).

Публікації. Основні положення і результати дослідження опубліковані у
9 роботах, з них 7 статей у фахових виданнях (2 статті у наукових журналах, 5 статей у збірниках наукових праць), а також 2 публікації в збірниках матеріалів конференцій. Загальний обсяг публікацій 3,1 друк. арк., з них автору належить 3,0 друк. арк.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків. Загальний обсяг дисертації складає 237 сторінок, у тому числі 7 рисунків, які займають 7 сторінок, список використаних джерел – 187 найменувань (18 с.), два одатки (47 с.).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

Розділ 1. Теоретико-методичні проблеми дослідження управлінських аспектів взаємодії органів влади та громадських об’єднань. У розділі розглядаються загальнотеоретичні питання, пов’язані із проблематикою дисертації.

Важливим чинником перехідних процесів для посткомуністичних країн є формування багатоманітних і стійких структур громадянського суспільства. Громадянське суспільство – це сфера взаємодії, спілкування й солідарності, спонтанної самоорганізації і самоврядування вільних індивідів на основі добровільно сформованих асоціацій, вона захищена необхідними законами від прямого втручання і регламентації з боку держави.

Основа громадянського суспільства – повсякденна громадська участь та системний управлінський вплив з боку структур влади. Така демократія (“учасницька” (participatory), “дорадча” (deliberative)) передбачає як середовище спілкування, так і відповідні усталені процедури й механізми. Дорадчо-учасницькі засади сучасної демократії передбачають постійно відновлювані і високо мотивовані відносини взаємодії, партнерства і довіри. Вони втілюються у широкому колі форумів, у якому взаємодіють, тут відбувається обмін інформацією та ресурсами.

Державний сектор, громадське суспільство й бізнес репрезентовані різними (але не протилежними!) інтересами. Взаємодія цих секторів, взаємна довіра та налаштованість на партнерство забезпечує стійкість суспільного розвитку, збалансованості і стабільності соціальних відносин. Природа цієї взаємодії полягає у тих відмінностях, які відрізняють і одночасно пов’язують різні сектори у суспільстві.

Взаємодія між державним (“першим”) і недержавним (“третім”) суспільним секторами є одним з найбільш значущих проявів міжсекторальної взаємодії. Міжсекторальна взаємодія (партнерство) визначається в дисертації як конструктивна взаємодія організацій двох або трьох секторів (держава, бізнес та некомерційна спільнота) у вирішенні соціально значущих питань.

Ця взаємодія відбувається в інституціональному вимірі ієрархічно і мережево організованих взаємовпливів та носить постійний характер – будується на комплексі ідеологічних, організаційних, інструментально-методичних та інших чинників. Принципова відмінність двох головних ліній взаємодії полягає в тому, що влада репрезентує регламентуючий, впорядковуючий вплив, а громадські організації – ініціативу, пошук, “попит” на взаємодію. Відповідні напрямки вказаних взаємовпливів і взаємодії відображені на рис. 1.

Критеріями ефективності взаємодії влади і громадськості визначені такі риси взаємодії, як оптимальність (відповідність між проблемою та вжитими засобами її вирішення), дієвість (реальність досягнутих результатів), поступальність (від результативності одного рівня здійснюється перехід на наступний, більш важливий, складний і перспективний).

Рис. 1. Система міжсекторальної взаємодії (партнерства)

За майже одностайними оцінками експертів в Україні поки що не відбулося встановлення партнерських відносин між владою і громадськими організаціями. Так само ще триває інституціоналізація структур громадської участі та запровадження чітких процедур консультацій з громадськістю, а особливо якщо провести відповідне порівняння із країнами-сусідами. На підтвердження цієї тези в розділі аналізується позитивний і негативний досвід налагодження консультативно-дорадчих структур при Президентові України, Кабінеті Міністрів України та обласних державних адміністраціях.

У розділі розглядаються нормативно-правові аспекти, які створюють формат міжсекторальної взаємодії. Аналізуються критеріально значущі риси організацій „третього сектору”: вони носять добровільний характер і створюються спонтанно як наслідок вільної громадянської ініціативи; вони носять асоціативний характер і є проявом громадянської самоорганізації; вони носять неполітичний і неприбутковий характер тощо. Важливою передумовою становлення громадських організацій є поширення громадянської культури, усього того, що західні теоретики визначають як феномен “соціального капіталу” (громадянська гідність, потреба у спілкуванні, отриманні постійної інформації про стан справ, участь, довіра між людьми, солідарність тощо). Головну місію громадських організацій можна вбачати у скерованості на конкретні громадські справи, на задоволення потреб членів організації, відстоювання їх прав, налагодження стосунків із владою та організаціями-партнерами.

У першому розділі дисертаційного дослідження проаналізовано наявний стан та існуючі проблеми із законодавчим врегулюванням статусу та повноважень (компетенції) громадських організацій, зокрема, у їх стосунках із органами державної влади. Робиться висновок, згідно з яким чинне законодавство України вочевидь недостатньо приділяє уваги фінансовому забезпеченню діяльності неурядових організацій, а також питанням фінансування консультативної (експертної) діяльності громадських організацій у сфері виконання ними тих чи інших видів соціального замовлення. Слабко прописані в законодавстві також аспекти розподілу відповідальності за рішення, прийняті внаслідок порад (вимог) неурядових організацій. У питаннях відповідальності наявна очевидна асиметрія вбік більшої відповідальності державних структур. У практиці багатьох країн існують більш жорсткі норми щодо врахування рішень дорадчих органів. Україні бажано було б принципово вирішити питання про статус рішень дорадчих рад з метою чіткішого окреслення рамок відповідальності учасників консультативно-дорадчої взаємодії. Не менш серйозною є проблема незалежності таких рад, як фінансової так і особової (кадрової). Остання, зокрема, стосується питання про те, хто саме і як формує персональний склад ради. Вирішення цих питань допоможе членам громадських рад відігравати більш вагому роль у регіональному управлінні, в удосконаленні власної нормативно-правової бази тощо.

У роботі наведені результати вивчення досвіду тих країн, де громадські ради істотно впливають на проваджувану державну політику, гідно репрезентують себе у сфері надання громадських послуг (досвід взаємодії влади і громадськості на регіональному рівні у США, Канады, Франції, Росії, Німеччины, Польщі, Болівії та в деяких інших країнах).

Виходом з існуючої в Україні ситуації мусить стати професіоналізація діяльності недержавних організацій, а також вироблення та прийняття закону, в якому всі поняття, процедури та механізми взаємодії державного (“першого”) і недержавного (“третього”) секторів будуть чітко, детально прописані. З метою виконання завдань органи державної влади та місцевого самоврядування повинні мати право укладати угоди (або ж договори про співпрацю) з недержавними суб’єктами діяльності. Це сприятиме розвитку стійкої системи взаємодії недержавних організацій та органів влади.

Професіоналізація неурядових організацій зумовлює збільшення обсягу замовлень на виконання довготермінових, постійних завдань. Це створить необхідну конкуренцію органам влади на ринку соціальних послуг і у сфері виконання бюджету. Цільові виконавчі функції у сфері соціальних та комунальних послуг регіональні органи влади можуть передавати недержавним структурам на тендерній основі. Практика свідчить, що така форма співпраці між державною і місцевою владами та недержавними організаціями є ефективною і перспективною.

Розділ 2. Головні напрямки взаємодії державної влади з об’єднаннями громадян в контексті регіонального розвитку перехідного типу. Розділ присвячено розгляду практики взаємодії влади і громадськості.

В умовах транзитивного українського суспільства органи державної влади відіграють виключно важливу роль у становленні і подальшому існуванні громадських організацій. Вплив структур влади знаходить свій прояв у стійкій активності громадського руху, зростанні кількості різноманітних організацій і нарощуванні членства у цих організаціях, проведенні цими структурами різноманітної діяльності, в процесі якої здійснюється моніторинг і агрегація інтересів громадян та ін. Державна політика щодо громадських організацій повинна ставити на меті саме всебічне сприяння діяльності організацій за вказаними напрямками, на усіх стадіях життєвого циклу громадської організації – від задуму її створення – реєстрації – становлення – і до отримання тією чи іншою організацією стійкої позитивної репутації як дійової сили, що репрезентує і захищає інтереси громадян.

За чотирнадцять років незалежної історії практично у кожній області виникли тисячі різноманітних організацій, діяльність яких охоплює всі значущі сфери. Згідно зі спостереженнями, принаймні половина організацій, внесених до різноманітних списків та покажчиків, існує майже виключно на папері, не здійснюючи фактично ніякої діяльності для реалізації статутних завдань. На думку фахівців-експертів, які відстежують процеси виникнення і розвитку громадських організацій, до 80% новостворених організацій фактично припиняють свою діяльність протягом року-півтора після своєї реєстрації (або взагалі не починають її). Ретельне дослідження існуючих в Донецькій області громадських організацій за критерієм їх реальної дієвості і впливовості показало, що повноцінними структурами можуть вважатися максимум 10-15% організацій. Найбільш успішними і життєстійкими, як показує досвід, є підприємницькі організації і асоціації, молодіжні і жіночі об’єднання, а також благодійні організації (фонди), які дійсно відіграють реальну роль у суспільних процесах. Досить дієвим чинником суспільного життя стає відродження таких явищ, як благочинна діяльність і меценатство вітчизняних бізнесменів. Серед досить поширених і ефективних форм взаємодії регіональної влади і громадських організацій згадується така форма, як громадська експертна рада.

У другому розділі розглядається досвід налагодження співпраці органів влади місцевого і обласного рівнів із структурами громадськості у питаннях соціальної стабілізації стосовно так званих “депресивних територій”. За цих умов великого значення може набувати цілеспрямована діяльність державних органів (із залученням недержавних організацій) із розбудови структур громадської (територіальної) самоорганізації, створення і підтримки сусідських громад. Як показує досвід, на сьогодні однією з популярних форм активізації громадян є органи самоорганізації населення – будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів. Логіка їх існування полягає в деконцентрації влади на місцевому рівні, перенесенні низки повноважень з рівня органів місцевого самоврядування на нижчий (самоорганізаційний) рівень через процедуру делегування повноважень. Створення органів територіальної самоорганізації (общин, комітетів тощо) сприяє збереженню (відтворенню) повноцінних соціальних зв’язків і громадській консолідації. Прикладом позитивних наслідків такої громадської самоорганізації – із широким сприянням державних органів – може служити розгортання руху самоорганізації у м. Макіївці Донецької області, де громадяни кількох мікрорайонів і так званих „віддалених селищ” у 2002 р. об’єдналися у Територіальну асоціацію комітетів самоорганізації населення.

Розглянуто принципово важливі питання залучення регіональної громадськості до формування і реалізації місцевих планів розвитку та регіональних перспективних стратегій. Для сучасної регіоналістики стала вже “загальним місцем” теза про те, що стратегічна влада перестала бути привілеєм центру і є надбанням усіх суб’єктів управління, громадянських інституцій, соціальних організацій, регіонів, міст, місцевих спільнот, окремих фірм і промислових підприємств. Процес вироблення місцевих стратегій розвитку є (і, звичайно, повинен бути) важливим засобом консолідації місцевої громадськості, формою вироблення дієвої і впливової громадянської думки, об’єднанням громадян навколо найбільш актуальних і гострих проблем, пов’язаних із сьогоденням і майбутнім власного регіону – рідного міста, селища, села.

Аналізується досвід Донецької області у галузі стратегієтворення для зміцнення партнерства органів влади і громадських організацій. Протягом останніх років практично в усіх великих містах області відбулися громадські слухання або засідання „круглих столів” з питань розробки місцевих стратегій розвитку (досить згадати відповідні заходи у Донецьку, Макіївці, Краматорську, Єнакієві, Маріуполі, Слов’янську та ін.). Підготовка і проведення вказаних слухань і “круглих столів” потребували досить ґрунтовного опрацювання відповідних управлінських завдань. Органи державної влади у підготовці цих заходів намагалися максимально сприяти створенню плідного середовища, у якому могли б виникати, обґрунтовуватися, піддаватися селекції, оцінюватися – і втілюватися – найбільш прийнятні проекти стратегій місцевого розвитку.

У дисертаційній роботі розглядаються чинники та стадії ефективного процесу створення місцевих стратегій в контексті взаємодії органів державної влади із громадськістю. В ході вироблення стратегічного плану розвитку території (міста, регіону) виокремлено чотири етапи. На першому формується методичний підхід до стратегічного планування і виявляються пріоритетні напрямки розвитку. На другому формуються організаційні структури стратегічного плану і проводяться аналітичні роботи з діагностики й постановки цілей розвитку, ухвалюється головна мета і основні стратегічні напрямки. Третій етап присвячується підготовці часткових (окремих) стратегій (робота в тематичних комісіях). Формується система завдань і засобів стратегічного плану. На четвертому звичайно відбувається широке професійне і громадське обговорення першої редакції стратегічного плану, узагальнюються отримані пропозиції тощо.

Велику увагу приділено аналізу потенціалу соціальної роботи в контексті пошуку форм соціальної активності, які могли б водночас сприяти як вирішенню нагальних завдань соціальної політики, так і громадській консолідації в регіонах. Соціальну роботу можна визначити як своєрідне системне посередництво, де громадські організації є посередниками між людьми, окремим індивідом та суспільством, державою.

Соціальна робота на регіональному рівні – унікально “багатоцільова” діяльність. Вона спроможна водночас забезпечувати соціальний розвиток, сприяти відстоюванню інтересів, захисту та підтримці вразливих верств, наданню послуг. Соціальна робота є найбільш безконфліктним і дієвим способом вирішувати значущих соціальних проблем регіону через посередництво спільної дії, адресної уваги до вразливих верств тощо.

Державна політика сприяння громадським організаціям повинна виходити з того, що соціальна робота є надзвичайно сприятливою формою, яка сприяє розвитку громадянського суспільства, а зокрема, беручи до уваги її органічний зв’язок із політичними та державними організаціями, структурами, громадськими організаціями та рухами.

Розділ 3. Модель ефективної взаємодії органів державної влади і громадських об’єднань на регіональному рівні. Розділ містить у собі концептуально-практичну модель взаємодії двох визначально важливих секторів регіонального суспільного організму.

В рамках соціального менеджменту моделювання визнається плідним і ефективним методом постановки і розв’язування управлінських завдань. У найбільш загальному вигляді управлінська стратегія може розглядатися як вироблення, втілення (апробація) та поступова зміна управлінських моделей або ж (якщо розглядати процес у більш загальному вигляді) управлінських парадигм як всеохоплюючих пояснювальних рамкових моделей, через посередництво яких здійснюється тлумачення дійсності, постановка цілей управління, визначення засобів управлінського впливу тощо. Моделювання репрезентує теоретико-прикладну форму концептуального синтезу, в якому сполучається досить високий ступінь теоретизування й абстракції (модель неминуче має справу із певним спрощенням, редукцією) і такий же високий ступінь відповідності (адекватності) дійсності.

Модель управління міжсекторальною взаємодією в регіоні повинна виходити перш за все з необхідності розробки таких систем вироблення і ухвалення рішень, які дозволили б інтегрувати різні етапи соціального управління, підвищити ефективність соціально-інноваційних процесів, і в кінцевому підсумку – забезпечити перехід до проблемно-орієнтованого (зокрема такого, що сприяє розвитку соціального партнерства, міжсекторальної взаємодії) підходу з метою випереджаючого управління.

Істотним фактором, що обумовлює надійність концептуальних засад регіональних управлінських моделей, є система принципів, покладених в основу регіонального моделювання. В основу довгострокової моделі розвитку регіону, а зокрема, це стосується і моделі управління міжсекторальною взаємодією, повинні бути покладені, на наш погляд, такі ключові принципи, як принцип соціальної синергетики – зокрема, репрезентований як принцип громадянської участі (принцип партиципації, учасницької демократії), та пов’язаний із соціальною (і загальною) синергетикою принцип стійкого розвитку (від англ. sustainable development – стійкий розвиток, розвиток, який сам здатний підтримувати себе).

Взаємодія органів державної влади і громадських організацій може бути ефективною за умов, якщо вона носить системний і постійний характер, зафіксований у відповідних програмах взаємодії. Основними принципами взаємодії (а отже, і критеріями ефективності такої взаємодії) органів державної влади і громадських організацій на рівні регіону повинні бути партнерська рівність, адекватне представництво, громадська участь, сфокусованість на проблемах локального розвитку, на нагальних потребах громад (у тому числі органів громадської самоорганізації), субсидіарність, відкритість (перш за все поінформованість громадян у ключових справах, що стосуються життя територіальної громади) та ін.

Модель ефективної взаємодії органів державної влади і громадських об’єднань на регіональному рівні мусить обов’язково включати системно-структурну складову (цілеспрямоване сприяння державних органів становленню широкої мережі громадських організацій, привертання уваги громадян до проблем регіону і перспектив власної участі у вирішенні цих проблем в межах громадянської компетенції) та спонтанно-пошукову складову (діяльність громадянських організацій, які акумулюють настрої і інтереси людей, а також впливають на формування цих настроїв і інтересів).

У розділі розглянуто практику реалізації стратегії міжсекторальної взаємодії, проаналізовано відповідний наявний досвід та перспективи вдосконалення цієї сфери соціальних відносин.

На структурно-функціональному рівні модель ефективної взаємодії державних органів із громадськими організаціями на регіональному рівні містить у собі такі елементи:

стратегічний (програмно-плановий елемент – спочатку задається спільна тема, яка може і мусить об’єднати зацікавлених учасників; як свідчить наявний досвід, саме майбутнє власного регіону, власної території є проблемою, навколо якої ладні об’єднати свої зусилля і свій потенціал як представники влади, так і представники “третього сектору”, представники бізнесу тощо; таким чином, започаткування системи міжсекторальної взаємодії має виходити з того, що мета такої взаємодії і її вигода (суспільна корисність) повинна бути із самого початку очевидною для всіх учасників, у тому числі й для тих, хто не має навичок громадської діяльності;

суб'єктний елемент – маються на увазі такі соціальні суб’єкти, які спроможні виробляти, реалізовувати і критично підходити до рішень, що торкаються значущих інтересів суспільства в цілому і чисельних груп (а також впливових меншин);

процесуальний контекст здійснення взаємодії між органами державної влади і громадськими організаціями, що означає не тільки і не стільки проведення окремих заходів, скільки створення постійно діючого усталеного режиму інтенсивних контактів, відкритості у стосунках, можливості безперешкодного отримання і поширення інформації тощо;

технологічний (інструментальний) компонент – оволодіння всіма учасниками взаємодії необхідним арсеналом засобів і форм громадської активності, через посередництво яких вони отримують можливість досягати поставленої мети.

Модель ефективної взаємодії органів державної влади і громадських об’єднань на регіональному рівні відображена на рис. 2.

Механізми взаємодії органів державної влади і громадських організацій розглянуто у вигляді своєрідного алгоритму на прикладі розробки місцевих

стратегій розвитку, які активно розроблялися у великих промислових
містах Донецької області (Донецьк, Краматорськ, Маріуполь, Єнакієве та ін.), у м. Миколаєві та в межах деяких інших територій. Ця діяльність наочно показала потенціал і ефективність регіональної суспільно-політичної консолідації, послідовно проваджуваної лінії на формування повноцінного середовища, в якому може реалізуватися ініціатива громадян.

У дисертації проаналізовано початковий (ініціюючий) етап взаємодії, на якому в середовищі зацікавлених громадських організацій і в органах влади здійснюється відбір учасників, яким було б цікаво і які могли б на певному рівні компетентності здійснювати діяльність з формування прийнятних і реалістичних орієнтирів місцевої стратегії розвитку. Наступним кроком є проведення настановних семінарів, у ході яких тренери надають учасникам розгорнуті відомості щодо того, якими є цілі стратегічного планування території, які можуть бути засоби та інструменти такого планування (наприклад, із використанням методики SWOT-аналізу). Відповідно, завершальним моментом на цій стадії є створення робочих груп, складання загальної схеми і визначення принципів спільної роботи.

Наступний етап взаємодії – аналіз соціального середовища трансформації (або соціальних інновацій), вироблення концептуальних моделей щодо прийнятних соціальних технологій, які могли б сприяти соціальній адаптації вразливих соціальних верств тощо. На цьому етапі ставилося на меті провести аналіз своєрідних “пілотних майданчиків”, в рамках яких передбачалося здійснення заходів проекту.

Цей етап передбачає спостереження, аналіз статистики, вибіркові інтерв’ю з місцевими мешканцями. Заходи соціально-гуманітарної експертизи надають можливості залучити до діяльності досить широке коло пересічних громадян, приєднати їхній досвід до “аналітичного блоку” взаємодії.Важливою формою спільної участі є багатовимірна діагностика територій. Органи державної влади можуть надавати матеріали офіційної статистики, які згодом можуть доповнюватися, коригуватися – або навіть спростовуватися – подальшим багатофакторним дослідженням (типу гуманітарної експертизи).

Найважливішим напрямком взаємодії органів місцевої (регіональної) влади із громадськістю є розробка заходів, які можуть привести до пом’якшення соціально-економічних умов і наслідків тих чи інших кризових явищ (наприклад, реструктуризації вугільного сектору в Донбасі). Ця ідея має зберігатися як стратегічна, але механізми її реалізації кожного разу залежно від умов треба створювати і випробувати, коригувати і вдосконалювати.

ВИСНОВКИ

У процесі дослідження обґрунтовані наступні висновки, що дозволяють сформулювати принципи і розробити механізми ефективної взаємодії органів державної влади і громадських об’єднань на регіональному рівні.

1. Взаємодія органів державної влади та громадських організацій є визначально важливим елементом загальної системи міжсекторальної взаємодії, яка у своєму розвиненому вигляді набуває характеру партнерства. Міжсекторальна взаємодія (партнерство) – особливий вид взаємин між соціальними агентами (організаціями, компаніями, фірмами, громадськими асоціаціями і об’єднаннями), в які вони зацікавлено і рівноправно вступають для ефективного досягнення власних цілей. На регіональному рівні системна ефективна взаємодія органів влади і громадських організацій є однією із засадних умов соціально-політичної стабільності та стійкого розвитку. Саме через різноманітні канали такої взаємодії інтереси мешканців регіону можуть найповнішим чином виявлятися, артикулюватися (тобто чітко формулюватися), репрезентуватися у систематизованому і впорядкованому вигляді, бути дієвими і результативними. Через посередництво інституціоналізованих структур взаємодії інтереси людей, як правило, набувають конструктивного характеру, причому навіть такі інтереси, які в інших випадках могли б набути руйнівного характеру.

2. Встановлено, що взаємодія органів влади і громадських організацій на рівні регіону має на меті кілька головних цілей. На рівні процесуальному (поточної повсякденності) визначально важливою метою взаємодії є постійне взаємне узгодження інтересів, підтримання стану соціально-політичної стабільності. Якщо ж брати за мірило стратегічні перспективи розвитку регіону як територіальної соціально-економічної цілісності, то головною спільною метою учасників взаємодії буде забезпечення нової якості людського життя, створення умов для життя і праці у безпечних і екологічно здорових умовах. Усі вказані цілі охоплюються словосполученням “стійкий людський розвиток”. Підхід до завдань регіонального розвитку в рамках парадигми стійкого розвитку створює підстави для істотно нового підходу до питань ефективного забезпечення процесів стратегічного розвитку як на місцевому, регіональному, так і на національному рівнях. В умовах перехідного періоду для України розбудова такого полісуб’єктного партнерства (взаємодії) є абсолютно необхідним чинником для створення системи стійкої демократії учасницького типу, за якого долається відчуження людини від влади і забезпечується постійне представництво усіх значущих соціальних інтересів.

3. Основними принципами взаємодії органів державної влади і громадських організацій на рівні регіону повинні бути партнерська рівність, адекватне представництво, громадська участь, сфокусованість на проблемах локального розвитку, на нагальних потребах громад (у тому числі органів громадської самоорганізації), субсидіарність, відкритість (перш за все поінформованість громадян у ключових справах, що стосуються життя територіальної громади) та ін. Взаємодія органів державної влади і громадських організацій може бути ефективною за умов, якщо вона побудована на засадах системності і постійності, що має бути належним чином зафіксовано у відповідних програмах взаємодії.

4. Здебільшого наявні приклади налагодження взаємодії між органами державної влади та громадськістю носять спорадичний і спонтанний характер, що показує їх початковий, нестійкий, нестабільний характер. Наразі взаємодія органів влади і громадськості носить здебільшого демонстраційний (з боку органів влади), орієнтований на ефект створення позитивного іміджу влади як відкритої, демократичної, налаштованої на діалог із громадянами. Громадські організації не є рівноправними партнерами влади навіть у тих сферах, де їхня участь вже зараз може бути корисною і плідною.

5. Здійснений у дослідженні аналіз наявного вітчизняного та зарубіжного досвіду, накопиченого в сфері міжсекторальної взаємодії у регіонах, заслуговує на безумовну увагу і розповсюдження (імплементацію). Особливо в умовах України є корисним досвід сприяння місцевим громадам, органам самоорганізації, залучення громадян до розбудови мережі соціальної роботи, інших плідних форм налагодження і розвитку сфери міжсекторальної взаємодії. Важко переоцінити значення цілеспрямованої методичної та організаційної допомоги, яку можуть надавати органи влади в процесі становлення організацій “третього сектору”. Все це допомагає актуалізувати і надалі задіяти наявні механізми інновативно-соціального, а також кадрового, соціально-технологічного та інших порядків, враховуючи також освоєння населенням принципів, технологій і навичок, які ще не стали надбанням пересічного громадянина (і пересічної громади).

6. Основними напрямками, за якими найбільш плідно і перспективно може здійснюватись взаємодія органів державної влади і громадських організацій в регіоні є наступні: взаємодія органів державної влади і громадських організацій (широких кіл громадськості) у формуванні стратегій місцевого (регіонального) розвитку; розбудова на локальному рівні мережі комітетів громадської територіальної самоорганізації; створення громадських рад (дорадчого або експертного характеру); систематичний обмін інформацією між органами державної влади та громадськими організаціями тощо.

7. Серед указаних вище форм особливе значення має злагоджена робота влади і громадськості з реалізації потенціалу міжсекторальної взаємодії (по лінії “влада –громадськість”) у формуванні стратегій місцевого розвитку. Саме ця форма сприяє залученню громадян до осмислення існуючого становища, пошуку і реалізації тих чи інших форм зацікавленої і відповідальної участі людей у формах організованої громадянської ініціативи.

8. Модель оптимальної взаємодії органів державної влади і громадських організацій на регіональному рівні мусить обов’язково містити системно-структурну складову (цілеспрямоване сприяння державних органів становленню широкої мережі громадських організацій, привертання уваги громадян до проблем регіону і перспектив власної участі у вирішенні цих проблем в межах громадянської компетенції) та спонтанно-пошукову складову (діяльність громадянських організацій, які акумулюють настрої і інтереси людей, а також впливають на формування цих настроїв і інтересів).

На першому етапі впровадження модель взаємодії органів регіональної влади із громадськістю може передбачати природну і виправдану асиметрію (більш вагома і відповідальна участь саме структур влади, яка активно і зацікавлено сприяє формуванню (відтворенню) мережі організацій “третього сектору”).

Після зміцнення мережі репрезентативних організацій (тобто таких, що відносно адекватно відображують нагальні інтереси значної кількості громадян) модель взаємодії органів регіональної влади із громадськістю мусить будуватися на засадах рівності (симетрії) і партнерства, незалежно від того, наскільки чисельною є та чи інша організація, наскільки великим є її вплив на громадян тощо.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Друковані праці у фахових виданнях

1. Стойка А.В. Громадські організації у процесі розробки місцевих стратегій розвитку (управлінські аспекти) //