ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ

Дейч Володимир Борисович

УДК 35.075.5

СИСТЕМА І МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

В УМОВАХ ЗНАЧИМОЇ СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНОЇ ДИФЕРЕНЦІАЦІЇ КРАЇНИ

Спеціальність 25.00.02 – Механізми державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ДОНЕЦЬК - 2007

Дисертацією є рукопис

Роботу виконано в Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк)

Науковий керівник - кандидат економічних наук, доцент

Пабат Михайло Григорович,

Донецький державний університет управління

Міністерства освіти і науки України

(м. Донецьк), професор кафедри фінансів

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор Черниш Олена Іванівна, Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк), заступник завідувача кафедри менеджменту у невиробничій сфері;

кандидат економічних наук, доцент Мельтюхова Надія Миколаївна, Харківський регіональний інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України Міністерства освіти і науки України (м. Харків), завідувач кафедри державного управління та менеджменту.

Захист відбудеться: 20 червня 2007 р. о 12-00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.107.01 Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, пр. Б.Хмельницького, 108, ауд. 201.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163 а.

Автореферат розісланий 19 травня 2007 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Клейнер Я.С.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Україна, будучи відносно молодою державою, знаходиться в пошуку оптимального типу державного устрою, адекватного вимогам суспільного розвитку і стану зовнішнього середовища. Вибір найбільш придатної моделі державного управління за характеристиками і рівню складності доцільно реалізувати на основі багатоаспектного аналізу, що включає методологію теорії систем, теорії менеджменту, принципів державного управління і правових обмежень.

Актуальність цієї задачі відображується у нескінчених спробах формалізації способу розподілу повноважень між різними гілками влади в Україні, а також між організаційними рівнями системи державного управління. Дотепер основним критерієм розподілу сфер відповідальності, обов'язків і повноважень був суб'єктивний чинник, який визначає бажаний рівень владних повноважень у тієї чи іншої особи і можливості його досягнення. У той же час, об'єктивні критерії враховувалися в останню чергу, про що свідчить тривала відсутність в Україні законодавства, що регулює діяльність Президента України, Кабінету Міністрів України, опозиції.

Крім того, формування ефективної системи державного управління реалізується на тлі високого рівня територіальної неоднорідності України, що виражається у „сукупності внутрішніх соціально-економічних, культурно-ментальних та зовнішніх геополітичних чинників” Послання Президента України до Верховної Ради України „Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2005 році” // Національний інститут стратегічних досліджень. - http://www.niss.gov.ua.

.

Виходячи з цього, на сучасному етапі актуальною проблемою, що вимагає вирішення в Україні, є соціально-економічні диспропорції суспільного розвитку, що можуть бути усунуті державою з урахуванням системних принципів інтеграції диференційованих соціально-економічних утворень. Визначене забезпечення соціально-економічної інтеграції суспільства потребує становлення діючих механізмів державного управління, формування яких є актуальним в Україні з урахуванням високого рівня диференціації і динамічності внутрішнього середовища суспільства.

Вирішення поставленого завданні обумовлює застосування результатів досліджень, проведених зарубіжними й українськими вченими в різних областях знань, а саме: аналіз взаємодії частини і цілого, вивчення закономірностей становлення нової цілісності, представлених у роботах О.Шептуліна, І.Добронравової, Дж. Касті, Л.Берталанфі, а також окремий випадок цієї проблеми - взаємодія держави і регіонів, який розглянуто у роботах Б. Адамова, Г.Губерної, В. Дорофієнка, О.Лановенка, В.Лескіна А.Павлюка, О.Поважного, С.Поважного, Р.Туровського, О.Швецова.

Розробку системи і механізмів державного управління, адекватних стану суспільства і зовнішнього середовища, неможливо реалізувати без урахування результатів досліджень систем управління і їх визначальних властивостей О.Богданова, Н.Вінера, К.Шенона, Р.Ешбі, а також принципів формування організаційних структур, відображених у теорії організацій Г.Мінцберга і типології організацій Р.Акоффа.

В Україні проблема соціально-економічної дезинтеграцї суспільства детально розглянута і проаналізована фахівцями Національного інституту стратегічних досліджень на основі аналізу даних соціальної й економічної статистики, В.Дергачовим - з урахуванням принципів геополітики, О.Куликом - із застосуванням статистичного інструментарію, а також відображена в концепціях і програмах регіонального розвитку на різних рівнях державного управління. Однак, залишається невирішеним питання інтеграції методів системного підходу, теорії менеджменту і теорії державного управління в процесі визначення базових характеристик системи державного управління в Україні, здатних забезпечити цілісність українського суспільства в умовах значимої соціально-економічної диференціації його частин.

Таким чином, необхідність пошуку системи і механізмів державного управління для України на сучасному етапі розвитку визначила вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота підготовлена відповідно до плану науково-дослідної роботи Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України в рамках теми: „Фінансовий механізм державного управління економікою України” (2006 р., номер державної реєстрації 0104U008798), підтеми 02 „Державне управління національною економікою в умовах інтеграції і глобалізації”. В межах цієї теми було розроблено теоретичні і методичні положення комплексного підходу до вирішення задачі формування механізмів державного управління в Україні.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є удосконалення системи і формування механізмів державного управління в умовах значимої соціально-економічної диференціації країни.

Для досягнення поставленої мети в роботі вирішений такий комплекс завдань:

проведено аналіз теоретичних основ соціально-економічної інтеграції країни і виявлено основні закономірності інтеграції частин у ціле із застосуванням теоретичних положень загальної теорії систем, діалектики і синергетики;

проаналізовано поточний стан українського суспільства як цілого, у результаті чого цей стан класифіковано як „цілісність у процесі становлення”;

виявлено закономірності формування структурної і динамічної складності системи державного управління;

сформульовано алгоритм інтеграції частин у ціле, покладений у основу державного механізму збільшення зв’язності українського суспільства;

удосконалено систему державного управління в Україні, а саме: у термінах теорії організацій Г.Мінцберга проаналізовано основні характеристики системи державного управління в Україні, розглянуто варіанти її реформування, запропоновано оптимальний варіант із погляду системного підходу, що враховує необхідний рівень структурної і динамічної складності системи державного управління;

сформульовано комплекс державних механізмів соціально-економічної інтеграції країни з урахуванням принципів інтеграції систем, що базуються на тектології О.О.Богданова;

докладно розроблено державний механізм збільшення зв’язності українського суспільства, який представлено у методологічному й організаційному аспектах;

сформовано методику аналізу зв’язності регіонів на базі системних і еволюційних закономірностей розвитку, яка передбачає необхідність взаємодії регіонів з урахуванням взаємообміну інформацією, енергією та речовиною.

Об'єкт дослідження - процеси державного управління.

Предмет дослідження - система і механізми державного управління в умовах значимої соціально-економічної диференціації країни.

Методи дослідження. У дисертації використано загальнонаукові і спеціальні методи, що дозволили удосконалити систему і сформувати механізми державного управління в умовах соціально-економічної диференціації регіонів України.

У роботі використано методи: системного аналізу - для визначення рівнів структурної і динамічної складності системи державного управління в Україні, адекватних стану зовнішнього і внутрішнього середовища держави; організаційного моделювання - для моделювання в термінах теорії організації Г.Мінцберга варіантів удосконалення системи державного управління в Україні; порівняльного аналізу форм ускладнення системи державного управління в Україні, а також проектів формування двопалатного Парламенту; аналізу і синтезу - для розробки механізму збільшення зв’язності українського суспільства.

Інформаційною базою дослідження є вітчизняні і зарубіжні публікації, відображені в них результати теоретичних і методологічних розробок; дані соціологічних опитувань і досліджень українських і зарубіжних інститутів; законодавча база, що регулює формування регіональної політики держави і процес стратегічного цілепокладання регіонального розвитку; результати досліджень, проведених безпосередньо автором.

Наукова новизна одержаних результатів. Основний науковий результат дисертаційного дослідження складається в удосконаленні системи державного управління і формуванні механізмів державного управління в умовах значимої соціально-економічної диференціації країни.

Цей результат розкривається в наступних положеннях:

уперше:

запропоновано впровадження комплексу державних механізмів соціально-економічної інтеграції країни та докладно розроблено державний механізм збільшення зв’язності українського суспільства, методологічний аспект якого засновано на застосуванні алгоритму інтеграції частин у ціле, а організаційний аспект передбачає дедуктивний підхід до процесу стратегічного цілепокладання регіонального розвитку;

обґрунтовано методичний підхід до аналізу зв’язності регіонів, заснований на системних і еволюційних закономірностях, що передбачає регіональний взаємообмін інформацією - енергією – речовиною та забезпечує функціонування державного механізму збільшення зв’язності українського суспільства;

у термінології теорії організацій Г.Мінцберга проведено інтерпретацію процесу формування системи державного управління, а саме: в термінах конфігурацій організаційних структур Г.Мінцберга відображено структури державного управління на вищому рівні деталізації, що дозволило підвищити якість процесу створення та модифікації системи державного управління взагалі, та в Україні, зокрема;

удосконалено:

систему державного управління в Україні в частині потенційних варіантів її розвитку, представлено оптимальний варіант з погляду системного підходу, у якому структурна і динамічна складність підсистеми управління в найбільшому ступені відповідає складності об'єкта управління;

принципи інтеграції країни з високим рівнем соціально-економічної диференціації, що включають принцип взаємодії, принцип поєднання загального і часткового, принцип добровільної єдності;

дістали подальшого розвитку:

методи забезпечення складності системи державного управління, адекватної стану об'єкта управління і вимогам зовнішнього середовища;

методи аналізу зв’язності частин у системі (зокрема, регіонів в країні), що враховують необхідність наявності у них функцій креативності, комунікативності, адаптивності, консервативності та поглинання.

Практичне значення отриманих результатів. Практичне значення результатів дослідження складає державний механізм збільшення зв’язності українського суспільства, заснований на виконанні алгоритму інтеграції частин у ціле.

Теоретичні і методичні положення дисертаційного дослідження були впроваджені на базі Донецької обласної ради народних депутатів у рамках комісії з питань адміністративно-територіального устрою і сучасних моделей регіонального розвитку (довідка про впровадження № 805-4 від 28.12.2006 р.). Визнано, що важливу практичну цінність має класифікація регіонів за їх функціями як частин у цілому та рекомендації щодо збільшення рівня міжрегіонального співробітництва в Україні. Враховано рекомендації щодо формування стратегії соціально-економічного розвитку регіону, що не порушує принцип цілісності українського суспільства.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є завершеним дослідженням. У ній автору належать висновки аналізу теоретичних основ соціально-економічної інтеграції суспільства, розробка механізму збільшення зв’язності українського суспільства, рекомендації щодо удосконалення системи державного управління в Україні з погляду системного підходу.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні, методологічні і практичні результати проведених досліджень, а також концептуальні положення і загальні висновки були представлені у вигляді доповідей на щорічній конференції професорсько-викладацького складу за підсумками науково-дослідної роботи Донецького державного університету управління (м. Донецьк, 2005 р.), а також на Міжнародній науково-практичній конференції „Стратегічні питання світової науки - 2007” (м. Дніпропетровськ, 2007 р.).

Публікації. По темі дисертаційного дослідження автором опубліковано 6 робіт, з них: 5 статей у збірниках наукових публікацій, а також 1 стаття в збірнику матеріалів конференцій. Загальний обсяг публікацій складає 2,48 д.а., з них 2,0 д.а. належать особисто автору.

Структура й обсяг дисертації. Дисертаційне дослідження складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків. Загальний обсяг дисертації складає 173 сторінки, у тому числі 14 таблиць і 21 рисунок, які займають 20 сторінок, список використаних джерел зі 132 найменувань (11 сторінок), два додатки (5 сторінок).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

Розділ 1. Теоретичні основи соціально-економічної інтеграції країни. У розділі сформульовано проблему соціально-економічної диференціації української держави в термінах теорії систем, сформовано підхід до визначення рівня складності системи державного управління та проаналізовано існуючі державні механізми соціально-економічної інтеграції країни.

Значима соціально-економічна диференціація країни виявляється у дезінтеграційних тенденціях та складає проблему державного управління, що вирішується за допомогою впровадження державних механізмів соціально-економічної інтеграції.

Соціально-економічна дезінтеграція - це процес, що характеризує зміну внутрішньої цілісності суспільства, виражається в ослабленні міжрегіональних економічних зв'язків у силу збільшення замкнутості регіональних господарських комплексів чи збільшення ролі зовнішньоекономічних зв'язків, що заміняють міжрегіональні зв'язки усередині країни. Соціальний аспект дезінтеграції виявляється в становленні замкнутих соціальних груп, розподілених у суспільстві як горизонтально (територіально, у регіональному вимірі), так і вертикально (у статусному вимірі). Паралельний процес економічної і соціальної дезінтеграції приводить до виникнення прямої загрози цілісності держави. Основною причиною процесу дезінтеграції є об'єктивна диференціація України в економічному і соціальному вимірах, а також суб'єктивні цілі і цінності тієї частини суспільства, що формує дезінтеграційний вектор розвитку подій - політичної еліти.

Теоретичний розгляд проблеми соціально-економічної диференціації країни як об'єктивного стану суспільства доцільно реалізувати на основі положень: загальної теорії систем, що дозволяє розглядати державу як відкриту систему; діалектики, що визначає характер взаємодії частини і цілого; і синергетики - науки про закономірності процесів самоорганізації складних систем.

Враховуючи положення вищенаведеного теоретичного базису, можна стверджувати, що будь-яка система, у тому числі держава, являє собою зв'язне ціле, а якісні характеристики цілісності визначаються характером зв’язності частин цілого. Під зв’язністю розуміють ступінь взаємодії елементів у системі, або частин у цілому.

З погляду системного підходу та з урахуванням історичного аналізу, можна стверджувати, що територіальні частини української держави знаходяться під впливом різних зовнішніх геополітичних центрів і одночасно вони є елементами адміністративно-територіальної структури державного устрою країни. У зв'язку з цим виникає питання: якими повинні бути оптимальні взаємодії між цими частинами, щоб їх можна було розглядати в структурі єдиного цілого - української держави? Для відповіді на це питання стан української держави визначено як стан потенційної цілісності чи цілісності в процесі становлення.

Визначено, що проблему формування цілого з диференційованих частин на прикладі України доцільно вирішити шляхом збільшення ступеня міжрегіональної інтеграції і формування системи державного управління, адекватної рівню складності українського суспільства.

Докладно досліджено закономірності формування рівня складності системи державного управління. Доведено, що складність системи виявляється не тільки в кількості її елементів, але й у способі, яким ці елементи здатні взаємодіяти один з одним. Ці два типи складності визначаються також як структурна і динамічна складність. Перша відображує кількість і розмір елементів системи, а друга - розмаїтість видів взаємодії цих елементів.

Крім вищевказаного, з погляду теорії систем, для процесів управління також існує два типи складності: внутрішня складність об'єкта і складність управління.

Під складністю об’єкта управління розуміється рівень складності перетворень, необхідних для цільового розвитку системи при повному використанні її потенційних можливостей. Складність управління є числовим вираженням складності, що виходить з кількості обчислень, необхідних для повного управління системою. Складність системи управління визначається також як організаційний параметр, що характеризує міру гранично можливих функціональних і структурних взаємозв'язків елементів системи в одиницю часу. Якісно стійке правило прийняття рішень - це таке правило, для якого ці два числа збігаються. Однак у більшості практичних ситуацій внутрішня складність перевищує складність управління. Тому еволюційна складність визначається як різниця між внутрішньою складністю і складністю управління. Чим менше ця різниця, тим більш стійко (збалансовано) поводиться система. Це поняття також тісно пов'язано з адаптованістю системи.

Для системи державного управління наявність значимого розриву між внутрішньою складністю суспільства і складністю управління приводить до зміни правлячих еліт, які відповідають складності суспільства, або до зміни державного устрою, як до системного чинника, що обумовлює складність управління.

Одним з результатів змін, які відбулися за останні півтора десятиліття в Україні, стало радикальне ускладнення суспільства у всіх його сферах і відповідне підвищення ступеня його розмаїтості. Механізми управління при цьому залишилися в значній мірі старими. Виникла несумісна з ефективністю диспропорція між архаїчним державним управлінням і ступенем розмаїтості сфери його відповідальності.

При цьому, ефективність управління, відповідно до закону Р.Ешбі, складається у відповідності розмаїтості об'єкта управління і системи управління. Головним наслідком є висновок про те, що ступінь складності системи управління повинна відповідати ступеню складності об'єкта управління.

У рамках системної парадигми, визначено, що рівень складності системи управління визначається двома основними параметрами:

1) рівнем складності об'єкта управління (характеристиками його розмаїтості і загального ресурсного потенціалу, що визначає можливості адаптації);

2) характеристиками зовнішнього середовища, що відображується в термінах його передбачуваності - непередбачуваності, простоти-складності, ворожості.

Обидві ці групи параметрів разом характеризують складність досягнення поставлених цілей, що визначають результат функціонування системи управління.

Інтеграція методів організаційного дизайну Г.Мінцберга, положень теорії державного управління та теорії систем дозволили поставити у відповідність стан зовнішнього і внутрішнього середовища суспільства типам організаційних структур і державного устрою (табл. 1).

Таблиця 1

Відповідність стану зовнішнього і внутрішнього середовища суспільства типам організаційних структур і державного устрою

Характеристики

зовнішнього і внутрішнього середовища суспільства | Стабільне

зовнішнє середовище

Низький рівень розвитку суспільства | Динамічне

зовнішнє середовище

Високий рівень розвитку суспільства

Просте

зовнішнє середовище

Однорідне внутрішнє середовище | 1 квадрант

Організаційна структура:

Централізована

Бюрократична

Державна організація:

Унітаризм*

Авторитарна форма правління

Характеристики складності:

Структурна простота

Динамічна простота | 2 квадрант

Організаційна структура:

Централізована

Органічна

Державна організація:

Унітаризм

Демократична форма правління

Характеристики складності:

Структурна простота

Динамічна складність

Складне

зовнішнє середовище

Різнорідне внутрішнє середовище | 3 квадрант

Організаційна структура:

Децентралізована

Бюрократична

Державна організація:

Асиметрична

федералізація* чи контроль центру

Авторитарна форма правління

Характеристики складності:

Структурна складність

Динамічна простота | 4 квадрант

Організаційна структура:

Децентралізована

Органічна

Державна організація:

Федералізація чи делегування повноважень регіонам

Демократична форма правління

Характеристики складності:

Структурна і динамічна складність

Примітка: * - федералізація й унітаризм розглядаються тут як реальні види державного устрою, адекватні існуючому характеру розподілу повноважень між центром і регіонами. У дійсності, вони можуть відрізнятися від офіційних видів державного устрою, відображених у назві держави.

Якщо типи динамічної і структурної складності системи державного управління, адекватні об'єкту управління і зовнішньому середовищу, входять у суперечність, вони зважуються в залежності від значимості чинника. При цьому, підвищення рівня складності зовнішнього середовища чи об'єкта управління вимагає обов'язкового адекватного відображення цих змін в системі державного управління, відповідно до принципу необхідної розмаїтості Р.Ешбі.

Далі у розділі розглянуто принципи інтеграції частин у ціле.

Згідно з результатами досліджень, інтеграція частин потенційної системи повинна здійснюватися за наступним алгоритмом на 4 основних рівнях (рис. 1).

Рис. 1. Рівні інтеграції частин у ціле

Крім того, визначено три основних принципи інтеграції частин системи, та, зокрема, країни з високим рівнем соціально-економічної диференціації:

1) збільшення ступеня зв’язності частин, що інтегруються, за рахунок забезпечення більш тісної взаємодії заради єдиної мети;

2) виділення загального і особливого в частинах, що інтегруються, формування єдиних правил взаємодії в системі на основі загальних, універсальних характеристик цих частин;

3) у випадку із соціальними системами - усі представники частин, що інтегруються, повинні усвідомлювати і підтримувати необхідність формування цілісної системи, тобто зробити усвідомлений вибір на користь інтеграції.

Розглянуто комплекс державних механізмів соціально-економічної інтеграції країни:

соціальні: спрямовані на вирішення 1) існуючих у сьогоденні конфліктів між соціальними групами в результаті розмаїтості систем цінностей, цілей, соціальних зразків, і 2) майбутніх конфліктів між поколіннями;

економічні: 1) що передбачають інтеграцію економічної системи по горизонталі (на основі згладжування регіональних диспропорцій); і 2) інтеграцію економічної системи по вертикалі (на основі вирішення класових конфліктів шляхом становлення середнього класу).

Розділ 2. Удосконалення системи державного управління в Україні. У розділі проведено аналіз стану зовнішнього і внутрішнього середовища і вибір моделі державного управління для України, розроблено варіанти формування адекватного рівня складності системи державного управління в Україні та наведено рекомендації щодо збільшення зазначеного рівня.

Аналіз стану зовнішнього і внутрішнього середовища України дозволив визначити, що зовнішнє середовище для України є складним, а внутрішнє – різнорідним, обидва при цьому знаходяться на середньому рівні розвитку. Таким чином, адекватні характеристики системи державного управління в Україні складаються в необхідності формування децентралізованої структури, що балансує між крайніми проявами бюрократичної й органічної структур. Іншими словами, органи державного управління повинні мати високу структурну складність і середню динамічну складність.

Далі у розділі в термінах конфігурацій організаційних структур Г.Мінцберга відображено структури системи державного управління, що дозволило підвищити якість процесу створення та модифікації параметрів державного устрою взагалі, та в Україні, зокрема.

Організацію за Г.Мінцбергом можна розглядати як структуру, в якій змагаються п’ять різних прагнень кожної з її частин. Більшість організацій зазнають впливу від усіх п'яти сил; однак у тій мірі у якій обставини сприяють однієї з них, організація тяжіє до визначеної конфігурації.

Стратегічний апекс (центральні органи державної влади) прагне до централізації, завдяки якій він одержує можливість зберігати контроль над прийняттям рішень. Це стає можливим, коли для координації діяльності використовується прямий контроль. У випадку наявності відповідних умов виникає конфігурація, що іменується простою структурою. В організації державних органів управління проста структура є характерною для унітарних держав з домінуючою владою президента. Наприклад, для президентських республік.

Техноструктура бореться за стандартизацію - а саме, за саму жорстку її форму, стандартизацію процесів державного управління. Якщо умови сприяють цьому прагненню, організація структурується як механістична бюрократія. Техноструктура в термінології Г.Мінцберга відображує законодавчу гілку влади. Механістична бюрократія виникає тоді, коли парламент здобуває розширені повноваження порівняно з президентом, тобто в парламентських і парламентсько-президентських республіках.

Представники операційного ядра відображують в структурі органів державної влади органи місцевого самоврядування та службовців, що безпосередньо контактують з населенням. Вони, зі своєї сторони, прагнуть мінімізувати вплив зовнішніх адміністраторів на свою діяльність. Якщо їм вдається отримати широкі повноваження завдяки децентралізації, вони діють відносно автономно, домагаючись необхідної координації за допомогою стандартизації кваліфікації. Якщо умови сприяють підвищенню повноважень операційного ядра, організація структурується як професійна бюрократія. Для системи державного управління становлення професійної бюрократії можливо тільки тоді, коли державні службовці, що безпосередньо надають послуги населенню, мають високий рівень професіоналізму. Крім того, професійна бюрократія є ефективною тоді, коли представники органів місцевого самоврядування також мають високий рівень підготовки в процесах управління, що дає можливість стандартизації їх знань і кваліфікації. Отже, становлення подібної організаційної структури є наслідком розвинутого інституту державних службовців та управлінців і являє собою форму прямої демократії.

Менеджери серединної лінії також є прихильниками автономії, але вони повинні домагатися її іншим способом – „віднімаючи” визначений обсяг владних повноважень у стратегічного апекса і, якщо необхідно, в операційного ядра і концентруючи їх у своїх підрозділах. По суті, вони прагнуть обмеженої вертикальної децентралізації. Як наслідок, менеджери серединної лінії випробують тягу до „балканізації” структури, до розщеплення її на зовнішньо-орієнтовані організаційні одиниці, які можуть контролювати власні рішення; у справі координації менеджери обмежуються стандартизацією результату своєї діяльності. Якщо умови сприяють цьому прагненню, виникає дивізіональна форма. Дивізіональна форма названа Г.Мінцбергом також федералізацією. У процесах державного управління дивізіональна форма виникає в результаті збільшення владних амбіцій територіальних, регіональних еліт і приводить до формування федеративного державного устрою.

І, нарешті, допоміжний персонал здобуває максимальний вплив в організації не тоді, коли його члени одержують автономію, а коли для прийняття рішень потрібно об'єднання, колаборація їх зусиль та знань. Якщо умови сприяють цій тязі до колаборації, організація приймає форму адхократії. У процесах державного управління, адхократія реалізується на основі функціонування державних дорадчих органів, що впливають на прийняття рішень у структурі лінійного підпорядкування. Наприклад, одним з таких органів є Рада безпеки і оборони. Однак, треба помітити, що система державного управління тяжіє переважно до бюрократичних форм управління і, по своїй суті, не може являти собою адхократію у чистому вигляді, але обов'язково включає деякі її елементи - зокрема, дорадчі органи з різним спектром повноважень. Крім того, важливо підкреслити, що саме демократична форма правління передбачає суттєве збільшення кількості допоміжного персоналу – погоджувальних органів, де управлінські рішення виробляються на основі досягнення компромісу.

Із застосуванням сформульованого підходу, в еволюції системи державного управління в Україні виділено наступні етапи. В період незалежності організація системи державного управління України, створена як проста структура (Президентська республіка), була реформована до стану механістичної бюрократії (Парламентсько-президентської республіки). Причому, процес реформування продовжується і до нинішнього моменту, що обумовлено необхідністю розподілу повноважень, як по вертикалі, так і по горизонталі державної влади. Потенційно можливими до деякої міри є два варіанти реформування, що представляються політичними силами, які відображують прагнення регіонів України з найбільш вираженими диференційованими відмінностями соціально-економічного розвитку. Перший варіант пов'язаний з федералізацією країни, що в термінах Г.Мінцберга називається дивізіоналізацією структури. Другий варіант передбачає проведення реформи місцевого самоврядування і делегування повноважень і відповідальності на місця, що класифікується як становлення професійної бюрократії. Крім того, ймовірною є також можливість регресу системи державного управління до первісного стану - простої структури, що може відбутися у випадку скасування політичної реформи 2004 р.

Усі зазначені варіанти мають свої недоліки:

федералізація підсилює регіональні диспропорції в Україні і вимагає становлення соціально-відповідальних еліт на регіональному рівні, що на сучасному етапі досить проблематично;

реформа місцевого самоврядування вимагає наявності професійних кадрів - менеджерів з державного управління і загальноприйнятої науково-методичної школи державного управління, а також передбачає соціальну відповідальність менеджменту на місцевому рівні управління;

регрес системи державного управління до простої структури знижує потенціал демократичного розвитку держави і суспільства, проте може бути виправданим у кризових умовах, при констатації необхідності проведення радикальних реформ.

З урахуванням проведеного аналізу поточного стану внутрішнього і зовнішнього середовища України, запропоновано варіант формування гібридної структури державного управління, який поєднує характеристики наявної в цей час механістичної бюрократії з адміністративною адхократією, що може забезпечити необхідний потенціал інноваційного розвитку, тобто креативного вирішення протиріч, що накопичилися. В якості подібного варіанту запропоновано формування двопалатного парламенту при збереженні унітарного державного устрою, що в необхідному ступені відображує функції інтеграції і диференціації регіонів України. Крім того, визнана необхідність, як мінімум, формування Ради регіонів, підпорядкованої вищим органам виконавчої влади.

Розділ 3. Державний механізм збільшення зв’язності українського суспільства. У розділі сформовано методологічний аспект механізму збільшення зв’язності суспільства як одного з найважливіших для України механізмів державного управління в умовах значимої соціально-економічної диференціації країни, розглянуто взаємозалежні стратегії соціально-економічного розвитку регіонів як механізм збільшення зв’язності між частинами суспільства.

Конкретизовано методологічний аспект державного механізму збільшення регіональної зв’язності суспільства, заснований на застосуванні системного підходу і закономірностей еволюції складних відкритих систем.

Принципи еволюції передбачають постійну зміну внутрішньої структури системи на основі інформації, що сприймається із зовнішнього середовища.

По відношенню до регіонів, рівень інформації, що сприймається, відображується у рівні і характері їх соціально-економічного розвитку. Чим більше інформації сприймають регіональні соціально-економічні системи із зовнішнього середовища, тим більш масштабних цілей вони здатні досягати, тим вагоміше їх місце в процесі інноваційного розвитку держави. Згідно з цими характеристиками регіони можна класифікувати на креативні, комунікативні, адаптивні, консервативні та ті, що виконують у суспільстві як системі функцію поглинання. Темпи соціально-економічного розвитку визначають домінуючий вплив регіонів того чи іншого типу на довгострокову динаміку розвитку держави в цілому (рис. 2).

Рис. 2. Взаємодія динаміки регіонального і загальнодержавного розвитку в довгостроковій перспективі

Зокрема, домінування креативных регіонів задає прогресивний темп соціально-економічного розвитку країни в довгостроковій перспективі. При цьому, короткострокове зростання інтегральних соціально-економічних показників за рахунок регіонів 3-5 типів без перерозподілу коштів у регіони (чи активності 1-2 типів) неминуче приведе до спаду цих показників у довгостроковому періоді, що обумовлено фундаментальними закономірностями еволюції відкритих систем, які складаються в прискореному розвитку синергичних структур, стійкому розвитку адаптивних і уповільненому спаді механістичних (консервативних) структур.

Аналіз, прогноз і корекція зв’язності регіонів на основі системних і еволюційних закономірностей є основою запропонованого механізму збільшення зв’язності українського суспільства.

Для визначення типу регіону доцільно виявити характерну для нього структуру економічної системи. У креативных регіонах домінують науково-дослідні організації і, як наслідок, високотехнологічне наукомістке виробництво, розвиваються наука і мистецтво. У комунікативних регіонах економічну основу складають послуги (у тому числі освітні), транспорт і зв'язок, розвиваються інформаційні технології. Комунікативні регіони в процесі функціонування використовують нову і значиму інформацію, зроблену в креативных регіонах. Інакше, функція комунікації втрачає зміст. (Необхідно відзначити, що інтегративні властивості держави в цілому підтримуються, у першу чергу, за рахунок розвитку креативної і комунікативної функцій системи).

Адаптивні регіони мають структуру економіки з коротким виробничим циклом, підприємства якої функціонують у конкурентному середовищі, що дає їм можливість підтримувати динамічну рівновагу у взаємодії із зовнішнім середовищем. До них відносяться різні види підприємництва, сільське господарство, харчова і легка промисловість. Адаптивні регіони сприймають інформацію від креативних і комунікативних регіонів, тому що мають потребу в ній для функціонування в режимі конкуренції.

Консервативні регіони характеризуються розвитком важкої промисловості, що функціонує на монопольних і олігопольних ринках. Для них відсутня необхідність широкого розвитку інноваційної діяльності, тому що період окупності інвестицій в основний капітал в цих галузях є досить тривалим. Тому інформація може бути сприйнята ними від структур підприємницького типу і використана для проведення незначних удосконалень своєї діяльності. Консервативні частини будь-якої системи стримують радикальні інновації і реформи, тому що ці процеси порушують стійкість і стабільність системи.

І, нарешті, регіони з функцією поглинання можуть бути названі депресивними і характеризуються неефективною структурою економіки, недостатньою для забезпечення життєдіяльності їх соціальних систем. Формування поглинаючих регіонів відбувається через порушення відтворення їх соціально-економічних комплексів, обумовлене нераціональним використанням ресурсів.

Якщо в системі починає істотно домінувати чи відчувається брак однієї з функцій, відображених у типах регіонального розвитку, це приводить до порушення зв’язності її частин, тому що не забезпечуються необхідні „входи-виходи” для їх функціонування. При цьому наслідки порушення зв’язності можуть бути різними: від потреби у зовнішній експансії до розпаду системи.

Аналіз галузевої структури економіки регіонів України на основі даних економічної статистики дав можливість визначення типів регіонального розвитку. При цьому, поглинаючі регіони ідентифіковано по величині валової доданої вартості на душу населення. Це також регіони - реципієнти бюджетних коштів. Креативні ж регіони характеризуються підвищеними показниками інноваційної діяльності (табл.2).

В Україні найбільш результативно функціонують креативні і консервативні регіони, істотно ослабленою є комунікативна функція, що може мати дезінтеграційні наслідки для суспільства в цілому. Визначено істотне домінування регіонів з функцією поглинання над всіма іншими. Регіони - поглиначі потребують комплексної підтримки. Крім того, столиця країни має підтримувати креативну і комунікаційну властивості системи (суспільства) з метою її інтеграції.

Таблиця 2

Структура типів регіонального розвитку для України

Показник | Системна властивість групи | креативність | комунікативність | адаптивність | консервативність | поглинання | Кількість регіонів | 2 | 4 | 6 | 4 | 11 | Частка групи в загальної ВДВ, % | 23,9 | 13,2 | 14,4 | 29,4 | 19,1 | Населення, % до загального по Україні | 11,4 | 15,5 | 17,9 | 26,6 | 28,6

На основі аналізу процесу стратегічного цілепокладання в Україні на рівні регіонів запропоновано механізм їх інтеграції (рис. 3).

Зазначений механізм передбачає дедуктивний підхід, що характеризується визначенням ролі регіону у розвитку держави в цілому та забезпеченні її цілісності як обов’язкової частини розробки стратегії соціально-економічного розвитку регіону.

Рис. 3. Визначення стратегії для регіонів України

ВИСНОВКИ

Основний науковий результат дисертаційного дослідження складається в удосконаленні системи державного управління і формуванні механізмів державного управління в умовах значимої соціально-економічної диференціації країни.

Загальні висновки і результати дослідження зводяться до наступного:

1. У процесі аналізу теоретичних основ соціально-економічної інтеграції суспільства, визначено, що соціально-економічна дезінтеграція - це процес, що характеризує зміну внутрішньої цілісності суспільства. Основною причиною процесу дезінтеграції є об'єктивна диференціація країни, у цьому випадку - України, в економічному і соціальному вимірах.

2. Стан української держави як цілого класифікований як „цілісність у процесі становлення”, що потребує від держави як підсистеми управління формування адекватних механізмів інтеграції суспільства. Невідповідність форми і змісту, що відображують регіональну цілісність української держави, доцільно усунути за допомогою розвитку змісту в напрямку інтеграції частин у ціле і збільшення рівня складності системи державного управління на рівні центральних органів влади.

3. Система державного управління, за рівнем структурної і динамічної складності, повинна відповідати принципу необхідної розмаїтості Р.Ешбі, застосовного як для об'єкта управління - суспільства, так і для зовнішнього середовища:

складність зовнішнього середовища визначає структурну складність системи державного управління, а динамічність - динамічну складність;

рівень розмаїтості (різнорідності) суспільства визначає структурну складність системи управління, а рівень розвитку членів суспільства - динамічну складність.

4. У загальному вигляді, алгоритм інтеграції частин потенційної системи включає 4 основних рівні:

перший рівень - інформаційний, на якому система управління проводить збір інформації про стан потенційних частин системи;

другий рівень - формування зв’язності частин системи в результаті їх взаємодії;

третій рівень - інтеграція частин у ціле (формування вторинних регуляцій), система управління задає єдину мету розвитку системи, прийнятну для всіх частин, і формує ієрархію системи на основі вертикалі влади;

четвертий рівень - оптимізація взаємодії частин цілого, заснована на дії принципу зворотного зв'язку.

Принципи інтеграції частин системи з високим рівнем соціально-економічної диференціації включають: принцип взаємодії, принцип поєднання загального і часткового, принцип добровільної єдності.

5. Аналіз стану зовнішнього і внутрішнього середовища України дозволив визначити, що зовнішнє середовище для України є складним, а внутрішнє - різнорідним. У той же час, динаміка розвитку внутрішнього і зовнішнього середовищ знаходяться на середньому рівні. Таким чином, адекватні характеристики системи державного управління в Україні складаються в необхідності формування децентралізованої структури, тип якої не буде являти собою крайні випадки бюрократичної й органічної структур. Іншими словами, органи державного управління повинні характеризуватися високою структурною складністю і середньою динамічною складністю. Крім того, внутрішнє середовище української держави як системи в більшому ступені визначає необхідність децентралізації управління, ніж зовнішнє середовище.

6. Теорія організацій Г.Мінцберга містить у собі інструментарій, що дозволяє проаналізувати організаційну структуру державного управління на новому якісному рівні і зробити висновки щодо її адекватності ряду визначальних чинників. Стосовно процесів державного управління, у термінах теорії організацій Г.Мінцберга:

під стратегічним апексом розуміються центральні органи державної влади, що мають лінійні повноваження, до них в Україні відносяться як Президент країни, так і Кабінет Міністрів України;

серединну лінію формують органи регіонального управління, що знаходяться в системі лінійного підпорядкування;

операційне ядро складають органи місцевого самоврядування;

техноструктура представляється органами державного управління, що регламентують діяльність вертикалі державної влади (до техноструктури, таким чином, відноситься законодавчий орган країни - Верховна Рада України);

допоміжні підрозділи, наділені експертними повноваженнями, представляються різними колективними дорадчими органами, що формуються, як правило, при Президентові України і при Кабінеті Міністрів України.

На основі визначених положень теорії організацій Г.Мінцберга та з урахуванням проведеного аналізу поточного стану внутрішнього і зовнішнього середовища України, запропоновано варіант формування гібридної структури державного управління, яка поєднує характеристики наявної в цей момент механістичної бюрократії з адміністративною адхократією, що може забезпечити необхідний потенціал інноваційного розвитку. В якості відповідного цим умовам варіанту пропонується формування двопалатного парламенту при унітарному державному устрої, що забезпечує функцію інтеграції диференційованих регіонів України, не порушуючи їх соціокультурні й економічні особливості.

7. Збільшення зв’язності суспільства передбачає реалізацію алгоритму формування цілісної системи, що включає 4 рівні: інформаційний, вільної взаємодії, координованої взаємодії, оптимізації взаємодії частин у рамках цілого. Основною функцією державного механізму збільшення зв’язності суспільства є забезпечення функціонування третього рівня цього алгоритму – цілеспрямованої координованої взаємодії. При цьому, перший і другий рівні враховуються в процесі виконання попереднього аналізу стану системи, а четвертий рівень необхідний на етапі підтримки функціонування цілісного об'єкта.

Аналіз, прогноз і корекція зв’язності регіонів на основі системних і еволюційних закономірностей є методологічною основою запропонованого механізму збільшення зв’язності українського суспільства. Аналіз зв’язності регіонів України, проведений за сформованою методикою, показав, що:

в Україні кількісно переважають регіони з функцією поглинання (11 таких регіонів виробляють 19,1% валової доданої вартості і мають 29% населення України);

в економіці України найбільш результативно функціонують креативні і консервативні регіони (перші виробляють 23,9% ВДВ, другі - 29,4% ВДВ);

недостатньо представлена в регіональному вимірі функція комунікації, що є основним чинником, який порушує становлення суспільства як цілого.

8. Аналіз процесу стратегічного цілепокладання характеру регіонального розвитку в Україні показав, що цей процес зупиняється на другому рівні забезпечення інтеграції частин у ціле (динамічна взаємодія). Цей підхід характерний для федеративних держав і тому збільшує розрив між формальним унітарним статусом України і реально діючими механізмами державного управління. Виходячи з цього, запропоновано організаційний аспект механізму збільшення зв’язності суспільства, який складається у застосуванні дедуктивного підходу для реалізації функції стратегічного цілепокладання в регіональному розрізі. Це означає:

для держави в цілому - формування в рамках стратегії соціально-економічного розвитку: цілей і задач, спрямованих на забезпечення процесів існування і розвитку кожного громадянина України; інтегруючих параметрів держави, що враховують розвиток інформаційних і економічних комунікацій; пріоритетів розвитку економіки, що повинні скласти основу цілісної національної економічної системи;

для регіонів - формування регіональних стратегій розвитку в контексті загальнодержавних цілей становлення України як цілого; урахування у стратегіях регіонального розвитку двох основних складових: загальнодержавної (що відображує ступінь участі регіону в національних проектах) і внутрірегіональної; обов'язкове включення в стратегії регіонального розвитку розділу