ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

РЯБЕЦЬ КАТЕРИНА АНАТОЛІЇВНА

УДК 342.9:504.06

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

ЕКОЛОГІЧНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Спеціальність: 12.00.07 – адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ - 2007

Дисертацією є рукопис.

Дисертаційна робота виконана на кафедрі конституційного, адміністративного та фінансового права юридичного факультету Національного аграрного університету Кабінету Міністрів України.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент

КУРИЛО Володимир Іванович,

Національний аграрний університет,

декан юридичного факультету (м. Київ).

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України

ШКАРУПА Віктор Костянтинович,

завідувач кафедри адміністративного права та адміністративної

діяльності Національної академії державної

податкової служби України (м. Ірпінь),

кандидат юридичних наук, професор

ГІЖЕВСЬКИЙ Володимир Казімірович,

проректор Університету економіки та права “КРОК” (м. Київ).

Провідна установа: Київський національний університет внутрішніх справ,

кафедра адміністративної діяльності (м. Київ).

Захист відбудеться 05.06.2007 р. о _14__ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, провулок Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, провулок Несторівський, 4.

Автореферат розіслано 04.05.2007 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М.Биков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Зниження родючості ґрунтів, забруднення водних об’єктів, суцільні вирубки лісів, знищення видів рослин і тварин, кар’єрна індустрія, що спотворює ландшафтні екосистеми, є актуальними проблемами для України, які потребують негайного вирішення.

Навколишнє природне середовище і природні ресурси - невід’ємні умови життєдіяльності суспільства в цілому. Якість довкілля, зокрема природних ресурсів, впливає на найдорожче, що має людина – на життя та здоров’я, а в державі – на стан розвитку економіки.

Майже усі екологічні проблеми є справою рук людини. Один з основних шляхів їх вирішення – це ефективне державне управління в природоохоронній та природоресурсовій галузях України. Пряма залежність ефективності діяльності природоохоронних й природоресурсових органів державної влади від дієвості їх адміністративно-правових засад, та, у свою чергу, залежність стану навколишнього природного середовища і природних ресурсів від ефективності діяльності природоохоронних й природоресурсових органів державної влади є незаперечною.

Обмежений обсяг дисертаційного дослідження дозволяє зупинитися на аналізі адміністративно-правових засад лише природоохоронної і природоресурсової частин екологічної діяльності.

Досліджуване питання є об’єктом наукової роботи в основному вчених-екологів, а не адміністративістів. Окремі наукові праці (О.С.Колбасова, В.В.Петрова та інших), які вміщують у собі дану тему, втратили актуальність, оскільки ґрунтуються на законодавстві СРСР та не відповідають вимогам чинного законодавства. Сьогодні ряд важливих питань, які виникають при розгляді адміністративно-правового регулювання екологічної діяльності в Україні, не знайшли свого висвітлення ні на науковому, ні на законодавчому рівні, тобто залишаються дискусійними.

Необхідність проведення дисертаційного дослідження обумовлена низкою підстав. Серед них, по-перше, цілковита відсутність комплексних досліджень з питань адміністративно-правового регулювання природоохоронної і природоресурсової діяльності в Україні; по-друге, дослідження та аналіз нормативно-правової бази діяльності органів державної влади у галузях охорони навколишнього природного середовища й раціонального використання природних ресурсів в Україні з метою надання пропозицій щодо її удосконалення; по-третє, створення передумов забезпечення реалізації конституційного права громадян України на безпечне для життя і здоров’я довкілля (ст. 50 Конституції України) шляхом підвищення ефективності діяльності державних органів управління в галузях охорони навколишнього природного середовища та раціонального природокористування; по-четверте, удосконалення законодавства про адміністративну відповідальність за правопорушення у галузях охорони навколишнього природного середовища й раціонального використання природних ресурсів.

Усе вищезазначене і визначає актуальність даного дисертаційного дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано у відповідності з Пріоритетними напрямами наукових досліджень Національного аграрного університету в межах Державної науково-технічної програми дослідження з проблем природничих, суспільних і гуманітарних наук у розрізі НДР “Правове забезпечення сталого розвитку аграрного виробництва, безпеки та якості сільськогосподарської продукції” (номер державної реєстрації 0106U004241) і в контексті проведення у нашій державі адміністративно-правової реформи.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є формування науково-обґрунтованих висновків і пропозицій щодо удосконалення нормативно-правової бази діяльності природоохоронних й природоресурсових органів державної влади та адміністративної відповідальності за правопорушення в галузях охорони навколишнього природного середовища і раціонального використання природних ресурсів на основі наукового теоретичного аналізу адміністративно-правових засад регулювання екологічної (природоохоронної та природоресурсової) діяльності в Україні.

Для досягнення цієї мети були визначені наступні завдання:

- проведення історично-правового аналізу зародження і формування природоохоронних та природоресурсових органів державного управління, законодавчої бази їх діяльності;

- надання правової характеристики механізму організаційно-правового регулювання охорони навколишнього природного середовища й раціонального природокористування;

- аналіз законодавства, яке регулює природоохоронну та природоресурсову діяльність в Україні;

- дослідження системи державного управління в галузях охорони навколишнього природного середовища і раціонального природокористування;

- визначення напрямів удосконалення роботи природоохоронних та природоресурсових органів державної влади;

- з’ясування поняття й специфічних особливостей адміністративної відповідальності в галузях охорони довкілля та раціонального використання природних ресурсів;

- надання пропозицій щодо удосконалення законодавства про адміністративну відповідальність у галузях охорони навколишнього природного середовища і раціонального природокористування.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у процесі здійснення адміністративно-правового регулювання природоохоронної й природоресурсової діяльності, а також пов’язані з адміністративною відповідальністю за правопорушення в галузях охорони довкілля та раціонального природокористування.

Предметом дисертаційного дослідження є правові норми Конституції України, адміністративного, природоохоронного, природоресурсового законодавства України, що регулюють діяльність природоохоронних і природоресурсових органів державної влади та встановлюють адміністративну відповідальність за природоохоронні й природоресурсові правопорушення; практика застосування цих правових норм; науково-теоретичні праці з досліджуваної проблеми.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є діалектичний метод наукового пізнання та наукові методи історичного, порівняльно-правового, формально-юридичного, системно-функціонального, статистичного аналізу досліджуваних правових явищ.

За допомогою історичного методу в дисертаційній роботі було досліджено зародження й формування природоохоронних і природоресурсових органів державного управління, нормативно-правової бази їх діяльності, починаючи з часів Київської Русі. Порівняльно-правовий метод був застосований при визначенні основних понять механізму організаційно-правового регулювання охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів, шляхом порівняння його теоретичних основ, які регламентувалися законодавством Радянського Союзу і регламентуються законодавством незалежної України, а також аналізуються в наукових роботах вчених Радянського Союзу й України. Формально-юридичний метод дозволив проаналізувати зміст нормативно-правових актів, що врегульовують діяльність природоохоронних та природоресурсових органів державної влади. При дослідженні системи державного управління в сферах охорони навколишнього природного середовища і раціонального природокористування використаний системно-функціональний метод. Статистичний метод був залучений при визначені найбільш поширеного виду адміністративного стягнення у галузях охорони довкілля та раціонального використання природних ресурсів.

Науково-теоретичною основою дисертаційного дослідження є наукові праці українських і російських вчених радянського та сучасного періодів у галузях адміністративного й екологічного права, теорії держави і права, екології, державного управління: В.Б.Авер’янова, А.Б.Агапова, С.С.Алексєєва, В.І.Андрейцева, О.С.Баб’яка, М.М.Бринчука, В.А.Власова, А.І.Воронцова, Б.А.Гаєвського, А.П.Гетьмана, М.О.Гладкова, В.А.Зуєва, Л.П.Коваленко, Л.В.Коваля, В.К.Колпакова, В.В.Костицького, В.І.Курила, І.А.Куяна, О.Я.Лазора, Н.Р.Малишевої, А.Ф.Мельника, В.Л.Мунтяна, Г.Н.Полянської, С.В.Размєтаєва, О.Ф.Скакуна, Б.Н.Цвєткова, Ю.С.Шемшученка та інших.

Наукова новизна одержаних результатів обумовлена тим, що виконана робота є першим в Україні комплексним теоретичним дослідженням проблем адміністративно-правового регулювання природоохоронної і природоресурсової частин екологічної діяльності. Внаслідок проведеного дослідження сформульовано нові наукові положення, які виносяться на захист:

1. Визначено два основних історичних періоди, що стали підґрунтям для формування в незалежній Україні сучасних природоохоронних та природоресурсових органів державної влади: перший - дореволюційний – період утворення зародкових органів державного управління у галузях охорони навколишнього природного середовища й раціонального природокористування (вальдмейстерська канцелярія; спеціальні команди в сфері охорони і використання лісів; Міністерство Земельних Справ), які носили чітко виражений природоресурсовий характер; другий – радянський – період активного формування природоохоронних та природоресурсових органів державної влади відповідно до відомчо-галузевого принципу з наданням контролюючої функції за використанням природних ресурсів до відання природоексплуатуючих міністерств.

2. Вперше в узагальненому вигляді проведений розширений аналіз сучасної системи державного управління в сферах охорони навколишнього природного середовища та раціонального природокористування.

3. З метою зниження кількості адміністративних природоохоронних та природоресурсових правопорушень вперше запропоновано і обґрунтовано доповнення Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” розділом “Участь громадськості у прийнятті рішень у галузях охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів”.

4. Вперше сформульовані пропозиції про необхідність розробки та прийняття спеціальних нормативно-правових актів для удосконалення законодавства про адміністративну відповідальність в галузях охорони навколишнього природного середовища і раціонального природокористування, а саме: Закону України “Про спеціальні природоохоронні та природоресурсові органи державної влади” і Закону України “Про екологічне виховання та освіту”.

5. Аргументована необхідність законодавчого закріплення повноважень спеціальних природоохоронних й природоресурсових органів державної влади в єдиному нормативно-правовому акті.

6. Обґрунтована пропозиція щодо створення нової системи державних природоохоронних й природоресурсових органів управління.

7. Аргументована необхідність доповнення розділу I “Основні положення” Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” статтею “Визначення основних термінів”.

8. Обґрунтовано недоцільність прийняття Екологічного кодексу України й вперше запропоновано кодифікацію нормативно-правових актів природоохоронного та природоресурсового законодавства шляхом прийняття Природоохоронного кодексу України і Природоресурсового кодексу України.

9. Доопрацьована та сформульована низка понять: механізм правового регулювання охорони навколишнього природного середовища та раціонального природокористування - це система всіх юридичних засобів, за допомогою яких забезпечується правовий вплив на суспільні відносини у сферах охорони довкілля, використання й відновлення природних ресурсів; довкілля, природа і навколишнє природне середовище - це сукупність природних об’єктів, умов і процесів, що утворюють місця, придатні для життєдіяльності усіх живих організмів, у тому числі людей; охорона навколишнього природного середовища - це сукупність заходів, спрямованих на збереження безпечного для існування живої і неживої природи навколишнього середовища, захисту життя і здоров’я населення від негативного впливу, зумовленого забрудненням навколишнього природного середовища, досягнення гармонійної взаємодії суспільства і природи, охорону, раціональне використання і відтворення природних ресурсів; природні ресурси - це частина об’єктів природи, яка утворює навколишнє природне середовище, сприятливе для життя та здоров’я людини, існування інших живих організмів і використовується людиною з виробничою метою та для задоволення духовних, естетичних, оздоровчих, матеріальних, виробничих й інших потреб суспільства; раціональне використання природних ресурсів – це сукупність заходів щодо розумно обґрунтованого доцільного використання природних ресурсів з метою задоволення вищезазначених потреб суспільства; управління охороною навколишнього природного середовища – це спрямування та керівництво діями з приводу забезпечення виконання норм і вимог природоохоронного законодавства, а для управління природокористуванням відповідно - природоресурсового законодавства; об’єктом державного управління охороною навколишнього природного середовища та раціональним природокористуванням є якість довкілля і доцільне використання природних ресурсів; функції державного управління охороною навколишнього природного середовища й раціональним природокористуванням – це основні напрямки діяльності органів державної влади в галузях охорони навколишнього природного середовища і ефективного використання природних ресурсів; адміністративне правопорушення в галузях охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів – це винна, протиправна дія (або бездіяльність), яка порушує встановлений порядок охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, завдає шкоди здоров’ю людини та природі, і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Практичне значення одержаних результатів полягає у використанні положень дисертаційного дослідження для удосконалення законодавства в галузі адміністративно-правового регулювання природоохоронної й природоресурсової діяльності. Зокрема, з цією метою у дисертаційному дослідженні запропоновано обґрунтоване прийняття наступних нормативно-правових актів: законопроекту Кодексу України про адміністративні проступки; Кодексу України про адміністративну відповідальність юридичних осіб; Природоохоронного кодексу України, Природоресурсового кодексу України, Закону України “Про Верховну Раду України”, Закону України “Про Президента України”, Закону України “Про спеціальні природоохоронні та природоресурсові органи державної влади”, Закону України “Про екологічне виховання та освіту”. Крім того, у дисертаційній роботі на підставі вищезазначеної мети передбачається внесення відповідних змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення й Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”.

На практиці можливе впровадження запропонованої нової системи державних природоохоронних й природоресурсових органів управління.

Теоретичні положення дисертаційної роботи можуть бути використані для подальших наукових досліджень проблеми адміністративно-правового регулювання природоохоронної та природоресурсової діяльності в Україні. Можливість їх використання має місце при підготовці підручників, навчальних посібників, лекційного матеріалу, методичних рекомендацій з низки навчальних дисциплін: “Адміністративне право України”, “Адміністративна відповідальність”, “Екологічне право України”, “Земельне право України” та інших.

Апробація результатів дисертації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданні кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства Національного аграрного університету і дістали позитивну оцінку. Результати дослідження відображені у дев’яти наукових публікаціях. Основні положення дисертації апробовані та оприлюднені у виступах на III Міжнародній науково-практичній конференції “Сучасні проблеми управління” (м. Київ, 2005 р.), науково-практичній конференції молодих науковців “Актуальні проблеми прав людини та держави в умовах світової глобалізації” (м. Київ, 2006 р.), III щорічній науковій конференції студентів та молодих учених “Наука і молодь” (м. Київ, 2006 р.), міжвузівській науково-практичній конференції студентів та молодих учених “Наука і молодь” (м. Київ, 2007 р.). Теоретичні розробки дисертаційного дослідження використовуються автором у процесі викладення навчальної дисципліни “Екологічне право України” у Міжгалузевому інституті управління Міністерства освіти і науки України (м. Київ) та впроваджені у навчальний процес на юридичних факультетах зазначеного інституту (Акт впровадження від 12.04.06 р.) і ННІ земельних ресурсів та правознавства Національного аграрного університету (Акт впровадження від 22.03.06 р.) при викладенні навчальної дисципліни “Адміністративне право України”.

Основні висновки дисертаційного дослідження також активно впроваджуються у практичній діяльності по законодавчому забезпеченню Департаменту державного екологічного моніторингу та експертизи, інформаційних технологій та захисту інформаційних ресурсів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України (Акт впровадження від 30.10.06 р.), Нікопольського відділення Міжнародного Фонду Дніпра (Акт впровадження від 16.12.06 р.).

Публікації. Результати дисертації знайшли своє відображення в шести наукових статтях, три з яких опубліковано у фахових виданнях з юридичних наук ВАК України, та трьох збірниках матеріалів наукових конференцій.

Структура дисертаційного дослідження обумовлена його метою, завданнями та складається із вступу, трьох розділів, що містять вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 201 сторінку комп’ютерного тексту, з яких 20 сторінок – список використаної літератури із 217 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність та ступінь розробки у науковій літературі, визначається мета і завдання дослідження, його методологічні та теоретичні засади, розкривається практичне та теоретичне значення роботи, відображається її наукова новизна та положення, що виносяться на захист.

Розділ 1 “Теоретико-правові засади державного регулювання природоохоронної та природоресурсової діяльності” складається з трьох підрозділів, в яких здійснено всебічний аналіз історичного формування органів державного управління та законодавчої бази їх діяльності в галузях охорони навколишнього природного середовища і раціонального використання природних ресурсів; теоретико-правових засад механізму організаційно-правового регулювання охорони навколишнього природного середовища та раціонального природокористування; сучасної системи природоохоронного та природоресурсового законодавства.

У підрозділі 1.1. “Історичний нарис формування органів державного управління в галузях охорони навколишнього природного середовища і раціонального використання природних ресурсів та законодавчої бази їх діяльності” автор поділив історичне формування природоохоронних та природоресурсових органів державного управління і законодавчої бази їх діяльності до моменту проголошення незалежності України на два періоди: дореволюційний та радянський.

Аналіз першого періоду (дореволюційного) дав змогу виявити такі прототипи сучасних вітчизняних органів державного управління у досліджуваних галузях: по-перше, вальдмейстерську канцелярію при Адміралтейській колегії, створену Петром І; по-друге, спеціальні команди в сфері охорони та використання лісів в Запорозькій Січі; по-третє, Міністерство Земельних Справ, створене П.Скоропадським. На підставі дослідження діяльності зазначених державних органів управління дисертант дійшов висновку, що ці органи тією чи іншою мірою здійснювали державне управління та контроль за використанням конкретно визначеного природного ресурсу, однак відсутність необхідної правової бази позначалася на ефективності їх функціонування та стримувала подальший розвиток. Недоліком було і те, що ця система державних органів управління характеризувалася, насамперед, обмеженням використання окремих природних ресурсів, а також була несталою та не комплексною. При зміні глави держави зазначені органи державного управління ліквідовувалися, оскільки певний цар, гетьман, отаман вважав за доцільне охорону та використання якогось іншого природного ресурсу.

Важливою віхою розвитку природоохоронних та природоресурсових органів державного управління у другому періоді (радянському) є прийняття цілої низки природоохоронних законодавчих актів. Проте, на жаль, більшість з них вступали в суттєву суперечність з реальною практикою планового соціалістичного господарювання. Недосконалість діяльності органів державного управління у сферах охорони навколишнього природного середовища та раціонального природокористування в Українській РСР автор дисертаційного дослідження пояснює тим, що правознавцями того часу, по-перше, не був розроблений прийнятний варіант організаційної структури системи природоохоронних державних органів і, по-друге, належним чином не були визначені повноваження цих органів під кутом зору максимальної їх корисності для суспільства.

У підрозділі 1.2. “Правова характеристика механізму організаційно-правового регулювання охорони навколишнього природного середовища і раціонального природокористування: поняття, зміст, класифікації” дослідником зазначається, що головною умовою охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів є досконалий механізм їх організаційно-правового регулювання. Дослідження механізму організаційно-правового регулювання охорони навколишнього природного середовища та раціонального природокористування неможливе без з’ясування змісту його основних понять. Саме тому у цьому підрозділі опрацьовано наступні юридично значимі поняття: “механізм”, “організація”, “організація в сфері екології”, “механізм правового регулювання”, “механізм правового регулювання охорони навколишнього природного середовища та раціонального природокористування”, “навколишнє природне середовище”, “природа”, “біосфера”, “довкілля” “охорона навколишнього природного середовища”, “охорона природи”, “охорона біосфери”, “охорона довкілля”, “правова охорона навколишнього природного середовища”, “природні ресурси”, “раціональне використання природних ресурсів”. Їх дослідження проводилося за даними мовознавства, екології, правознавства, державного управління, економіки, географії, а також шляхом аналізу правових аспектів у текстах нормативних актів Радянського Союзу та незалежної України. Автором дисертаційного дослідження у природоохоронному та природоресурсовому законодавстві України була виявлена відсутність розкриття змісту таких важливих понять: “охорона навколишнього природного середовища”, “природні ресурси”, “раціональне використання природних ресурсів”, що, звичайно, є значним недоліком національного законодавства.

На підставі узагальнення даних різних галузей науки, аналізу нормативного матеріалу, дисертантом пропонується систематизована класифікація природних ресурсів та розроблені визначення понять: “механізм правового регулювання охорони навколишнього природного середовища та раціонального природокористування”; “охорона навколишнього природного середовища”; “природні ресурси”; “раціональне використання природних ресурсів”.

У підрозділі 1.3. “Система законодавства в галузях охорони довкілля та раціонального використання природних ресурсів” аналізується сучасне природоохоронне та природоресурсове законодавство. Автор підкреслює, що в Україні відносини з приводу охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів регулюються нормами не однієї, а безлічі галузей права: адміністративного, цивільного, кримінального, трудового, фінансового, земельного, водного, гірничого, лісового тощо. Це свідчить про те, що екологічне право є комплексною галуззю права, яка сформована на основі інтеграції норм декількох галузей права чи їх частин (правових норм). Згідно з цим природоохоронне і природоресурсове право підставно вважати інтегрованими підгалузями екологічного права.

Дослідження чинного законодавства України в галузях охорони довкілля та раціонального використання природних ресурсів дозволило виявити його внутрішні суперечності, недоліки, вади. Законодавчих актів у галузях охорони навколишнього природного середовища та раціонального природокористування багато, але вони не діють. Причинами цього є їх взаємосуперечність, взаємонеузгодженість, нечіткість, наявність істотних прогалин та, у багатьох випадках, недостатнє фінансування. Зазначене робить чинну правову систему не ефективною щодо правового регулювання охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів.

У даному підрозділі проведений порівняльний аналіз Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” (25.06.1991 р.) та Закону Російської Федерації “Про охорону навколишнього середовища” (10.01.2002 р.), який надав змогу виявити значну кількість переваг останнього.

Автор дисертаційного дослідження висунув істотні підстави неможливості систематизації природоохоронного, природоресурсового та антропоохоронного законодавства в Екологічному кодексі України, прийняття якого передбачається відповідно до положень Постанови Верховної Ради України „Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки” від 05.03.1998 року. Такими підставами є: три чітко відмежовані одна від одної підгалузі екологічного законодавства: природоохоронне законодавство, природоресурсове законодавство, антропоохоронне законодавство; суттєва різниця в об’єкті та колі відносин, які врегульовуються за допомогою окремої підгалузі екологічного законодавства; величезна кількість нормативно-правових актів, які стосуються конкретно визначеної підгалузі екологічного законодавства. Саме тому дослідник вперше пропонує для врегулювання питань охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів прийняти окремі кодекси: Природоохоронний кодекс України і Природоресурсовий кодекс України.

Розділ 2 “Організаційно-правові засади діяльності природоохоронних і природоресурсових органів державної влади” складається з трьох підрозділів, в яких розкриваються особливості адміністративно-правового регулювання природоохоронних та природоресурсових органів державної влади; здійснюється дослідження їх повноважень і завдань; виявляються підстави неефективної діяльності органів державної влади в галузях охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів і надаються пропозиції щодо їх усунення.

Підрозділ 2.1. “Система державного управління в галузях охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів” включає в себе розширений аналіз системи державного управління в досліджуваних галузях, який дозволив дисертанту виявити відсутність єдиної думки серед вчених-правознавців щодо змісту поняття “об’єкт державного управління”. У свою чергу, автор дисертаційного дослідження висловлює свою думку з цього приводу, а саме - об’єктом державного управління охороною навколишнього природного середовища та раціональним природокористуванням є якість довкілля і доцільне використання природних ресурсів.

На підставі проведеного аналізу, державне управління охороною оточуючого людину середовища і раціональним природокористуванням можна класифікувати за наступними критеріями: по-перше, залежно від функцій державного управління (загальне та спеціальне державне управління охороною навколишнього природного середовища і раціональним природокористуванням); по-друге, за суб’єктивним складом державного управління (забезпечення охорони навколишнього природного середовища й раціонального природокористування окремими органами державної влади); по-третє, за об’єктивним складом державного управління (державне управління охороною чистоти води, атмосферного повітря та інше; державне управління з раціонального використання лісових ресурсів, земельних ресурсів тощо).

Підвищення ефективності системи державного управління природокористуванням та охороною навколишнього природного середовища в Україні автор вбачає через посилення наступних заходів: науково обґрунтованого планування, яке забезпечує раціональне використання природних ресурсів держави і охорону навколишнього природного середовища; удосконалення природоресурсового та природоохоронного законодавства; встановлення жорсткого контролю за реалізацією планів і додержанням законів у досліджуваних галузях.

У підрозділі 2.2. “Завдання і повноваження органів державної влади у природоохоронній та природоресурсовій сферах” автор аналізує нормативно-правову базу, що регламентує завдання і повноваження органів державної влади в сферах охорони довкілля та раціонального природокористування. Дисертант є прибічником позиції дослідників, які поділяють зазначені органи залежно від виконуваних ними завдань та повноважень – на органи загального і спеціального державного управління. Повноваження загальних органів державної влади в галузях охорони навколишнього природного середовища і раціонального природокористування, на відміну від спеціальних, не обмежуються досліджуваними галузями.

До системи органів загального державного управління в сферах охорони довкілля та ефективного природокористування автор відносить Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Президента України, Кабінет Міністрів України, Раду Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації. А до системи основних спеціально уповноважених державних органів управління в галузях охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів - Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комітет лісового господарства України, Державний комітет України по водному господарству.

Дослідження завдань та повноважень органів державної влади в сферах охорони довкілля і раціонального природокористування показало, що ефективне державне управління можливе лише у разі комплексної та якісної діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування і громадських об’єднань.

У підрозділі 2.3. “Напрями удосконалення діяльності природоохоронних і природоресурсових органів державної влади” на підставі вищезазначеного дослідження завдань та повноважень природоохоронних і природоресурсових органів державної влади автор дисертаційного дослідження виявив недоліки їх діяльності та запропонував шляхи їх усунення.

Спеціальних законодавчих актів щодо регулювання діяльності як загальних, за винятком Кабінету Міністрів України, так і спеціальних природоохоронних та природоресурсових органів державної влади в Україні немає. Це негативно відображається на результативності їх функціонування. Усунути зазначений недолік дисертант пропонує шляхом прийняття: Закону України “Про Верховну Раду України”, Закону України “Про Президента України” (для загальних органів державного управління); Природоохоронного та Природоресурсового кодексів України з обов’язковими окремими розділами щодо державного управління у галузях охорони навколишнього природного середовища і раціонального використання природних ресурсів або Закону України “Про спеціальні природоохоронні та природоресурсові органи державної влади” (для спеціальних природоохоронних й природоресурсових органів державної влади).

Непоодинокі випадки дублювання функцій міністерства і відомств в галузях охорони навколишнього природного середовища та раціонального природокористування можуть бути усунені за рахунок негайного перегляду нормативно-правової бази діяльності зазначених органів з метою чіткого визначення і розмежування їх повноважень. Поєднання контролюючої функції з господарсько-розпорядчою має місце в Україні у галузі державного управління надрами, атмосферним повітрям, тваринним світом (крім мисливських тварин), рослинним світом (крім лісової рослинності); природними ресурсами територіальних вод, континентального шельфу й виключної (морської) економічної зони України. З метою ефективного здійснення державного управління та контролю у галузях охорони та раціонального використання вищезазначених природних ресурсів дисертант пропонує утворити спеціальні державні комітети, які повинні знаходитися у повному підпорядкуванні міністерства під назвою “Міністерство екології та природних ресурсів України”.

На думку автора дисертаційного дослідження, діюча система державних природоохоронних та природоресурсових органів управління вичерпала себе. Одним з основних завдань нашої держави в галузях охорони навколишнього природного середовища, раціонального природокористування є створення нової, ефективної системи органів управління у природоохоронній та природоресурсовій сферах. Важливим кроком на шляху подолання проблем, які виникають у діяльності органів державної влади у досліджуваних галузях є реальне впровадження адміністративної реформи. Її суть має полягати у створенні результативної системи державного управління. Вона дозволить ефективно боротися з причинами, що породжують негативні наслідки у галузях охорони довкілля й раціонального природокористування. Реалізація адміністративної реформи повинна базуватися на світовому досвіді функціонування виконавчої влади у розвинених демократичних країнах. З метою виявлення позитивних рис у зарубіжному (Російська Федерація, США) адміністративно-правовому регулюванні природоохоронної й природоресурсової діяльності у дисертаційній роботі проведений його порівняльний аналіз з українським.

Одними з основних підстав неефективної діяльності природоохоронних та природоресурсових органів державної влади автор вважає недостатню матеріально-економічну базу і недосконалу систему державної служби. У першому випадку пропонується при складанні Державного бюджету України враховувати, що природоохоронна діяльність не є збитковою, а в другому - провести реформування системи державної служби такими шляхами: удосконалення чинної нормативно-правової бази, підвищення кваліфікації держслужбовців, запровадження заходів щодо підвищення ефективності державної служби в цілому.

Розділ 3 “Адміністративна відповідальність за правопорушення в галузях охорони навколишнього природного середовища та раціонального природокористування” присвячений аналізу інституту адміністративної відповідальності за природоохоронні та природоресурсові правопорушення, а також визначає можливі шляхи удосконалення законодавства про адміністративну відповідальність у досліджуваних галузях.

У підрозділі 3.1. “Поняття і особливості адміністративної відповідальності в галузях охорони довкілля та раціонального використання природних ресурсів” дослідження юридичної відповідальності за природоохоронні та природоресурсові правопорушення показало, що найпоширенішим її видом є адміністративна відповідальність.

На підставі аналізу наукової думки та чинних правових норм з досліджуваного питання, зроблено низку теоретичних висновків, серед яких:

- відсутність нормативно-правової регламентації поняття “адміністративна відповідальність” є суттєвим недоліком національного законодавства;

- на підставі глави 7 “Адміністративні правопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам’яток історії та культури” Особливої частини КУпАП, яка містить найбільшу кількість статей за адміністративні правопорушення у галузях охорони довкілля і раціонального природокористування, дисертант класифікував адміністративні природоохоронні та природоресурсові правопорушення залежно від об’єкта посягання;

- особливість адміністративних природоохоронних та природоресурсових правопорушень полягає у наявності у них екологічного підґрунтя (негативний вплив на навколишнє природне середовище та нераціональне використання природних ресурсів);

- незважаючи на те, що Кодекс України про адміністративні правопорушення прямо не встановлює відповідальність юридичних осіб, вони все ж таки є суб’єктами адміністративних природоохоронних та природоресурсових правопорушень. Підставою для цього є, перш за все, стаття 21 Закону України “Про виключну (морську) економічну зону”, відповідно до якої юридичні особи за порушення законодавства про виключну (морську) економічну зону України несуть відповідальність;

- статистичне дослідження адміністративних стягнень за природоохоронні та природоресурсові правопорушення довело, що за їх вчинення найбільш розповсюдженою і діючою санкцією є штраф. Він застосовується більше ніж у 80% випадків порівняно з іншими стягненнями.

У підрозділі 3.2. “Удосконалення законодавства про адміністративну відповідальність за природоохоронні і природоресурсові правопорушення” виявлені недоліки сучасного адміністративного законодавства та подані пропозиції щодо удосконалення інституту адміністративної відповідальності в природоохоронній та природоресурсовій сферах.

Недосконалість законодавства про адміністративну відповідальність у галузях охорони навколишнього природного середовища та раціонального природокористування є незаперечною. Вона виявляється у відсутності: по-перше, досконалого, дієвого на практиці спеціального кодифікованого акту про адміністративні правопорушення, який відповідав би вимогам сьогодення; по-друге, правової регламентації притягнення винних юридичних осіб до адміністративної відповідальності; по-третє, процесуального кодифікованого акту в справах про усі адміністративні правопорушення; по-четверте, законодавчо закріпленої системи спеціальних органів управління в галузях охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів; по-п’яте, чітко визначеного переліку компетенції органів державного управління, громадських організацій в сферах охорони навколишнього природного середовища та раціонального природокористування, в тому числі по застосуванню адміністративного примусу; по-шосте, законодавчого закріплення участі громадськості у прийнятті рішень у галузях охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів.

Проблему правового регулювання притягнення юридичних осіб до адміністративної відповідальності в галузях охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів дисертант пропонує розв’язати декількома шляхами. Найдієвішим шляхом відзначає прийняття Кодексу України про адміністративну відповідальність юридичних осіб. У даному випадку буде проведено кодифікацію чинних, апробованих положень нормативно-правових актів щодо адміністративної відповідальності юридичних осіб, що підвищить якість їх застосування на практиці. Крім того, буде подолана проблема розмежування норм Кодексу України про адміністративні правопорушення під час притягнення до адміністративної відповідальності фізичних та юридичних осіб. Проте враховуючи, що запропонований шлях є складним, а питання правового регулювання притягнення юридичних осіб до адміністративної відповідальності в галузях охорони довкілля і раціонального природокористування потребує негайного вирішення, автор припускає можливість доповнення відповідним розділом, чи статтями вже існуючі розділи чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення, або пропонує як найшвидше прийняти законопроект Кодексу України про адміністративні проступки.

Адміністративним судам не підсудні справи з питань притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності за природоохоронні та природоресурсові правопорушення, оскільки їх компетенція не поширюється на публічно-правові справи про накладення адміністративних стягнень (ст. 17 КАСУ). Процесуальні аспекти вирішення справ про усі адміністративні правопорушення, які передбачені Кодексом України про адміністративні правопорушення, на думку дисертанта, повинні врегульовуватися Кодексом адміністративного судочинства України. Саме тому в останній кодекс з цього приводу необхідно внести відповідні зміни.

За умови обов’язкового урахування норм екологічного й адміністративного законодавства, автор вважає за необхідне закріпити систему спеціальних органів державного управління досліджуваних галузей та перелік їх компетенції щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення і накладення адміністративних стягнень у Законі України “Про спеціальні природоохоронні та природоресурсові органи державної влади” (у разі прийняття його Верховною Радою України).

Прийняття Закону України “Про екологічне виховання та освіту”, на думку дисертанта, підвищить рівень правосвідомості громадян і професійної підготовки посадових осіб природоресурсових, природоохоронних й правоохоронних органів.

Налагодження правового регулювання діяльності громадськості в досліджуваних галузях буде сприяти зниженню кількості природоресурсових та природоохоронних адміністративних правопорушень, а також полегшить роботу органів, яким підвідомчий розгляд справ про адміністративні правопорушення. Ефективним шляхом здійснення зазначеного автор дисертаційного дослідження вважає доповнення Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” розділом під назвою “Участь громадськості у прийнятті рішень у галузях охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів”. Його зміст повинні складати відповідні правові норми Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”, Наказу Міністерства екології та природних ресурсів України “Про затвердження Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля”, Наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України “Про затвердження Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля” та інших нормативно-правових актів.

У висновках, одержаних в результаті всебічного і повного комплексного дослідження проблем адміністративно-правового регулювання природоохоронної та природоресурсової частин екологічної діяльності, розв’язане конкретне наукове завдання, сутність якого полягає у виявленні особливостей та закономірностей адміністративно-правового регулювання відносин у галузях охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів.

Головними науковими і практичними результатами роботи, досягнутими автором у процесі дисертаційного дослідження, є:

1. Основними історичними періодами формування органів державного управління та законодавчої бази їх діяльності в галузях охорони навколишнього природного середовища і раціонального використання природних ресурсів до моменту проголошення незалежності України є дореволюційний, який виражався в обмеженні використання окремих природних ресурсів, та радянський - період активного формування державних природоохоронних та природоресурсових органів управління, а також прийняття цілої низки природоохоронних законодавчих актів, які вступали у суттєву суперечність з реальною практикою планового соціалістичного господарювання.

2. Для усунення суперечок з приводу змісту основних понять природоохоронного та природоресурсового права, пропонується розділ I “Загальні положення” Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” доповнити статтею “Визначення основних термінів”.

3. Законотворчий процес природоохоронного та природоресурсового законодавства сьогодні ще не завершений. Для ефективного правового регулювання охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів необхідно прийняти окремі кодекси: Природоохоронний кодекс України, Природоресурсовий кодекс України.

4. Доцільним шляхом удосконалення законодавства, що врегульовує завдання та повноваження загальних і спеціальних природоохоронних й природоресурсових органів державного управління, є прийняття для загальних органів - Закону України “Про Верховну Раду України”, Закону України “Про Президента України”, а для спеціальних - Природоохоронного та Природоресурсового кодексів України з обов’язковими окремими розділами щодо державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів, або Закону України “Про спеціальні природоохоронні та природоресурсові органи державної влади”.

5. Назва діючого центрального органу виконавчої влади в галузях охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів – “Міністерство охорони навколишнього природного середовища України” невдала, оскільки свідчить лише про природоохоронну функцію даного органу. Більш доречнішою є його попередня назва, а саме “Міністерство екології та природних ресурсів України”.

6. Структура ефективної системи спеціальних природоохоронних та природоресурсових органів державної влади повинна мати такий вигляд:

- Міністерство екології та природних ресурсів України - вища ланка;

- Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комітет України по водному господарству, Державний комітет лісового господарства України, Державний комітет України з геологічного вивчення та використання надр, Державний комітет України з атмосферного повітря, Державний комітет України з тваринного світу, Державний комітет України з рослинного світу нелісового походження, Державний комітет України з природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони України, а також Державна екологічна інспекція та Державна служба заповідної справи безпосередньо підпорядковуються Міністерству екології та природних ресурсів України;

7. Удосконалення законодавства про адміністративну відповідальність за правопорушення в досліджуваних галузях можливе шляхом прийняття наступних законодавчих актів: законопроекту Кодексу України про адміністративні проступки; Кодексу України про адміністративну відповідальність юридичних осіб; Закону України “Про спеціальні природоохоронні та природоресурсові органи державної влади”; Закону України “Про екологічне виховання та освіту”. З метою зниження кількості адміністративних природоохоронних та природоресурсових правопорушень пропонується доповнення Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” розділом під назвою “Участь громадськості у прийнятті рішень у галузях охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів”.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

1. Рябець К.А. Управління процесом реалізації права власності на землю // МЕНЕДЖМЕНТ: Збірник наукових праць. - Вип. 2. – К.: Міжгалузевий інститут управління МОН, 2003. – С. 134-137.

2. Рябець К. Природоресурсове законодавство потребує вдосконалення // Юридична Україна. – 2005. – № 8. – С. 55-58.

3. Рябець К.А. Реалізація державної екологічної політики – одне з головних завдань природоохоронних та природоресурсних державних органів управління // МЕНЕДЖМЕНТ: Збірник наукових праць. - Вип. 4. – К.: Міжгалузевий інститут управління МОН, 2005. – С. 158-165.

4. Рябець К. Питання розвитку законодавства про адміністративну відповідальність за правопорушення в галузі раціонального природокористування і охорони навколишнього природного середовища // Юридична Україна. – 2006. – № 1. –