НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ЛЬВІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ШИКЕРИНЕЦЬ Василь Васильович

УДК 352.07. 94(477)“17-21”

СТАНОВЛЕННЯ ТА ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ ОРГАНІВ

МІСЦЕВОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

(середина XVII – початок XXI століть)

25.00.01 – теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Львів – 2007

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано у Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – доктор наук з державного управління, професор

ЛАЗОР Олег Ярославович

Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри державного управління та місцевого самоврядування

Офіційні опоненти – доктор наук з державного управління, доцент

Мамонова Валентина Василівна

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри регіонального управління та місцевого самоврядування;

кандидат юридичних наук,

Скрипничук Василь Михайлович

Академія муніципального управління,

декан Карпатського факультету

Захист відбудеться _16__ листопада 2007 року о ___ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К.35.860.01 Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16, ауд. 220.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16.

Автореферат розіслано 14.10. 2007 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради

кандидат наук з державного управління І. І. Козак

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Розбудова української державності за принципами демократії об’єктивно викликала необхідність переосмислення місця й ролі місцевого управління в системі громадянського суспільства, пошук оптимального варіанту моделі організації влади, яка б відповідала сучасним світовим стандартам.

Україна має чималий досвід розвитку місцевого управління. Здебільшого він набувався в умовах відсутності власної державності, регулювання нормативно-правовими актами інших держав тощо. Водночас у таких умовах органи місцевого управління були чи не єдиними інституціями, де ті чи інші верстви населення України мали можливість брати участь у здійсненні управлінських функцій.

На сьогодні у місцевому управлінні України є багато проблем, які потребують наукового дослідження й вирішення, а саме: упровадження чіткого розподілу влади між органами місцевого управління й органами державної влади вищого рівня і передачі першим значної кількості управлінських функцій; удосконалення системи і структури органів місцевого управління; створення належної законодавчої бази, упровадження механізмів фінансової незалежності місцевого управління; активізація участі населення у вирішенні питань місцевого значення через територіальні громади та їх представницькі органи.

Актуальність дослідження визначається необхідністю здійснення наукового узагальнення історичного досвіду становлення і розвитку органів місцевого управління. Критичний аналіз історії, врахування і збереження традицій, які не втратили значення і на сьогодні, є невід’ємними складовими пошуку сучасної моделі державного управління.

Як свідчить аналіз стану наукової розробки проблеми, у вітчизняній науковій літературі вченими створено підґрунтя для подальшого вивчення питань місцевого управління. Вагомий внесок у дослідження цієї проблеми зробили: А. Авер’янов, Г. Атаманчук, В. Бабаєв, М. Баймуратов, В. Бакуменко, О. Батанов, М. Білокінь, В. Борденюк, В. Вакуленко, А. Коваленко, М. Корнієнко, А. Крусян, В. Куйбіда, О. Лазор, О. Лебединська, В. Мамонова, А. Манжула, Н. Нижник, О. Оболенський, М. Орзіх, В. Погорілко, М. Пухтинський, Л. Савенко, С. Саханенко, В. Скрипничук, О. Сушинський, А. Чемерис, В. Шаповал та ін.

Визначальними для комплексного дослідження були також праці В. Винниченка, М. Грушевського, Д. Дорошенка, М. Драгоманова, І. Крип’якевича, В. Солдатенка, В. Шандри.

Водночас вивчення стану наукової розробки проблеми в наявних вітчизняних джерелах свідчить, що більшість її складових залишається недостатньо дослідженими. Окрім того, існує потреба в узагальненні та врахуванні позитивного і негативного історичного досвіду стосовно організації місцевого управління.

Все це обумовлює актуальність дисертаційного дослідження і його науково-практичне значення.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження є складовою частиною науково-дослідної роботи “Розвиток місцевого самоврядування в Україні у контексті адміністративно-територіальної реформи” (номер державної реєстрації 0107U001601) Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. У дисертації наведено результати наукових досліджень автора, отриманих при виконанні цієї науково-дослідної роботи.

Мета та завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування формування структури місцевого управління в Україні (середина XVII – початок XXI ст.).

Відповідно до вказаної мети окреслено такі основні завдання дослідження:–

проаналізувати особливості становлення і розвитку місцевих органів управління на теренах України у визначений історичний період;–

з’ясувати зміст понять “місцеве управління” і “місцеве самоврядування”, їх взаємозв’язки та відмінності у процесі становлення;–

визначити місце і роль місцевого управління в політичній організації українського суспільства;–

надати загальну характеристику розвитку української політичної і правової думки щодо питань співвідношення державної влади та місцевого самоврядування, взаємовідносин органів місцевого управління;–

дослідити особливості правового статусу органів управління на місцевому рівні;–

запропонувати шляхи оптимізації взаємодії органів державної влади і місцевого самоврядування.

Об’єктом дослідження є процес становлення та розвитку місцевого управління в Україні.

Предметом дослідження є теоретичні й практичні аспекти формування органів місцевого управління на українських землях у середині XVII – початку XXI ст.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що проведення аналізу становлення місцевого управління в Україні дасть змогу розробити практичні рекомендації щодо вдосконалення його функціонування. Упровадження запропонованих теоретичних розробок, положень, висновків та рекомендацій, отриманих у результаті дисертаційного дослідження, сприятиме розробленню оптимальної моделі організації та розвитку місцевого управління. Вивчення історичного аспекту місцевого управління в Україні допоможе визначити конкретні шляхи вдосконалення.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є принципи об’єктивності та історизму. Складні соціально-правові процеси XVII – XXI ст. аналізувались із позицій матеріалістичної діалектики, з’ясування діалектичного зв’язку державного управління та місцевого самоврядування в різних його проявах. Для вирішення поставлених завдань були застосовані загальнонауковий (структурно-функціональний) та історичні методи: конкретно-пошукові (виявлення, відбір, теоретичний аналіз, синтез, актуалізація, класифікація наукових джерел з питань функціонування органів управління у досліджуваний період); історико-структурний – для виявлення основних компонентів державного управління на різних етапах історичного розвитку; хронологічний, який дав можливість розглянути державно-управлінські зміни в русі, змінах і часовій послідовності; метод періодизації – для дослідження змісту, особливостей та наслідків владно-управлінських змін у визначених хронологічних межах.

Об’єктивні потреби в організації публічної влади та відповідність їм встановлених державою правових основ взаємовідносин місцевої державної адміністрації та органів місцевого самоврядування з’ясовувались завдяки підходу, в якому проблема розглядалася як рух від простого до складного, від абстрактного до конкретного, на ґрунті єдності логічного та історичного.

Наукова новизна отриманих результатів полягає у тому, що дисертаційна робота є одним з перших досліджень, у якому здійснено аналіз становлення інституту місцевого управління, проблем взаємовідносин місцевих органів державного управління та органів місцевого самоврядування на теренах України в період середина XVII – початок XXI ст., оскільки на науковому рівні ця проблема спеціально не вивчалася. З метою цілісного висвітлення основних аспектів проблеми робота має суттєве історико-теоретичне забарвлення, проаналізовано основні наукові парадигми щодо питань теорії співвідношення державного управління, з одного боку, та місцевого самоврядування – з іншого, а також інституційного виміру цього співвідношення. У результаті проведених наукових досліджень у дисертаційній роботі:

вперше:–

обґрунтовано необхідність наукового аналізу формування структури місцевого управління з точки зору співвідношення державного управління і місцевого самоврядування;–

досліджено еволюцію взаємовідносин місцевих органів державного управління та органів місцевого самоврядування у визначений історичний період;–

визначено, що розвиток правовідносин місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування здійснювався в умовах об’єктивного наростання визвольного руху в Україні як національного, так і соціального, в умовах потужної тенденції до лібералізації суспільного життя і до демократизації державного устрою;

удосконалено:–

тлумачення поняття “місцеве управління”, в якому, на відміну від існуючих, наголошується на тому, що це діяльність місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; правильним твердженням є не протиставлення місцевого самоврядування місцевому управлінню, а розгляд їх у контексті відношення “частина – ціле”;–

підходи до розподілу повноважень в організаційній структурі органів місцевого управління;–

механізми розробки і впровадження стратегії діяльності для органів місцевого управління, що дозволяє підвищити їхню ефективність;–

порядок координації діяльності органів місцевого управління, для яких характерне врахування двох основних вимог: необхідності поділу праці для виконання різних завдань і потреба в його координації;

набули подальшого розвитку:–

відображення ретроспективної картини еволюції системи місцевого управління в Україні шляхом екстраполяції тогочасного наукового досвіду на нинішній стан та перспективи реформування цієї системи;–

узагальнення втрат та здобутків щодо розвитку місцевого управління на українських землях у визначений період;–

з’ясування, що адміністративні установи активно використовувалися російським та австро-угорськими урядами для обмеження розвитку елементів самоврядування і впровадження загальноімперських механізмів управління;–

обґрунтування сучасних тенденцій зарубіжного досвіду управління на місцевому рівні, що дозволяє визначити основні напрями удосконалення державної політики щодо розвитку місцевого управління в Україні.

Теоретичне значення отриманих результатів. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження можуть бути використані у розробці державної політики у сфері місцевого управління, під час опрацювання теоретичних підвалин адміністративної реформи, реформи публічної адміністрації в Україні, у роботі щодо удосконалення чинного законодавства, яке регламентує діяльність місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування і їх взаємодію.

Матеріали дисертації можуть стати в нагоді при проведенні подальших історико-правових та загальноісторичних досліджень проблем місцевого управління в Російській та Австро-Угорській імперіях, зокрема на українських землях, створенні узагальнюючих праць щодо вказаного періоду, при підготовці державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, розробці загальних та спеціальних курсів з історії держави і права України, теорії та історії державного управління, конституційного, адміністративного, муніципального права.

Практичне значення отриманих результатів. Отримані наукові результати використовувались при розробці нормативно-правових документів у Кіровоградській обласній раді (довідка про впровадження №25-7/1 від 10.03.2006 р.), Новоукраїнській (довідка про впровадження №14-43/1 від 03.03.2005 р.) та Компанійській районних радах (довідка про впровадження №24-21/1 від 17.03.2006 р.) Кіровоградської області, в Управлінні з питань внутрішньої політики та суспільно-політичного моніторингу Кіровоградської обласної державної адміністрації у підготовці збірника методичних матеріалів “Місцеве самоврядування в Україні: сучасний стан та перспективи подальшого розвитку” на виконання “Плану заходів просвітницького, інформаційного та роз’яснювального характеру щодо необхідності здійснення в Україні децентралізації державного управління та розвитку ефективного місцевого самоврядування” і за окремим дорученням Кабінету Міністрів України від 27.03.2006 р. №236/33/1-06 (довідка про впровадження №705 від 28.08.2006 р.), Франківській районній адміністрації міста Львова (довідка про впровадження №34/1670-19 від 04.09.2006 р.).

Результати дисертаційного дослідження використовувалися у процесі підвищення кваліфікації державних службовців у Центрі перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій Кіровоградської обласної державної адміністрації (довідка про впровадження №614/04 від5.06.2006 р.), а також у навчальному процесі підготовки магістрів державної служби в Івано-Франківському національному університеті нафти і газу (довідка про впровадження №46-116-43 від 31.05.2006 р.).

Апробація результатів дослідження. Основні положення й висновки дисертаційного дослідження були апробовані автором на таких конференціях: науково-практична конференція “Ефективність державного управління в контексті європейської інтеграції” (Львів, 2004 р.), науково-практична конференція за міжнародною участю “Внутрішня політика держави: сутність, принципи, методологія” (Львів, 2005 р.), міжнародна науково-практична конференція “Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні” (Львів, 2006 р.), міжнародна науково-практична конференція “Україна і Європейський Союз: шляхи та напрями зближення і співпраці” (Львів, 2006 р.). міжнародна науково-практична конференція “Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія, практика” (Львів, 2007 р.).

Дисертація обговорювалась на засіданні кафедри державного управління та місцевого самоврядування Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею, в якій вирішується конкретне наукове завдання щодо дослідження становлення і тенденцій розвитку органів місцевого управління в Україні. Сукупність отриманих наукових результатів поглиблює теоретико-методологічні засади організації управління на місцевому рівні.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у 7 наукових працях, зокрема 4 із них – у фахових виданнях.

Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і 5 додатків. Загальний обсяг дисертації становить 215 сторінок, з яких основний зміст – 210 сторінок, додатки – 5 сторінок. Список використаних джерел та літератури налічує 260 позицій (зокрема 5 – іноземною мовою).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано значущість і актуальність обраної теми, зазначено теоретичну та практичну необхідність подібної роботи; чітко окреслено об’єкт і предмет дисертаційного дослідження, особливості вживання специфічних понять; сформульовано стратегічну мету роботи та її основні завдання; дано характеристику сучасного етапу наукової розробки теми та висвітлено наукову новизну роботи; розкрито її методологічну базу; на апробації результатів дослідження та можливості їх практичного використання; стисло описано структуру дисертації.

У першому розділі “Історико-політичні аспекти управління на місцевому рівні” розглянено загальні питання історико-політичного спрямування, пов’язані з визначенням сутності та змісту управління на місцевому рівні. На підставі аналізу й узагальнення теоретико-методологічних положень вітчизняних вчених розкрито відмінності у поняттях “місцеве управління” та “місцеве самоврядування”. Проаналізується загальносуспільне значення місцевого управління, дано визначення цього поняття, його сутності і співвідношення з іншими інститутами управління.

Вивчення наукових праць (А. В. Авер’янова, Г. В. Атаманчука, В. М. Бабаєва, М. О. Баймуратова, В. Д. Бакуменка, О. В. Батанова, М. І. Білоконя, В. С. Куйбіди, В. В. Кравченка, О. Я. Лазора, В. В. Мамонової, А. А. Манжули, Н. Р. Нижник, О. Ю. Оболенського, В. Ф. Погорілка, М. О. Пухтинського, Л. О. Савенка, С. Є. Саханенка, В. М. Скрипничука, О. І. Сушинського, В. М. Шаповала та інших) дало можливість визначити напрями дослідження щодо наукового обґрунтування шляхів удосконалення місцевого управління та вироблення механізмів реалізації поставлених цілей і завдань. Аналіз наукових джерел виявив відсутність єдиної загальноприйнятої точки зору щодо трактування понять “місцеве управління” та “місцеве самоврядування”. Нами проаналізована у 40 різноманітних тлумачень.

У сучасній вітчизняній науці з державного управління простежуються декілька фундаментальних позицій щодо бачення проблеми місцевого управління: перша група науковців схильна ототожнювати місцеве управління з державним управлінням на місцях (місцевими органами виконавчої влади); друга – розглядає місцеве управління винятково як діяльність місцевого самоврядування; треті вважають, що місцеве управління необхідно розглядати як діяльність (місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування як єдиного цілого). Проте більш правильним, на нашу думку, є трактування, що “місцеве управління” охоплює всі одиниці управління, які є нижчими від загальнонаціонального рівня в унітарних державах. Це складний механізм, до якого залучаються місцеві представницькі і виконавчі органи та інституції, що призначаються з центру і представляють державну владу на місцях. Це зумовлює поєднання в інституті місцевого управління самоврядних і державних начал.

Аналізуючи історіографічні елементи розробки проблеми місцевого управління, можна виділити дві групи. Перша – це праці, в яких аналізуються проблеми функціонування та розвитку інституту місцевого управління на різних етапах становлення державності України, починаючи від Визвольної війни під проводом Б. Хмельницького й дотепер. Завдяки цим працям можна простежити не лише генезис певних органів місцевого управління в Україні, але й зрозуміти специфіку їх діяльності. До другої групи належать загальні політико-правові дослідження, в яких аналізуються трансформації, що відбуваються в сучасних системах місцевого управління в контексті становлення інформаційного суспільства.

Проаналізовано зміст конституційних проектів видатних українських державних діячів М. Драгоманова (“Вільний союз” – “Вільна спілка”, 1884 р.) та М. Грушевського (“Конституційне питання і українство в Росії”, 1905 р.).

Основною тенденцією у розвитку механізмів державної влади є поступова зміна місця виконавчої влади у загальній системі органів влади.

Місцеве управління – складний і гнучкий механізм, який може містити як місцеві представницькі та виконавчі органи, так і державну адміністрацію на місцях, що зумовлює поєднання в інституті місцевого управління самоврядних і державних начал. Саме в такій якості місцеве управління має вливатися у державний управлінський механізм, зберігаючи при цьому своє значення і самостійність.

У становленні системи місцевого управління в Україні вирізнено декілька основних етапів, що може бути корисним для його формування в сучасному вигляді. Це місцеве управління: 1) козацьке (початок Визвольної війни під керівництвом Б. Хмельницького – кінець XVII ст.); 2) період перебування України у складі Австро-Угорської та Російської імперій (кінець XVIIІ ст.); 3) 1917 – 1921 рр. в Україні і 1920 – 1931 рр. на західноукраїнських землях; 4) радянський період (1921 – 1990 рр.); 5) період розбудови української державності з 1991 р. Наводиться загальна характеристика кожного з періодів.

Підкреслюється, що розвиток органів місцевого управління в Україні впродовж XVII – XXІ ст. значною мірою визначався прагненням “окупаційних” урядів нівелювати особливості місцевого управління. Водночас уряди були змушені певною мірою враховувати специфіку України.

Створення земств як органів місцевого самоврядування не супроводжувалося відповідними змінами в організації та правових засадах діяльності органів місцевого державного управління, що найбільш яскраво простежувалося на рівні повіту. Повітові органи державного управління не були системою сукупності всіх елементів, які перебували у певних відносинах та зв’язках. Основною тенденцією розвитку урядових повітових установ було зростання кількості державних органів, більшість з яких не були постійними і збиралися в міру виникнення потреби.

Застосування порівняльного аналізу принципів побудови та форм взаємодії місцевого самоврядування та місцевих органів влади на українських землях, які перебували у складі Російської та Австро-Угорської імперій, дозволило створити цілісну картину державно-правових процесів на території України. Йдеться не тільки про можливість, а й необхідність виявлення як загальних, так і відмінних рис в історичному розвитку українських земель, що сприятиме створенню єдиної історіографії.

Проведений аналіз статусу органів управління на місцевому рівні на українських землях наочно показує, що уряди обох держав втілювали на практиці майже однакову модель місцевого управління, яка базувалася на засадах жорсткого контролю державної влади над самоврядними структурами.

Початок XX ст. є одним із найскладніших і найсуперечливіших з усіх періодів становлення місцевого управління в Україні. Це пояснюється надзвичайно інтенсивними змінами систем органів публічної влади, що суттєво різнилися за своєю політико-правовою природою. Зроблено порівняльний аналіз нормативно-правових документів часів УНР, ЗУНР, Директорії, правління уряду П. Скоропадського та розділів Конституцій УРСР 1919, 1929, 1937,1978 рр., що стосувалися місцевого управління.

В Українській РСР місцевого самоврядування було представлено уніфікованою здержавленою системою рад – від Верховної до сільської ради народних депутатів. Керівництво цією системою здійснювала Верховна Рада СРСР за принципом демократичного централізму, відповідно до якого ради вищого рівня керували радами нижчого. Принцип демократичного централізму мав передбачати виборність знизу доверху та таку ж підзвітність і підконтрольність. Ради уособлювали злиття законодавчої та виконавчої гілок влади.

Традиції місцевого управління в українського народу є глибокими, а прагнення до самостійності і самоуправління – об’єктивними. Інститут місцевого управління в Україні пройшов декілька етапів у своїй історії і мав різні ступені прояву: від Магдебурзького права до майже цілковитої відсутності у період перебування в складі СРСР. Відродження місцевого управління розпочалося з набуттям Україною незалежності.

У другому розділі “Місцеве державне управління: сучасний стан, загальна характеристика та подальші перспективи розвитку” визначено організаційну структуру місцевих державних адміністрацій, проаналізовано порядок їх формування, структуру, нормативно-правову основу діяльності, функціональне призначення та обсяг компетентних повноважень. Основну увагу приділено суб’єктам державної управлінської діяльності на місцях, якими є місцеві державні адміністрації. Проаналізовано висловлені в науковій літературі з державного управління думки щодо визначення повноважень органів виконавчої влади. Зокрема, у сучасній науці простежуються дві позиції щодо суті цієї проблеми: перша позиція визначає повноваження місцевих державних адміністрацій як складову частину їх компетенції чи функцій, а друга трактує вказані повноваження як владні, що здійснюються від імені держави на основі чинної правової бази. На прикладі Харківської та Кіровоградської обласних державних адміністрацій зроблено порівняльний аналіз структурних підрозділів та апарату місцевих державних адміністрацій. Звернено увагу на те, що при утворенні структурних підрозділів і апарату будь-якої місцевої державної адміністрації необхідно враховувати економічні, географічні, демографічні, екологічні та інші чинники.

Сучасний аналіз діяльності цих органів засвідчує наявність розходжень між закріпленими за ними функціями, компетенцією і реальною діяльністю.

Налагодження ефективної системи місцевого управління значною мірою залежить від формування законодавства.

Розглянуто правовий статус, функції та особливості діяльності органів місцевого самоврядування, обґрунтовано місце і роль місцевого самоврядування у системі управління на місцевому рівні. Охарактеризовано етапи становлення місцевого самоврядування у сучасному державотворенні. Вищим територіальним рівнем сучасної системи самоврядування в Україні є обласні ради, наділені згідно з чинним законодавством широкими повноваженнями щодо вирішення спільних місцевих проблем. Районні ради належать до середнього територіального рівня системи місцевого самоврядування і мають менший обсяг повноважень. Безпосередньо інтереси територіальних громад представляють міські, районні у містах, селищні та сільські ради, які розглядаються як базовий рівень системи місцевого самоврядування в Україні, наділений широким колом повноважень. Від узгодженості та чіткості дій місцевих рад усіх цих рівнів залежить ефективність функціонування всієї системи місцевого самоврядування в Україні.

Запропоновано шляхи розвитку системи місцевого самоврядування на прикладі Алчевської, Криворізької, Миколаївської, Олександрійської та Хмельницької міських рад охарактеризовано внутрішню організаційну структуру міських рад, як органу місцевого самоврядування, наведено приклади створення президій рад та депутатських комісій. Досліджено зміст і надано оцінку принципів формування та діяльності органів місцевого самоврядування. На основі узагальнення практики діяльності місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування зроблено висновок, що на сьогодні є ціла низка політичних, правових та фінансових проблем, які стоять на перешкоді реального здійснення органами місцевого самоврядування своїх функцій.

У порівнянні з іншими суспільними інститутами, місцеве самоврядування найбільш наближене до пересічних громадян, а також є найкомпетентнішим та найобізнанішим щодо надання управлінських послуг.

Результати дослідження засвідчують, що в Україні недосконала нормативно-правова база для функціонування управління на місцевому рівні, яке є невід’ємною складовою єдиної системи влади, до якої належать взаємопов’язані органи державної влади та місцевого самоврядування.

У третьому розділі “Шляхи оптимізації взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування” приділено значну увагу питанням реформування органів місцевого управління, яке має на меті підвищення ефективності управління на місцевому рівні, спрямування діяльності цих органів на забезпечення реалізації прав і свобод громадян, поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів з урахуванням регіональних особливостей.

Стосовно децентралізації державного управління як складової розвитку демократичної держави запропоновано шляхи оптимізації взаємодії органів державної влади і місцевого самоврядування. При цьому необхідно розрізняти принципи організації і діяльності органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, на основі яких мають бути організовані їх відносини. Особливістю останніх є те, що вони виявляються у процесі взаємодії.

Однією з найактуальніших проблем державного будівництва в Україні є формування сучасної державної регіональної політики, яка передбачає необхідність перенесення пріоритетів розвитку з відомчо-галузевих підходів на цілісно-територіальні, оптимізацію відносин між центром і територіями. Це забезпечить комплексний розвиток окремих територій, створить сприятливі умови для економічного зростання регіонів та їх успішної інтеграції у світову економіку. Така політика зумовлюється об’єктивною необхідністю збалансованого й оптимізованого використання наявних у країні ресурсів.

Все більш очевидною стає необхідність сформулювати таку концепцію державної регіональної політики, втілення якої в життя дасть змогу запровадити в Україні дієві механізми збалансування централізаційних і децентралізаційних тенденцій, зміцнити територіальну єдність держави і створити умови для поступового розширення повноважень територій, їх самостійності (з одночасним підвищенням відповідальності), а також забезпечить належне “співіснування” вертикалі виконавчої влади і системи місцевого самоврядування.

Вивчення зарубіжного досвіду управління на місцевому рівні зумовлено недостатністю власного позитивного досвіду державного будівництва при реформуванні системи державного управління. Останнім часом більшість науковців виділяють чотири системи: англосаксонська (Австралія, Великобританія, Ірландія, Канада, США), романо-германська (європейська) – (Болгарія, Греція, Ірак, Італія, Польща, Туреччина, Фінляндія, Франція), іберійська (Бразилія, Іспанія, Мексика, Португалія), радянська (КНР, Куба, КНДР) тощо. Необхідно наголосити, що в кожній із незалежних держав у сучасному світі є своя власна, неповторна система місцевого управління та самоврядування. Це пов’язано з історичними, національними, політичними, адміністративними особливостями.

Під час дослідження встановлено, що сучасна система управління на місцевому рівні в Україні не відповідає європейським стандартам, зокрема через відсутність дієвого проміжного рівня управління. Водночас, ставлячи за мету розбудову інституту місцевого управління, не варто орієнтуватись на “досвід, набутий на власних помилках”, а детально та комплексно вивчати іноземний досвід, науковий потенціал з метою уникнення помилок, втрат часу та ресурсів, що властиво кожній країні, яка не враховує досвіду інших держав.

Проаналізовано проект “Концепції реформування публічної адміністрації України” як складової підвищення ролі місцевого самоврядування.

Значну увагу приділено питанням реформування органів місцевого управління, яке має за мету підвищення ефективності державної політики уряду на територіальному рівні.

ВИСНОВКИ

На основі здійсненого дисертаційного дослідження сформульовано такі загальні висновки:

1. Місцеве управління є комплексним, багатоаспектним явищем, невід’ємним елементом громадянського суспільства, що має низку спільних з державою ознак і виконує відповідні державні функції, одночасно поєднуючи суспільний і державний аспекти.

2. Функціонування “повноцінного” управління на місцевому рівні в умовах побудови демократичної правової української держави відіграє особливу роль, оскільки сприяє налагодженню конструктивних взаємовідносин між регіонами і центром.

3. Відсутність єдиної загальноприйнятої точки зору щодо трактування поняття “місцеве управління”. Так, у сучасній вітчизняній науці з державного управління простежуються, щонайменше, три фундаментальні позиції щодо бачення такої проблеми: представники першої (А. С. Васильєв, А. А. Манжула) – схильні ототожнювати місцеве управління з державним управлінням на місцях (місцевими органами виконавчої влади); другої (В. М. Кампо, М. І. Корнієнко) – розглядають місцеве управління винятково як діяльність органів місцевого самоврядування; третьої – (В. Ф. Погорілко, А. Р. Крусян, О. Д. Лазор, О. О. Яцунська) вважають, що місцеве управління необхідно розглядати в аспекті діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування як єдиного цілого. Комплексне вивчення цього питання, переконує, що все ж більш виправданою є третя позиція. Доцільно наголосити, що правильним є не протиставлення місцевого самоврядування місцевому управлінню, а розгляд їх у контексті відношення “частина – ціле”.

4. Місцеве управління є одним із найважливіших наукових понять у державному управлінні, яке охоплює всі аспекти управління місцевими справами.

5. Формування місцевого управління в Україні є безперервним процесом, тому розгляд будь-якого з історичних етапів відокремлено призводить до неповноти розуміння цього досить складного історико-політичного явища, його елементів та функцій, системи загалом.

6. Органи управління на місцевому рівні активно використовувалися російським та австро-угорським урядами для обмеження елементів національного самоврядування і впровадження загальноімперських механізмів управління на українських землях.

7. Органи місцевого управління є реально діючим інструментом узгодження інтересів населення певної території, державних і приватних структур. При цьому завдання і цілі державного управління активно впливають на внутрішню структуру системи органів місцевого управління територіями.

8. Важливим аспектом вивчення управлінської діяльності місцевих державних адміністрацій є чітке розмежування їх повноважень і повноважень органів місцевого самоврядування та відстеження типу взаємовідносин між ними. У цьому контексті сформульовано, систематизовано і подано в концентрованій формі ознаки, що об’єднують і відрізняють місцеве самоврядування від державного управління на місцях.

9. Щодо подальшого вдосконалення законодавчого забезпечення діяльності органів управління на місцевому рівні необхідно:–

здійснити перерозподіл повноважень між центральними та місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування на користь останніх із метою наближення державних та громадських послуг безпосередньо до їх споживачів;–

з метою оптимального регулювання сфери розподілу компетенції між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування: а) систематизувати вітчизняне законодавство у цій сфері та узгодити відповідні закони; б) затвердити перелік державних повноважень, що делегуються органам місцевого самоврядування і навпаки; в) збалансувати й конкретизувати обсяги повноважень з метою усунення протистояння і конкуренції всередині системи місцевого самоврядування; г) за наявності значної кількості структурних підрозділів у системі органів місцевої виконавчої влади необхідно врегулювати узгодження функцій та взаємодії між ними;–

для зміцнення авторитету і підвищення ефективності роботи місцевих державних адміністрацій на рівні району зробити посади їх голів виборними;–

з метою оптимізації правової основи управління на місцевому рівні в Україні потрібно розробити окремі закони: про управління місцевими справами; про сільські, селищні, міські ради як органи базового рівня самоврядування; про районні та обласні ради як органи регіонального самоврядування;–

реформування системи управління на місцевому рівні має здійснювати у рамках адміністративної та територіальної реформ;–

сформувати таку концепцію державної регіональної політики, втілення якої в життя допоможе збалансувати тенденції централізаційні та децентралізаційні.

Подальші дослідження з цих питань мають здійснюватися за напрямами розвитку й застосування одержаних результатів і висновків щодо вдосконалення існуючої моделі територіальної організації влади в Україні та формування системи місцевого самоврядування на регіональному рівні.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у фахових виданнях

1. Лазор О. Я., Шикеринець В. В. Становлення представницької влади в Україні // Ефективність державного управління: Збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. А. О. Чемериса. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2005. – Вип. 8. – С. 84 – 92.

2. Шикеринець В. В. Адміністративно-територіальний устрій держави: моделі майбутнього (зарубіжний досвід) // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. – Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2005. – Вип. 4 (24). – С. 64 – 70.

3. Шикеринець В. В. Формування органів державної влади і місцевого самоврядування в Україні на початку ХХ ст. // Ефективність державного управління: Збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2006. – Вип. 10. – С. 195 – 204.

4. Шикеринець В. В. Вибори як засіб формування органів державної влади та місцевого самоврядування // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. – Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2006. – Вип. 3 (27). – С. 35 – 42.

Тези доповідей конференцій

1. Шикеринець В. В. Вибори в контексті дієвості здійснення місцевого самоврядування // Ефективність державного управління в контексті європейської інтеграції: Матеріали щорічної науково-практичної конференції (23 січня 2004 р.) / За заг. ред. А. О. Чемериса. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2004. – Ч. . – С. 143 – 145.

2. Шикеринець В. В., Лазор О. Я. Федералізм України: реальність чи міф // Внутрішня політика держави: сутність, принципи, методологія: Матеріали щорічної науково-практичної конференції за міжнародною участю (27 січня 2005 р.) / За заг. ред. А. О. Чемериса. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2005. – Ч.2. – С. – 125.

3. Шикеринець В. В. Становлення та тенденції розвитку органів місцевого управління в Україні (середина XVII – початок XXI століть) // Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія і практика: Матеріали міжнародної наукової конференції (22 березня 2007 року) / За наук. ред. П. І. Шевчука. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2007. – Ч. 1. – С. 149 – 151.

АНОТАЦІЯ

Шикеринець В. В. Становлення та тенденції розвитку органів місцевого управління в Україні (середина XVII – початок ХХІ століть). – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю “25.00.01 – теорія та історія державного управління” – Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України,– Львів, 2007.

У дисертації досліджено питання визначення понять “місцеве управління” та “місцеве самоврядування”. Розглянуто історико-політичні аспекти поняття “місцеве управління”, охарактеризовано проблеми розвитку та функціонування місцевого управління в аспекті розвитку його основних елементів в Україні. Визначено роль і місце місцевого управління в структурі державного управління.

Здійснено аналіз сучасного стану місцевого управління у структурі функціонування органів державного управління. Розкрито організаційно-правові основи формування місцевої системи управління, шляхи оптимізації взаємодії органів державної влади і місцевого самоврядування.

Неведено основні тенденції та перспективи розвитку управління на місцевому рівні в Україні.

Ключові слова: державне управління на місцевому рівні, місцеве управління, місцеве самоврядування, місцеві державні адміністрації, публічна адміністрація, децентралізація, централізація.

АННОТАЦИЯ

Шикеринець В. В. Становление та тенденции развития органов местного управления в Украине (середина XVII – начало ХХІ веков). – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук по государственному управлению по специальности “25.00.01 – теория и история государственного управления” – Львовский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. – Львов, 2007.

Диссертация посвящена комплексному сравнительно-правовому, теоретическому и практическому исследованию организации местного управления в Украине.

Рассмотрены историко-политические аспекты разработки понятия “местное управление”, исследовано проблемы развития и функционирования местного управления в процессе становления его основных элементов в Украине. В диссертации на основании анализа законодательной и нормативной базы, научной литературы комплексно изучены и проанализированы современные научные разработки на эту тему, охарактеризован понятийно-терминологический аппарат. Обобщен зарубежный опыт организации местного управления, что дало возможность определить основные пути усовершенствования государственной политики относительно развития управления на местном уровне. Определено роль и место управления на местном уровне в структуре государственного управления. Проанализировано современное состояние местного управления в структуре функционирования органов государственного управления. Осуществлен системный анализ территориальной организации власти в Украине с выявлением особенностей осуществления местного управления. Раскрыты организационно-правовые основы формирования системы местного управления, пути оптимизации взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления. Доказана необходимость внесения изменений в действующее законодательство в сфере распределения полномочий между органами местного управления и органами государственной власти высшего уровня и передачи первым значительного количества управленческих функций. В диссертации показаны основные тенденции и перспективы развития управления на местном уровне в Украине. Определены основные направления усовершенствования организационных механизмов реализации управленческих функций на местном уровне.

Даны предложения и практические рекомендации по совершенствованию института местного управления.

Результаты исследования могут быть использованы в практической деятельности органов местного управления и органов исполнительной государственной власти высшего уровня.

Ключевые слова: государственное управление на местном уровне, местное управление, местное самоуправление, местные государственные администрации, публичная администрация, децентрализация, централизация.

SUMMARY

Shykerynest` V.V. Becoming and tendencies of Local development Bodies development in Ukraine (the middle of XVII – the beginning of the XXI centuries). – Manuscript.

The thesis for the Candidate Degree in Public Administration; speciality 25.00.01 – theory and history of Public Administration. – Lviv Regional Institute of public administration of the National Academy of Public Administration, of the President of Ukraine, – Lviv, 2007.

The concept definition question of “local government” and “local self-governing” are analysed in dissertation. The historic – political aspects of “local government” are considered, the problems of development and local government functioning research is carried out in the aspect of its basic elements development in Ukraine. The role and management place in the state administration structure is defined.

The local government modern state analyses in the structure of state administration bodies functioning are carried out. Law-organized bases of local government formation, interacting optimising ways of state power and self-governing bodies are disclosed. Basic tendencies and prospects of state administration development are shown in Ukraine.

Key words: local government, local self-government, local state administrations, public administration, and decentralization, centralization.