ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

КРАВЧУК Олексій Олегович

УДК 342.95 (477)

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

КОМУНАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ

12.00.07 – адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2008

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі конституційного та адміністративного права Національного транспортного університету Міністерства освіти і науки України

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор,

Голосніченко Іван Пантелійович,

Київський національний університет культури

і мистецтв,

декан юридичного факультету

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Марчук Валентин Мефодійович,

Київський національний торгівельно-економічний

університет, професор кафедри комерційного права

кандидат юридичних наук, доцент

Афанасьєв Костянтин Костянтинович

Луганський державний університет внутрішніх справ,

професор кафедри адміністративного права та

адміністративної діяльності

Захист відбудеться 28 лютого 2008 року о 1200 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора (кандидата) юридичних наук в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров.Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров.Несторівський, 4.

Автореферат розісланий 26 січня 2008 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М.Биков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дисертаційного дослідження. Прагнення до повного врахування в діяльності органів влади прав і свобод людей та забезпечення їх ефективної реалізації – є однією з головних ознак сучасної демократичної держави. Ця ознака характеризує наявність міцного зворотного зв’язку між управлінським апаратом та народом. Безумовно, що найбільш повне врахування та широку реалізацію прав та інтересів громадян неможливо забезпечити із єдиного державно-владного центру. Саме тому, в демократичних країнах і спостерігається загальна тенденція до децентралізації публічної влади – зростання ролі регіонів є визначальною ознакою сучасного розвитку держав у світі.

Виходячи з цього, Конституцією України і проголошується місцеве самоврядування як право територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Реалізація компетенції місцевого самоврядування – як показує практика, здебільшого здійснюється через колегіальні органи (сільські, селищні, міські ради) та їх виконавчі органи. Практична реалізація завдань і функцій місцевого самоврядування, що здійснюється виконавчими органами місцевих рад, а також сільськими, селищними й міськими головами, проявляється в специфічній публічній владно-управлінській діяльності – комунальному управлінні.

До складу комунального управління входять структури, складові частини і прояви місцевого самоврядування, які пов’язані з формуванням та реалізацією управлінського впливу і, таким чином, утворюють суб’єкт комунального управління. Характер, зміст і порядок реалізації владно-управлінських правовідносин в органах комунального управління – складають новий елемент предмета вивчення науки адміністративного права.

Конституційні положення про місцеве самоврядування доповнюються нормами ратифікованої 15 липня 1997 р. Європейської хартії місцевого самоврядування, і конкретизуються у великій кількості законів та прийнятих на їх основі підзаконних нормативно-правових актів. Не зважаючи на це, правове регулювання місцевого самоврядування потребує подальшого вдосконалення. Мають місце неузгодженість правових норм, які регулюють порядок організації та діяльності місцевих рад та їх виконавчих органів, сільських, селищних, міських голів. Деякі питання, що об’єктивно потребують законодавчого врегулювання – наразі не врегульовані.

Отже, аналіз адміністративно-правового забезпечення комунального управління в Україні має важливе значення як для розвитку науки адміністративного права, так і для застосування його результатів у процесі реалізації та вдосконалення владно-управлінських відносин в органах місцевого самоврядування.

Саме з огляду на це, різні аспекти проблеми адміністративно-правового регулювання комунального управління розглядалися в працях провідних учених-адміністративістів: В.Б.Авер’янова, О.Ф.Андрійко, Г.В.Атаманчука, І.Л.Бачило, Г.В.Барабашева, І.П.Голосніченка, Є.В.Додіна, Є.Б.Кубка, Є.В.Курінного, В.М.Марчука, Н.Р.Нижник, І.М.Пахомова, А.О.Селіванова, Ю.А.Тихомирова, О.Ф.Фрицького, В.Є.Чиркіна та інших.

Важливе значення для розроблення теоретичних положень дисертації мали також праці вчених-правознавців А.Б.Агапова, К.К.Афанасьєва, О.М.Бандурки, Д.М.Бахраха, К.С.Бєльського, Ю.П.Битяка, С.В.Ващенко, О.С.Дугенця, І.І.Веремеєнка, С.Т.Гончарука, В.С.Журавського, О.К.Застрожної, О.Т.Зими, І.О.Картузової, С.В.Ківалова, А.П.Клюшниченка, Л.В.Коваля, Ю.Ю.Колісніченка, О.Л.Копиленка, Т.О.Коломоєць, В.К.Колпакова, А.Т.Комзюка, О.В.Кузьменко, Д.М.Лук’янця, М.Я.Масленнікова, О.І.Миколенка, В.Л.Наумова, О.В.Овчарової, О.П.Орлюк, О.І.Остапенка, Ю.С.Педька, В.Г.Перепелюка, Н.Ю.Пришви, О.П.Рябченко, Н.Г.Саліщевої, В.М.Селіванова, В.Д.Сорокіна, М.Ф.Стахурського, В.С.Стефанюка, С.Г.Стеценка, С.М.Тараненка, М.М.Тищенка, Ю.М.Тодики, О.І.Харитонової, Н.В.Хорощак, В.К.Шкарупи, Л.П.Щергіна, О.М.Якуби та інших.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обрана тема є складовою частиною планової тематики та науково-дослідницької діяльності кафедри конституційного та адміністративного права Національного транспортного університету, зосередженої на вивченні розвитку конституційного та адміністративного права України в період демократизації суспільних відносин (номер державної реєстрації 0105V003949). Робота відповідає загальним засадам Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98, та Концепції Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування, схваленої Кабінетом Міністрів України 25 липня 2002 р.

Мета та завдання дисертаційного дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб, на основі аналізу теоретичних розробок, узагальнення правозастосовчої практики, сучасного та історичного досвіду, визначити сутність і особливості комунального управління та його адміністративно-правового регулювання, а також сформулювати науково обґрунтовані пропозиції щодо перспективних шляхів підвищення ефективності цього виду публічного управління та якості його правового регулювання.

Мета дисертаційного дослідження зумовлює необхідність розв’язання таких науково-практичних завдань:

– визначити правову сутність комунального управління, на основі аналізу висновків юридичної науки та чинного законодавства вдосконалити визначення поняття комунального управління;

– дослідити механізм адміністративно-правового регулювання комунального управління;

– здійснити аналіз історичного розвитку комунального управління та його періодизацію;

– визначити джерела правового регулювання комунального управління, місце і роль органів комунального управління в механізмі реалізації публічної влади в Україні;

– з’ясувати особливості компетенції органів комунального управління;

– охарактеризувати процес становлення майнової та фінансової самостійності комунального управління на сучасному етапі історичного розвитку;

– розглянути основні теоретичні та практичні проблеми управління майном, що належить до комунальної власності, розробити науково обґрунтовані пропозиції щодо шляхів їх вирішення.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у ході практичної реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є адміністративно-правове регулювання комунального управління в Україні та перспективи його вдосконалення.

Методи дослідження. В основу методології дослідження покладено загальнотеоретичні принципи та підходи до вивчення обраного предмета дослідження. З цією метою використано низку загальнонаукових методів діалектичного пізнання, методи аналізу і синтезу, індукції і дедукції, моделювання, абстрагування, прогнозування та інші.

Для з’ясування тих чи інших аспектів теми, зокрема, використано такі методи наукового пізнання: за допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного, які найбільш пов’язані із взаємодоповнюючими методами аналізу і синтезу, поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 2.1), порівняльно-ретроспективний метод використано для аналізу сучасного стану організації комунального управління в населених пунктах України та його організації в різні періоди історичного розвитку української держави (підрозділи 1.2, 3.1), системно-функціональний, структурно-функціональний методи та метод аналогії використані для визначення місця і ролі комунального управління в системі реалізації публічної влади в Україні (підрозділи 1.1, 2.1), формально-логічний метод дослідження найбільше виявляється при формулюванні пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства (підрозділи 2.1, 2.2, 3.1, 3.2).

Теоретичною основою дисертації є праці вітчизняних правознавців з проблем теорії держави і права, адміністративного права та інших юридичних наук, які стосуються теми дослідження. Нормативну базу дисертації становлять Конституція, чинні закони України та інші нормативно-правові акти органів державної влади та місцевого самоврядування, що регламентують організацію та порядок здійснення комунального управління в населених пунктах України. Емпіричною базою дослідження є матеріали органів комунального управління, що стосуються питань практичної реалізації ними своїх функцій і повноважень, статистичні дані, довідкові видання.

Наукова новизна здобутих результатів полягає в тому, що дисертація є комплексним дослідженням адміністративно-правового регулювання комунального управління, проведеним одним із перших у сучасній вітчизняній правовій науці, у результаті якого сформульовано й обґрунтовано низку нових висновків, пропозицій і рекомендацій:

Вперше в сучасній адміністративно-правовій науці:

- запропоновано визначення механізму адміністративно-правового регулювання комунального управління як системи (організованої у певній послідовності сукупності) правових засобів (адміністративно-правових норм, правовідносин, які виникають у ході здійснення такого управління, актів реалізації правових норм), за допомогою яких здійснюється цілеспрямовуючий вплив на управлінські відносини, які виникають під час вирішення питань місцевого значення, з метою ефективного вирішення цих питань;

- доведена доцільність введення в науковий обіг єдиного узагальнюючого терміна „орган комунального управління” для позначення всіх існуючих та можливих у майбутньому виконавчих органів місцевих рад, якими здійснюється практична діяльність із реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування;

- сформульована пропозиція щодо періодизації історичного розвитку комунального управління;

- зроблено висновок щодо правового змісту підконтрольності виконавчих органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади з питань реалізації делегованих їм повноважень як організаційно-правового механізму взаємодії між зазначеними органами, який включає обов’язок здійснення контролю, право на проведення перевірок, видання обов‘язкових до виконання розпоряджень з підконтрольних питань, звернення до суду про скасування рішень виконавчих органів місцевого самоврядування (у разі виявлення їх невідповідності Конституції і законам України);

- обґрунтовано публічно-правовий характер права комунальної власності, об’єкти якого призначені для задоволення інтересів територіальної громади, а також систематизовано основні напрямки управлінської діяльності органів комунального управління щодо комунальної власності: формування комунальної власності, облік і утримання її об’єктів, організація ефективного використання комунального майна, контроль за його використанням та збереженням, захист майнових прав територіальної громади;

- конкретизовано сутність і значення адміністративних процедур закріплення за комунальними підприємствами, організаціями, установами майна на праві господарського відання (оперативного управління) та передачі майна до комунальної власності територіальної громади;

- запропоновано визначення об’єктів соціальної інфраструктури як майнових об’єктів, призначених для задоволення матеріальних та духовних потреб місцевого населення (територіальної громади), що належать до місцевого господарства.

Дістали подальшого розвитку теоретичні положення щодо:

- юридичної сутності комунального управління як діяльності з практичної реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування по вирішенню питань місцевого значення, яка виражається у формах видання правових актів управління та здійснення інших юридично значимих дій з метою організуючо-владного впливу на суб’єктів суспільних відносин із реалізації потреб та інтересів, що входять до кола питань місцевого значення;

- організаційної структури і відносної самостійності місцевих рад та їх виконавчих органів;

- адміністративно-правового статусу виконавчого органу (комітету) сільської, селищної, міської (районної в місті) ради, доведено, що він є єдиним в організаційному та функціональному відношенні постійно діючим органом, який формується цією радою згідно з законом, очолюється, відповідно, сільським, селищним, міським головою (головою районної в місті ради), і який може мати складну структуру (складатися з управлінь, відділів, інших підрозділів), що визначається відповідною радою;

- адміністративно-правового статусу сільського, селищного, міського голови, його заступника, секретаря виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради, голови обласної, районної, районної в місті ради;

- відмінностей виконавчого апарату районної, обласної ради від виконавчого органу місцевої ради;

- ресурсної бази комунального управління та її адміністративно-правового регулювання;

- правової сутності делегування повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування;

- джерел правового регулювання комунального управління;

- ключових принципів закріплення джерел доходів за бюджетами різних рівнів, необхідних для удосконалення управління доходами місцевих бюджетів.

Удосконалено визначення поняття комунального управління як універсального, врегульованого нормами адміністративного права недержавного різновиду публічної владно-управлінської діяльності, спрямованої на практичну реалізацію завдань і функцій місцевого самоврядування з питань місцевого значення, що здійснюється виконавчими органами місцевого самоврядування, а також сільськими, селищними й міськими головами на місцевому владному рівні в інтересах місцевого населення (територіальної громади).

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що на базі теоретичних і прикладних досліджень визначено шляхи підвищення ефективності здійснення комунального управління в населених пунктах України, окреслено недоліки нормативно-правового регулювання комунального управління та запропоновано практичні шляхи його удосконалення. Отримані результати мають як теоретичне, так і практичне значення, зокрема:

- у науково-дослідній сфері положення і висновки дисертації можуть бути використані для подальшої розробки шляхів вирішення проблем правового регулювання комунального управління;

- у правотворчій діяльності – для вдосконалення чинного законодавства (Конституції, законів України „Про місцеве самоврядування в Україні”, „Про місцеві державні адміністрації” „Про оподаткування прибутку підприємств”, „Про податок на додану вартість”, а також Бюджетного кодексу, інших актів законодавства України) та при розробленні регламентів місцевих рад, статутів територіальних громад, інших місцевих правових актів;

- у правозастосовчій практиці – використання одержаних результатів дозволить покращити практичне здійснення уповноваженими суб’єктами управлінської діяльності з вирішення питань місцевого значення;

- у навчальному процесі матеріали дисертації можуть бути використані для проведення лекцій, семінарських, практичних та інших видів занять та підготовки навчально-методичної літератури з дисциплін “Адміністративне право”, “Муніципальне управління”, “Організація місцевого самоврядування”, “Історія місцевого самоврядування”, “Публічна адміністрація”, “Управління муніципальними ресурсами”, “Муніципальна власність”, “Конституційне право”, “Місцеві державні адміністрації”, “Цивільне право”, “Фінансове право”, “Основи права”, а також для підготовки та викладання спеціалізованих курсів з проблем державного і комунального управління магістрам та студентам старших курсів юридичних спеціальностей.

Окремі результати дисертаційного дослідження впроваджені в практичній діяльності Головного управління комунальної власності м.Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) при підготовці проектів рішень Київської міської ради, розпоряджень Київської міської державної адміністрації, наказів Головного управління, під час закріплення майна за комунальними підприємствами, організаціями, установами на праві господарського відання (оперативного управління), встановлення порядку, організації формування і ведення Реєстру комунальних підприємств та Реєстру корпоративних прав (акт впровадження від 30.03.2007 р.). Окрім того, результати дисертації використано в навчально-методичному та науковому процесі Академії муніципального управління при розробці робочих навчальних програм, проведенні лекцій і практичних занять для студентів для викладання курсів “Адміністративне право”, “Муніципальне управління”, “Організація місцевого самоврядування”, “Історія місцевого самоврядування”, “Публічна адміністрація”, “Управління муніципальними ресурсами”, “Муніципальна власність”, “Основи права” (акт впровадження від 12.04.2007 р. №01-79).

Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана особисто автором. Пропозиції і положення дисертації базуються на власних дослідженнях здобувача, системному критичному аналізі наукових і нормативних джерел та практичних аспектів діяльності органів комунального управління. Окремі питання дисертації порушуються вперше, інші розглядаються у новому світлі.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому та окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки були оприлюднені здобувачем на таких науково-практичних конференціях: ІІ Міжнародній науковій конференції молодих вчених „Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку” (м. Луцьк, 17–18 березня 2006 р.); Міжнародній науково-практичній конференції студентів та аспірантів „Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників” (м. Київ, 20–21 квітня 2006 р.); Всеукраїнській науково-теоретичній конференції „Організаційні і правові аспекти реформування державної влади на сучасному етапі в Україні”, присвяченій 12 річниці заснування Академії муніципального управління (м. Київ, 29 березня 2007 р.); 63 науково-практичній конференції науково-педагогічних працівників, аспірантів, студентів та структурних підрозділів Національного транспортного університету (м. Київ, 11–13 квітня 2007 р.). Результати наукового дослідження обговорювалися також на засіданні кафедри конституційного та адміністративного права Національного транспортного університету.

Публікації. Результати дослідження висвітлено в 6 статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях з юридичних наук, без співавторства, а також у 2 тезах науково-практичних конференцій.

Структура роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, шести підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 254 сторінки, основний зміст роботи складає 226 сторінок. Список використаних джерел складається із 250 бібліографічних позицій, що викладені на 26 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, визначається ступінь її наукової розробленості, цілі й завдання дослідження, визначається практичне значення основних положень дисертації, її наукова новизна, ступінь апробації результатів дослідження.

У першому розділі „Історико-теоретичні аспекти адміністративно-правового регулювання комунального управління”, що складається із двох підрозділів, досліджено поняття комунального управління, його правовий зміст, механізм та джерела адміністративно-правового регулювання, визначено основні етапи історичного становлення та розвитку комунального управління, проведено їх періодизацію.

У підрозділі 1.1 “Поняття та зміст комунального управління, механізм його адміністративно-правового регулювання” проаналізовано правовий зміст комунального управління та механізм його адміністративно-правового регулювання, досліджено основні наукові категорії, пов’язані з правовим регулюванням цього виду управлінської діяльності, які використовуються адміністративно-правовою наукою.

Розглянуто різні варіанти визначення владно-управлінської діяльності, яка здійснюється органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Обґрунтовано застосування терміна „комунальне управління” для позначення виконавчо-розпорядчої діяльності, яка здійснюється виконавчими органами місцевого самоврядування, сільськими, селищними, міськими головами; проведено аналіз цього терміна та запропоновано удосконалене його визначення. Проаналізовано правову сутність (зміст) комунального управління та зроблено відповідні висновки.

Аналізується механізм адміністративно-правового регулювання комунального управління та його основні елементи. Запропоновано визначення адміністративно-правових норм, які регулюють організацію та здійснення комунального управління. Відзначається, що метою цих норм, яка вирізняє їх серед інших норм адміністративного права, є забезпечення організації та впорядкованості дій суб’єктів комунального управління – органів та посадових осіб, які здійснюють практичну реалізацію компетенції місцевого самоврядування з вирішення питань місцевого значення. Звертається увага на те, що адміністративно-правовим нормам, які регулюють організацію та здійснення комунального управління, притаманна така особливість, як можливість їх встановлення самими суб’єктами такого управління. Встановлені в нормах адміністративного права дозволи, заборони та приписи, визначена ними компетенція органів комунального управління (функції, повноваження, предмети відання тощо) та їх посадових осіб реалізуються в управлінських правовідносинах у формах дотримання, виконання та застосування правових норм.

У результаті проведеного дослідження визначено, що об’єктом комунального управління є врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, які підлягають упорядкуванню відповідно до цих норм. Зазначені суспільні відносини виникають у зв’язку з реалізацію суспільних інтересів з питань місцевого значення. Суб’єктами комунального управління є: виконавчі органи місцевого самоврядування (їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи); сільські, селищні, міські голови; виборні колегіальні органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські ради) – в частині вирішення установчих, внутрішньоорганізаційних та деяких інших питань. Окрім того, районні та обласні державні адміністрації під час реалізації функцій і повноважень виконавчих органів відповідно районних та обласних рад також по суті виступають суб’єктами комунального управління. В дисертації також обґрунтовується впровадження в науку терміна „орган комунального управління”, звертається увага на особливий характер статуту територіальної громади в системі правових актів місцевого самоврядування та робляться відповідні пропозиції.

У підрозділі 1.2 “Історія розвитку комунального управління та джерела його правового регулювання” проведено дослідження історичного розвитку комунального управління (проаналізовані історія виникнення та функціональні прояви місцевого самоврядування на різних етапах історичного розвитку України – від появи перших ознак місцевого самоврядування і комунального управління до здобуття незалежності), що дозволяє об’єктивно визначити місце і роль комунального управління в системі реалізації публічної влади в Україні, та, виступає теоретико-методологічним підґрунтям для аналізу правового змісту досліджуваної форми управління і його адміністративно-правового регулювання. Проведена періодизація історичного розвитку комунального управління. На основі аналізу основних теоретико-історичних концепцій місцевого самоврядування зроблено висновок про те, що стверджувати про незалежність місцевого самоврядування від держави припустимо лише у відносній мірі. Місцеве самоврядування і його органи, в тому числі органи комунального управління, є відносно самостійними.

Відзначається, що серед джерел правового регулювання комунального управління, як і серед джерел інших адміністративно-правових інститутів, переважають комплексні нормативно-правові акти. Серед джерел правового регулювання комунального управління – Конституція України, закони України, укази й розпорядження Президента України, постанови й розпорядження Кабінету Міністрів України, накази й інші акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, рішення місцевих рад та розпорядження їх виконавчих органів, розпорядження сільських, селищних, міських голів.

Другий розділ “Місце і роль комунального управління у механізмі реалізації публічної влади в Україні” складається з двох підрозділів. У ньому здійснено всебічний аналіз місця і ролі органів комунального управління в механізмі реалізації публічної влади в Україні, визначено особливості компетенції зазначених органів.

Підрозділ 2.1 „Органи комунального управління в механізмі публічної влади в Україні” присвячено розгляду правових засад організації органів комунального управління та здійснення ними управлінської діяльності в механізмі публічної влади.

Зокрема, проаналізовано структуру місцевих рад та їх виконавчих органів, правові форми їх управлінської діяльності, особливості правового статусу місцевих рад, їх виконавчих органів, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті, районної, обласної ради, заступника сільського, селищного, міського голови, заступника голови районної, обласної ради, секретаря виконавчого комітету.

Звернута увага на окремі прогалини в законодавстві, зокрема: відсутності у ньому визначення поняття „населений пункт”, порядку призначення заступника сільського, селищного, міського голови та інші. Звертається увага на те, що чинне законодавство не передбачає обов’язкового переліку органів комунального управління. Зазначено, що характерною ознакою органів місцевого самоврядування є відсутність підлеглості по вертикалі. Органи місцевого самоврядування та органи комунального управління складають упорядковану за ознаками адміністративно-територіального устрою сукупність, але підстав для визнання цих органів єдиною системою і застосування в науці категорій „система органів місцевого самоврядування”, „система органів комунального управління” немає, оскільки відсутні системоутворюючі ознаки їх сукупності. Під системою органів місцевого самоврядування, можливо запропонувати розуміти сукупність відповідних самоврядних інститутів окремого населеного пункту.

Визначено встановлену законом особливість здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади в м.Києві, яка полягає в об’єднанні на підставі закону в компетенції одного органу (системи органів) предметів відання та повноважень органів державного управління і органів комунального управління (виконавчих органів місцевого самоврядування). Такими органами є Київська міська та районні у місті державні адміністрації.

Доведено постійний характер діяльності виконавчого органу місцевої ради; зазначено, що виконавчий комітет є відносно самостійним по відношенню до відповідної місцевої ради, оскільки він має власні повноваження, віднесені до його компетенції законом, а також здійснює на підставі закону делеговані державою повноваження органів виконавчої влади на відповідній території.

На основі проведеного аналізу аргументовано пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства. Зокрема, відповідні норми, що передбачають визнання мешканців районів у містах територіальними громадами, самостійними суб’єктами права комунальної власності тощо, запропоновано вилучити з Конституції і Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, а натомість передбачити, що міські ради, вирішуючи питання управління районами в містах, можуть приймати рішення про наділення районних рад певними повноваженнями, в тому числі й щодо управління окремою частиною майна, яке перебуває у міській комунальній власності. Аргументовано також доцільність створення президій (колегій) міських рад, особливо у великих містах із районним поділом. Запропоновано на законодавчому рівні розширити сферу повноважень постійних комісій місцевих рад, передбачивши, що, в межах повноважень, визначених відповідною радою, вони мають право приймати обов’язкові до виконання рішення, зокрема вимагати усунення порушень законодавства, надавати передбачені законодавством дозволи тощо. Стосовно деяких питань (наприклад щодо використання землі), слід передбачити необхідність обов’язкового затвердження таких рішень комісій на сесії ради.

У підрозділі 2.2 “Особливості компетенції органів комунального управління” аналізуються склад та зміст компетенції органів комунального управління. Зокрема, звертається увага на те, що правова сутність повноважень органів місцевого самоврядування випливає з недержавної природи цих органів. До питань місцевого значення належать зокрема сфери суспільних відносин, не віднесені до виключних предметів відання будь-яких інших органів влади. У таких сферах органи місцевого самоврядування можуть самостійно приймати рішення (здійснювати власні ініціативи).

На підставі проведеного аналізу визначено, що, розробляючи новий закон про місцеве самоврядування або продовжуючи практику внесення змін до існуючого, слід, насамперед, виробити чітку концепцію розмежування повноважень між державою і територіальними громадами щодо визначення системи і структури органів комунального управління. Адже, в деяких випадках, чинним Законом врегульовано питання, які по суті є питаннями місцевого значення і підлягають вирішенню відповідними органами місцевого самоврядування, а в інших випадках – важливі питання законом не врегульовані, хоча об’єктивно знаходяться в сфері правового регулювання.

Проаналізовано також правовий зміст та конкретизовано механізм підконтрольності виконавчих органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади з питань здійснення делегованих повноважень.

На основі аналізу компетенції виконавчих органів місцевих рад з питань реалізації власних і делегованих повноважень, зроблено висновок про те, що Конституція України, встановлюючи в статті 143 можливість надання законом окремих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування – характеризує форму такого надання (надання лише законом). Визначення ж у Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні” цих повноважень як делегованих характеризує правову сутність процесу їх надання (делегування).

Зазначається, що визначення в згаданому Законі чіткого кола питань, які делегуються районними та обласними радами місцевим державним адміністраціями, виглядає як втручання держави у сферу місцевого самоврядування (що не повністю узгоджується з конституційними положеннями). На основі проведеного аналізу запропоновано прямо передбачити у Законі, що районні та обласні державні адміністрації виконують повноваження виконавчих органів відповідно районних та обласних рад.

Третій розділ “Майнова основа комунального управління” складається з двох підрозділів. У ньому здійснено аналіз правових засад та практичних аспектів діяльності органів комунального управління щодо управління майном комунальної власності, зроблено відповідні висновки та пропозиції щодо покращення якості нормативно-правового регулювання цих питань.

У підрозділі 3.1 “Становлення матеріальної та фінансової основи комунального управління” аналізуються проблеми становлення майнової та фінансової самостійності комунального управління в сучасних умовах, а також удосконалення нормативно-правових актів, що регулюють зазначену майнову основу.

У результаті аналізу правової основи та практичних аспектів діяльності органів комунального управління запропоновано визначення ресурсів комунального управління. Реальний стан зазначених ресурсів неминуче позначається на якості процесу управління, на процедурах і методах роботи а також результатах цієї діяльності, тобто на якості наданих територіальним громадам управлінських послуг із вирішення питань місцевого значення.

Відзначається, що в сучасних умовах одним із головних напрямків (функцій) комунального управління є не лише управління об’єктами права комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, а й управління земельними ресурсами, доходами місцевих бюджетів та іншими коштами, комунальними підприємствами, організаціями, установами, а також іншим майном, що є в комунальній власності, а дослідження їх правового регулювання є складовою частиною предмета адміністративно-правової науки.

Звертається увага на недостатність фінансових ресурсів органів комунального управління. У результаті аналізу управлінських відносин щодо розподілу і витрачання ресурсів місцевих бюджетів встановлено, що існує практична необхідність розробки концептуально нових принципів міжбюджетних відносин, відповідно до яких ключовим принципом закріплення джерел доходів за бюджетами різних рівнів має стати достатність для фінансування функцій держави. Решта джерел доходів мають закріплюватись за місцевими бюджетами.

Проаналізовано також питання становлення самостійності органів комунального управління щодо земельних, водних, інших природних ресурсів.

У підрозділі 3.2 “Проблеми управління комунальною власністю” здійснено аналіз правових норм, які регулюють адміністративно-правове положення об’єктів комунальної власності та управління нею, розглянуто найбільш актуальні проблеми, які виникають у ході практичної реалізації цих норм, визначено перспективні напрямки вирішення таких проблем шляхом підвищення якості нормативно-правового регулювання управлінської діяльності.

Зазначено, що у той час, коли Конституцією України встановлена можливість реалізації управлінських функцій, зокрема щодо управління майном комунальної власності, територіальними громадами безпосередньо або через створені ними органи місцевого самоврядування, Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні” самостійна реалізація таких функцій територіальними громадами не передбачена. Автором визнано за необхідне визначити в зазначеному Законі шляхи та форми безпосередньої реалізації управлінських функцій територіальними громадами.

Окрім того, у результаті проведеного аналізу правового статусу комунальних підприємств як майнових об’єктів, звертається увага на недостатньо чітке розмежування законодавцем понять „юридичні особи публічного права” та „юридичні особи приватного права”. Висловлено також думку про те, що, по суті, лише державні органи та органи місцевого самоврядування повинні визнаватися юридичними особами публічного права. Саме тоді належного практичного змісту набуде стаття 191 Цивільного кодексу України, в якій визначено, що підприємство, як єдиний майновий комплекс, є нерухомістю.

Визначено, що адміністративна процедура закріплення за комунальними підприємствами, організаціями, установами майна на праві господарського відання (оперативного управління) полягає у визначенні майна, яке підлягає передачі такому підприємству (організації, установі) як внесок власника (територіальної громади) до капіталу підприємства при його створенні або реорганізації, що оформлюється відповідним актом управління (рішенням, розпорядженням, наказом). Закріплення майна, набутого підприємством у процесі діяльності, у тому числі й перезакріплення (повторне закріплення в новому обсязі), юридичного значення не має, оскільки майно цих підприємств належить до комунальної власності відповідно до закону, а не внаслідок акту закріплення. З огляду на це, існує необхідність у конкретному визначенні названої адміністративної процедури в законодавстві та внесенні відповідних коректив до практики діяльності органів комунального управління в цьому напрямку.

Під об’єктами соціальної інфраструктури, що підлягають передачі до комунальної власності територіальних громад, запропоновано розуміти майнові об’єкти, призначені для задоволення матеріальних та духовних потреб місцевого населення (територіальної громади), які належать до місцевого господарства. З огляду на неоднозначне законодавче врегулювання цього поняття та існуючими у зв’язку з цим практичними проблемами, звертається увага на необхідність внесення змін до відповідного законодавства, зокрема, до такого, що регулює порядок оподаткування передачі вказаних об’єктів.

Зазначено, що існує нагальна необхідність широкого впровадження інформаційних баз для накопичення, обліку та обробки інформації про майно, що є в комунальній власності. Власником такої інформації необхідно визначити територіальну громаду села (селища або міста).

У висновках узагальнено основні результати дослідження, сформульовані відповідні визначення понять, пропозиції та узагальнення. Серед них наступні:

1. Комунальне управління – універсальний, врегульований нормами адміністративного права недержавний різновид публічної владно-управлінської діяльності, направленої на практичну реалізацію завдань і функцій місцевого самоврядування з питань місцевого значення, що здійснюється виконавчими органами місцевого самоврядування, а також сільськими, селищними й міськими головами на місцевому владному рівні в інтересах місцевого населення (територіальної громади).

2. Механізм адміністративно-правового регулювання комунального управління являє собою систему (організовану у певній послідовності сукупність) правових засобів (адміністративно-правових норм, правовідносин, які виникають у ході здійснення такого управління, актів реалізації правових норм), за допомогою яких здійснюється цілеспрямовуючий вплив на управлінські відносини, що виникають під час вирішення питань місцевого значення, з метою ефективного їх вирішення.

Встановлені в нормах адміністративного права дозволи, заборони та приписи, визначена ними компетенція органів комунального управління (функції, повноваження, предмети відання тощо) і їх посадових осіб реалізуються в управлінських правовідносинах у формах дотримання, виконання та застосування правових норм.

3. За своєю сутністю комунальне управління являє собою діяльність з практичної реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення, яка виражається у формах видання правових актів управління та здійснення інших юридично значимих дій з метою організуючо-владного впливу на суб’єктів суспільних відносин із реалізації потреб та інтересів, що входять до кола питань місцевого значення.

4. Комунальне управління, як різновид публічної владно-управлінської діяльності, являє собою систему врегульованих нормами адміністративного права суспільних відносин (управлінські відносини), яка складається із трьох явищ: об’єкта управління; 2) системи суб’єктів управління; 3) структури взаємозв’язків суб’єктів управління між собою та з об’єктом управління.

5. Об’єктом комунального управління є врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, що підлягають упорядкуванню згідно з приписами цих норм. Ці суспільні відносини виникають у зв’язку з реалізацію інтересів громади з питань місцевого значення.

6. Комунальне управління виникло в процесі формування місцевого самоврядування та набуло формалізованого вигляду за Магдебурзьким правом і продовжувало постійно функціонувати в різних системних формах, у тому числі й в Україні з часу здобуття нею незалежності.

Автор пропонує виділяти такі основні періоди історичного розвитку комунального управління:

- період зародження комунального управління;

- період впливу на цей інститут Магдебурзького права;

- друга половина ХІХ ст. – період реформування місцевого самоврядування;

- радянський період функціонування комунального управління;

- період після здобуття Україною незалежності.

7. Серед джерел правового регулювання комунального управління найбільш визначне місце посідають комплексні нормативно-правові акти, тобто такі, що містять правові норми різних галузей права.

Статут територіальної громади є особливим актом в системі рішень органів місцевого самоврядування, однак практика його застосування свідчить про те, що цей важливий інструмент застосовується в недостатній мірі. Тому в законі слід передбачити можливість прийняття статуту територіальної громади безпосередньо територіальною громадою на місцевому референдумі та офіційно визначити його актом найвищої юридичної сили у системі підзаконних правових актів, що регулюють питання місцевого значення на відповідній території.

8. Сьогодні постала потреба у впровадженні в науку узагальнюючого терміну “орган комунального управління” для позначення всіх існуючих та можливих у майбутньому виконавчих органів місцевих рад, якими здійснюється практична діяльність із реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування.

Орган комунального управління – орган, який, від імені територіальної громади села, селища, міста чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл в об’ємі наданої йому компетенції і на основі закріплених за ним ресурсів, управляє діяльністю підлеглих йому об’єктів, забезпечує досягнення поставлених цілей і несе за це відповідальність.

9. Органи місцевого самоврядування та органи комунального управління складають упорядковану за ознаками адміністративно-територіального устрою сукупність, однак підстав для визнання цих органів єдиною системою та застосування в науці категорій „система органів місцевого самоврядування”, „система органів комунального управління” для позначення обмеженої рамками всієї держави сукупності відповідних органів немає, оскільки відсутні системоутворюючі ознаки цієї сукупності.

10. Діяльність, яку здійснюють органи місцевого самоврядування, як носії публічної влади, можна розділити на два види: нормотворча і виконавчо-розпорядча. Для місцевих рад (колегіальних виборних органів місцевого самоврядування) основною слід визначити нормотворчу діяльність. Для виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів провідною є виконавчо-розпорядча діяльність, спрямована на забезпечення реалізації на відповідній території рішень представницьких органів місцевого самоврядування та інших чинних правових норм.

Комунальне управління в окремих випадках здійснюється також колегіальними виборними органами місцевого самоврядування (радами), а не лише їх виконавчими суб’єктами. Управлінськими є, зокрема, численні рішення місцевих рад з питань створення, реорганізації, ліквідації комунальних підприємств, надання і вилучення земельних ділянок, відчуження об’єктів комунальної власності тощо.

11. Місцеві ради мають складну структуру і, оскільки вони наділені адміністративно-розпорядчими повноваженнями, виступають суб’єктами управлінської діяльності (суб’єктами комунального управління). Проте і структурні елементи (частини) цих рад нерідко наділені законом адміністративною компетенцією.

12. Виконавчий орган (комітет) сільської, селищної, міської (районної в місті) ради – єдиний в організаційному та функціональному відношенні постійно діючий орган, який формується цією радою згідно із законом, очолюється відповідно сільським, селищним, міським головою (головою районної в місті ради) і який може мати складну структуру (складатися з виконавчого комітету, управлінь, відділів, інших підрозділів), що визначається відповідною радою.

Виконавчий орган (комітет) сільської, селищної, міської ради є відносно самостійним від відповідної місцевої ради, оскільки має власні повноваження, віднесені до його компетенції законом, а також здійснює делеговані державою на підставі закону повноваження органів виконавчої влади на відповідній території.

13. Правова природа повноважень органів місцевого самоврядування випливає з недержавної природи цих органів. Однак виконавчо-розпорядча діяльність цих органів зі здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади за своєю природою є державним управлінням. Разом із тим реалізація районними та обласними державними адміністраціями функцій і повноважень виконавчих органів відповідно районних та обласних рад за своєю природою є комунальним управлінням.

14. До питань місцевого значення належать, зокрема, сфери суспільних відносин, не віднесені до виключних предметів відання будь-яких інших органів влади. У таких сферах можливе прийняття рішень (здійснення власних ініціатив) органів місцевого самоврядування.

Держава має можливість через видання законів впливати на обсяг компетенції органів місцевого самоврядування шляхом встановлення, зміни та припинення їх конкретних повноважень з усіх питань, окрім тих, які віднесені до компетенції місцевого самоврядування Конституцією України. Лише визначені в Основному Законі функції та повноваження органів місцевого самоврядування є суто самоврядними за своєю природою і не можуть бути скасовані чи обмежені державою. Найголовнішими з них є затвердження і контроль за виконанням місцевого бюджету (бюджету місцевого самоврядування) та управління майном комунальної власності.

15. Ресурсами комунального управління є матеріальні об’єкти, на основі яких органи й посадові особи здійснюють владні повноваження: місцеві фінанси, земельні ресурси, рухоме і нерухоме майно, комунальні підприємства, організації, установи, інші юридичні особи комунальної власності, а також інше майно, які перебувають у розпорядженні органів місцевого самоврядування і становлять місцеве господарство.

16. При розробці концептуально нових принципів міжбюджетних відносин ключовим