НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ВОРОБЕЙ Раїса Борисівна

УДК 35.01(477):091

ФОРМУВАННЯ ТА СТАНОВЛЕННЯ

СИСТЕМИ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

ТА УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

У ДРУГІЙ ПОЛОВИНІ ХІХ – НА ПОЧАТКУ ХХ СТОЛІТТЯ

(НА ПРИКЛАДІ ЧЕРНІГІВСЬКОЇ ГУБЕРНІЇ)

25.00.01 – теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КИЇВ – 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – | кандидат історичних наук, професор

НАЗИМКО Петро Сергійович,

Національна академія державного управління

при Президентові України,

радник президента Національної академії

державного управління

при Президентові України.

Офіційні опоненти: |

доктор наук з державного управління,

старший науковий співробітник

КАЛЬНИШ Юрій Григорович,

Національний інститут стратегічних

досліджень,

завідувач відділу стратегій

розвитку політичної системи;

доктор історичних наук, професор

ШАПОВАЛ Юрій Іванович,

Інститут політичних і етнонаціональних

досліджень ім. І.Ф.Кураса НАН України,

завідувач відділу етнополітології.

Захист відбудеться 12 червня 2008 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради ------------------Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України ( 03057 м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий --------------------------8 травня 2008 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.О.Чмига

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Українське суспільство, забезпечуючи ефективну організацію виконавчої влади на центральному та місцевому рівнях управління та формуючи сучасну систему місцевого самоврядування, не може не враховувати як новітній світовий досвід державотворення, так і історичний, що дає змогу вивчати та аналізувати процес становлення Української держави. Управлінські відносини минулих епох не зникають безслідно, вони продовжують функціонувати в нових суспільних умовах як успадковані управлінська культура, технологія управління, свідомість людей, суб’єктивні права та обов’язки, законність, існуючий правовий порядок тощо. Осмислення накопиченого досвіду державного будівництва дозволить сучасним управлінцям не лише перейняти його досягнення, але й не повторити колишніх помилок. Тому видається доцільним проведення комплексного дослідження за темою дисертації.

Вивчення та аналізу процесу формування і становлення місцевих органів державної влади та управління другої половини ХІХ – початку ХХ ст. на прикладі окремої губернії у науці державного управління не проводилося, що зумовлює його актуальність, а також дає можливість визначити особливості загального процесу формування та розвитку, механізму дії державного апарату Російської імперії пореформеного періоду на місцевому рівні.

Науково-теоретичною та методологічною базою дослідження слугували праці сучасних вчених у галузі державного управління: В.Бакуменка, А.Васіної, Л.Гордієнка, В.Журавського, А.Мельника, О.Машкова, Н.Нижник, О.Оболенського, В.Серьогіна та ін.

Питання формування окремих губернських присутствій, комісій і комітетів середини ХІХ ст. одразу після їх утворення та у перші десятки років існування аналізували такі дореволюційні дослідники, як І.Андрієвський, Є.Анучін, М.Астирєв, В.Безобразов, В.Гессен, М.Коркунов, С.Маслов, наголошуючи на необхідності обмеження втручання губернатора і його апарату у діяльність органів самоврядування.

Суттєвий внесок у дослідження проблеми формування вищих державних та місцевих органів влади, у тому числі відомчого спрямування, а також питання відносин місцевих органів державної влади та управління і органів земського і міського самоврядування, зробили вітчизняні і зарубіжні вчені: Е.Амбургер, В.Бартків, М.Білоконь, А.Бондаревський, Т.Воробєйкова, В.Грицак, А.Дубровіна, В.Жвалюк, П.Зайончковський, Л.Заха-рова, А.Корелін, В.Киричук, О.Кузнецова, О.Мельничук, Б.Парес, С.Посохов, А.Рогожин, В.Тимцуник, Н.Торке, Д.Філд, В.Шандра, О.Ярмиш та ін.

З огляду на стан наукової розробки теми зауважимо, що, незважаючи на існування численних публікацій, пов’язаних з темою дисертації, відсутні комп-лексні дослідження проблем формування та становлення саме адміністра-тивного губернського апарату, структурно-функціональної характеристики усіх його складових та визначення механізму державного управління на матеріалах окремої губернії, що й визначає актуальність дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконувалась на кафедрі державного управління і менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України у межах теми “Розроблення теоретичних засад деконцентрації і децентралізації в системі виконавчої влади та механізмів забезпечення збалансованості повноважень і відповідальності” (номер державної реєстрації 0103U006819) відповідно до Комплексного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування”. Роль автора полягала у дослідженні й узагальненні нормативно-правових засад і закономірностей процесу формування і функціонування Губернського правління і присутствій у другій половині ХІХ ст.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є проведення комплексного аналізу процесу формування і становлення системи місцевих органів державної влади та управління як складової частини загальнодержавного апарату державної влади другої половини ХІХ – початку ХХ ст. з урахуванням взаємозалежності компонентів цієї системи, структури її елементів та розподілу функцій між ними, а також їх взаємозв’язків усередині системи.

Для досягнення мети було поставлено такі завдання:–

здійснити структурно-функціональний аналіз основних складових системи місцевих органів державної влади та управління; визначити обсяг повноважень, рівень самостійності і залежності від губернатора відомчих (територіальних) губернських органів державної влади та місцевих органів поліції і військово-адміністративних установ;–

охарактеризувати систему управлінських зв’язків між губернськими органами державної влади та управління;–

проаналізувати процес формування та функціонування Губернського правління як головного адміністративного органу управління губернії; –

розкрити зміст процедури прийняття, виконання та контролю управлінських рішень і встановити рівень прозорості діяльності губернських органів державної влади та управління;–

визначити напрями використання досвіду, отриманого в процесі ана-лізу функціонування місцевих державно-управлінських структур дослід-жуваного періоду для формування загального процесу структурування, розвитку та оптимізації сучасних місцевих органів влади та управління.

Об’єктом дослідження є процес становлення губернського державно-владного апарату на території Чернігівської губернії у пореформений період (друга половина ХІХ – початок ХХ ст.) з урахуванням його складності, багатовимірності, протиріч і взаємозв’язків.

Предметом дослідження є правові основи і особливості практичної організації управлінської діяльності місцевих органів державної влади і управління у визначений період.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що аналіз державо-творчих процесів у визначений період розширить теоретичну базу наукових досліджень крізь призму державного управління історичної управлінської спадщини для забезпечення комплексності та об’єктивності трактування тогочасної реформаторської доби та дасть змогу використовувати позитивний досвід минулого у сучасній практиці державного управління.

Методи дослідження. Методологічна основа і методи дослідження визначалися за системою принципів, запропонованих науковцями В.Журавським, В.Серьогіним, О.Ярмишем. Загальнотеоретичним, філо-софським методом дослідження є матеріалістична діалектика, в основу якої покла-дено вчення про матеріальну природу світу, що змінюється і розвивається.

Поставлені завдання вирішувалися також з допомогою комплексу загаль-них взаємодоповнюючих наукових методів, серед яких: системний, що вико-ристовувався в процесі структурно-функціонального аналізу системи губерн-ських органів державної влади і управління; історичний, який дав змогу вивчити в динаміці процеси створення та розвитку державно-владних структур губернського рівня та дати їх оцінку; порівняльний, що застосовувався для виявлення особливостей та нововведень у системі місцевих органів державної влади і управління другої половини ХІХ – початку ХХ ст.; формально-логіч-ний, з допомогою якого досліджувалися правила організації роботи місцевих органів державної влади та управління визначеного періоду з точки зору їх відповідності законам формальної логіки, особливо при узагальненні рис системи цих органів; формально-юридичний, який використовувався для вивчення нормативно-правової бази організації діяльності губернських органів державної влади та управління, відповідності їх діяльності нормативній базі досліджуваного періоду; багатофакторності – для визначення об’єктивних і суб’єк-тивних факторів, що впливали на становлення системи місцевих органів дер-жавної влади та управління протягом зазначеного періоду; аналіз і синтез, індукція і дедукція слугували для визначення місця кожного елемента в загаль-ній системі та їх характеристики, класифікації місцевих органів державної влади та управління. У дослідженні використано також спеціальні методи: статистич-ний, за допомогою якого проведено аналіз організації роботи, закономірностей розвитку і функціонування губернських органів державної влади і управління та складу їх штатної чисельності; синергетичний, який дав змогу проаналі-зувати рівень самоорганізації та ефективності діяльності елементів системи.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в розробці авторської концепції процесу формування, становлення та особливостей функціонування державно-управлінського апарату на рівні губернії в другій половині ХІХ – на початку ХХ ст. і визначається насамперед тим, що

уперше:–

визначено у результаті проведення комплексного дослідження процесу формування та становлення системи органів державної влади та управління губернського рівня на матеріалах Чернігівської губернії у період другої половини ХІХ – початку ХХ ст. її структуру та статус складових, що дало змогу встановити належність до органів державної влади і управління основних складових системи місцевих органів державної влади і управління та скласти загальну схему її побудови;–

сформульовано основні риси системи управлінських зв’язків між гу-берн-ськими органами державної влади та управління: відсутність збалансо-ваності та раціонального розподілу функцій структур на кожному рівні управ-ління; домінуючий вплив на всі губернські структури у процесі здійснення управління губернією губернатора та Губернського правління, яке він очолював; –

з’ясовано принципи процедури прийняття управлінських рішень на губернському рівні – колегіальності Губернського правління при остаточному затвердженні рішення губернатором та одноосібності губернатора; –

установлено процедуру організації виконання управлінських рішень: постановки завдань та накладання резолюцій на виконання губернським структурам за вертикаллю: губернатор – губернські присутствія, комісії, комітети – волосні правління; –

доведено, що контроль за виконанням управлінських рішень здійсню-вався Губернським правлінням на чолі з губернатором шляхом проведення аналізу отриманих письмових відповідей та ревізування губернських структур;

удосконалено сучасні підходи до побудови схем: складу місцевих органів управління у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст.; структури Губернського правління; системи фінансово-економічних та контрольно-фіскальних органів влади Чернігівської губернії у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст.; складу повітового та міського поліцейських управлінь;

дістали подальшого розвитку: –

питання щодо визначення ролі органів станового самоврядування у здійсненні губернатором управлінських функцій, що проявлялося передусім у можливості губернського депутатського зібрання приймати рішення, обов’язкові для виконання губернатором;–

структурно-функціональна характеристика місцевих органів державної влади та управління відповідно до нормативно-правової бази окресленого періоду.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дослідження впроваджено у процесі підготовки навчальної програми та під час викладання навчального курсу “Історія держави і права України” Чернігівського державного педагогічного університету імені Т.Г.Шевченка (довідка про впровадження від 29.08.2006 р. № 04-11/671), де використано фактичний матеріал щодо діяльності місцевого адміністративного апарату Чернігівської губернії. Здобувач є співавтором-укладачем посібників, що виходять під рубрикою “Бібліотека кафедри державного управління і менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України”. Результати досліджень використано при підготовці у співавторстві науково-довідкового видання з курсу “Теорія та історія держав-ного управління”: “Історія державного управління України: збірник документів і матеріалів (друга половина ХІХ – початок ХХ ст.)” (за заг. ред. Н.Нижник, 2003); IV розділу посібника для практичних занять та навчання “Історія державного управління України: термінологічний словник, збірник документів і матеріалів (XII – XX ст.), схеми та інтернет-довідник” з курсу “Теорія та історія державного управління” (за заг. ред. Н.Нижник, 2004); навчально-методичного видання у трьох томах для семінарських занять та самостійної роботи “Історія державного управління” (кер. авт. кол. С.Коник, 2007). У зазначених виданнях здобувач розмістила нормативно-правові акти середини ХІХ ст., що регламентували засади організації державного управління на губернському рівні. Посібники використовуються слухачами Національної академії державного управління при Президентові України під час вивчення відповідних тем з історії державного управління.

Дисертаційне дослідження створює передумови для подальшої наукової розробки проблематики з питань формування, становлення та особливостей функціо-нування місцевих органів державної влади і управління вказаного періоду. Сформульовані пропозиції та висновки можуть бути використані для практичного застосування позитивного досвіду організації діяльності деяких складових системи губернських адміністративних установ у роботі сучасних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій; при підготовці узагальнених праць та викладанні дисциплін з теорії та історії державного управління, історії держави і права України.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним дослідженням автора. Висновки, пропозиції і рекомендації, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, одержані автором особисто. У дисертації не використовувались ідеї та розробки, що належать співавторам науково-довідкових видань.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційної роботи оприлюднено на науково-практичних конференціях за міжнародною участю: “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євро-інтеграції” (Київ, 2003); “Актуальні теоретико-методологічні та організа-ційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004); “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (Київ, 2005); “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 2006); ”Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (Київ, 2007); “Історія адміністративно-територіального устрою Чернігово-Сіверщини” (Чернігів, 2007). Дисертація обговорювалася на засіданнях кафедри державного управління і менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні результати, отримані здобувачем, викладені у дванадцяти одно-осібних публікаціях та в трьох у співавторстві, з яких чотири статті надруковані у фахових виданнях.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається із змісту, вступу, чотирьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації – 232 сторінки, з них 184 сторінки загального тексту. Робота містить 4 додатки і 6 рисунків. Список використаних джерел складається з 250 най-ме-нувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано вибір теми дисертації, її актуальність, окреслено хронологічні та територіальні межі дослідження, визначено його об’єкт, предмет, мету та завдання, розкрито наукову новизну, практичне значення та форми апробації результатів дослідження.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади дослідження процесу формування та становлення системи місцевих органів державної влади та управління в Україні другої половини ХІХ – початку ХХ століть” – проаналізовано стан наукової розробки теми, здійснено огляд використаних у роботі джерел та визначено методологію дослідження, його програмно-цільову структуру та категорійно-понятійний апарат.

У розділі здійснено аналіз дореволюційної і сучасної літератури з питань формування губернських органів державної влади і управління. Вивчення літератури, авторефератів дисертацій та інших нау-кових джерел свідчить про те, що, незважаючи на існування досить знач-ного наукового доробку та інтересу до дослідження процесу державотворення і суспільно-політичних змін у пореформеній Росії, взаємовідносин місцевих органів влади і управління з органами земського, міського, станового та селян-сько-го самоуправління, не досліджувалися проблеми формування та розвитку саме адміні-стра-тивного губернського апарату, структурно-функціональна характеристика усіх складових цієї системи та не визначався механізм здійснення державного управління на прикладі конкретної губернії.

Дослідженням даного періоду останнім часом приділяють значну увагу науковці: історики, юристи, економісти, культурологи, філософи, політологи та фахівці з державного управління. Цей період вважається визначальним для багатьох процесів. У той час на українських землях, що входили до складу Російської держави, відбувалися широкомасштабні прогресивні реформи як суспільного життя, так і органів влади і місцевого самоврядування. Було напрацьовано багатий управлінський досвід, який потребує ретельного та виваженого дослідження. Безперечно, висвітлюється цей період фахівцями по-різному залежно від напряму наукового дослідження. У сфері наукового пізнання правознавців цей період відображається з погляду правового забез-печення державної влади, її органів та правового регулювання суспільних відносин (цивільне, кримінальне, адміністративне право). Суспільствознавців цікавить суспільно-політичне життя, ідеологічні та культурологічні аспекти, цивілізаційні підходи до розвитку націй, народів та держав, закономірності та передумови їх історичного розвитку тощо. Представники економічної науки акцентують увагу на виробничих відносинах, розвитку капіталістичного способу виробництва, який в Україні мав певні специфічні риси, тощо. Проте на сьогодні бракує наукових досліджень крізь призму державного управління історичної управлінської спадщини для забезпечення комплексності та об’єктивності трактування тогочасної реформаторської доби.

Джерельна база дослідження складається з чотирьох основних груп. До першої групи належать нормативно-правові акти всіх рівнів, що регламентують порядок утворення, функції та структуру місцевих органів державної влади і управління. Другу групу джерел становлять архівні документи. Основною частиною архівних джерел, використаних у дослідженні, є документи Держав-но-го архіву Чернігівської області. У роботі використано документи фондів Російського державного історичного архіву Санкт-Петербурга. До третьої гру-пи джерел входять друковані матеріали другої половини ХІХ – початку ХХ ст., четвертої – мемуарна література з досліджуваної проблематики. Аналіз джерельної бази дає підстави зробити висновок про її достовірність і достатність для висвітлення всіх аспектів теми. Значна частина джерел вводиться у сучасний науковий обіг вперше.

Методологічною основою наукової роботи з огляду на мету дослідження є системний підхід та системний аналіз. З їх допомогою з’ясовано сутність, структуру, стан і тенденції розвитку системи місцевих органів державної влади і управління та на матеріалах Чернігівської губернії складено загальну схему її побудови. Методологічна база дослідження, його програмно-цільова структура та категорійно-понятійний апарат дали можливість сформулювати наукове завдання – комплексне дослідження процесу формування і становлення системи місцевих органів влади та управління, а також її функціонально-структурних складових: генезис й закономірності.

У розділі застосовано методологічні підходи, з допомогою яких установлено послідовність процесу дослідження: –

систематизація знань під час дослідження загального процесу форму-вання та розвитку державних органів влади та управління на центральному і місцевому рівнях у різні періоди;–

виявлення генезису та тенденцій розвитку системи і державно-управлінських функцій місцевих органів державної влади та управління протягом досліджуваного періоду;–

визначення напрямів використання досвіду, отриманого в процесі аналізу функціонування місцевих державно-управлінських структур досліджу-ваного періоду, для формування загального процесу структурування, розвитку та оптимізації сучасних місцевих органів влади і управління.

Основні терміни, які утворюють категорійно-понятійний апарат досліджен-ня, визначаються особливостями адміністративно-територіального устрою даного періоду, а також процесу державно-управлінського будівництва пореформеного періоду. З огляду на те, що здобувачем проводиться систематизація усіх губернських органів – учасників управлінського процесу, у дисертації установлено їх належність відповідно до органу державної влади і органу управління.

Зроблено висновок, що оскільки дослідження та наукові здобутки сучасників та по-пе-редників періоду другої половини ХІХ – початку ХХ ст. ще далекі від завершення, поповнення наукових знань щодо тогочасних процесів буде постійним, їх обсяг чимраз збільшуватимется, адже сучасне українське суспільство потребує відповідей на доленосні питання: про місце та роль України у процесі глобалізації, збереження та відтворення інституційної пам’яті державотворення українського народу.

У другому розділі –“Губернатор, його канцелярія та місцеві органи управ-ління у губернській адміністративній системі” – висвітлено повно-важення та рівень відповідальності губернатора як місцевого представника органу верховної державної влади – імператора та центрального галузевого органу державної влади – Міністерства внутрішніх справ. З вико-ристанням структурно-функціонального і системного методів з’ясовано сферу компетентності, пов’язану з цією вищою адміністративною посадою, її взаємо-зв’язок з іншими органами державної влади та управління. Незважаючи на те, що рівень самостійності і оперативності у прийнятті рішень губернатором був обмежений вищою владою, інститут губернатора у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст. можна визначити як місцевий орган державної влади, який був наділений державно-владними повноваженнями з управління губернією та правом участі у вирішенні питань судової влади і діяльності органів земського, міського та станового самоврядування. Встановлено, що найближчим до губернатора виконавчим органом, через який проходили та розподілялися для подальшого розгляду в губернських установах особливо важливі справи, була канцелярія губернатора.

У розділі зазначається, що управління губернією губернатор здійснював також за допомогою колегіально-дорадчих місцевих органів управління, поштовх до заснування яких дали буржуазні реформи другої половини ХІХ ст. Переважна більшість таких установ були “присутствія”. Основні функції як органи управління Чернігівської губернії у цей період здійснювали: Губернське у селянських справах присутствіє, Губернське присутствіє, Губернське у земських і міських справах присутствіє, Губернське особливе у земських повинностях присутствіє, Губернське з промислового податку присутствіє, Губернське з квартирного податку присутствiє, Губернське у військових повинностях присутствіє (до 1874 р. – Губернське рекрутське присутствіє) тощо.

Як вищий представник Міністерства внутрішніх справ у губернії губернатор керував місцевими правоохоронними органами. Основним обов’язком губернатора у цій сфері було збереження громадського порядку. Таким чином, військово-поліцейські органи влади безпосередньо підпорядко-вувалися губернатору.

Доведено, що окремий статус мали губернські дворянські зібрання. Зроблено висновок, що губернські дворянські зібрання суттєво впливали на прийняття рішень губернатором та вимагали врахування їх рекомендацій особливо з питань кадрових призначень чиновницького складу губернії.

Таким чином, на матеріалах Чернігівської губернії у розділі визначено роль і функції губернатора як особливого органу державної влади, його канцелярії та місцевих органів управління губернією у процесі формування та становлення системи губернської адміністративної влади в окреслений період.

У третьому розділі – “Губернське правління як головний адміністра-тивний орган управління губернії” – доведено, що в системі органів влади та управління провідне місце посідає саме апарат управління або органи, які безпосередньо здійснюють управління. Таким органом було Губернське прав-ління, очолюване губернатором, діяльність якого поширювалася на всі сфери життєдіяльності губернії. Хоча його керівником і головою був губернатор, проте існувала певна самостійність цього органу. Підпорядковуючись безпо-середньо імператору і Сенату, Губернське правління являло собою місцеве представництво центральної влади Російської держави, яке ставало головним організаційно-розпорядчим та адміністративним органом управління губернії. Основні функції Губернського правління, що складалось із загального присутствія і канцелярії, полягали в оприлюдненні указів Сенату та інших органів державної влади і управління та нагляді за поліцейськими, фінансово-податковими й судовими губернськими установами. Відіграючи важливу роль у прийнятті управлінських рішень і будучи колегіальним, цей орган здійснював організаційно-регулюючі та контролюючі функції; проводив роботу з персоналом та організовував систему діловодства. Використовуючи надані повноваження, Губернське правління певною мірою забезпечувало охорону прав самодержавства і громадського порядку.

Здійснено функціонально-структурний аналіз діяльності Губернського правління. Установлено, що чіткого розмежування функцій між відділеннями канце-лярії Губернського правління досягти було досить складно, тому визна-чалися тільки основні напрями їх діяльності. Зроблено висновок, що практичне ведення усіх справ губернії відбувалося в канцелярії Губернського правління, яка мала чітко визначену структуру, відповідні функції і повноваження.

У контексті діяльності Губернського правління розглядається питання щодо прийняття, виконання та контролю управлінських рішень на рівні губернії, і цей процес аналізується з точки зору визначення основних ознак державно-управлінських рішень сучасними науковцями. Оскільки однією з головних ознак управлінських рішень є спрямо-ваність на розв’язання проблем державного рівня, можна стверджувати, що управлінські рішення губернатора мали на меті переважно виконання завдань державного рівня та вищих установ щодо реалізації державної політики. З огляду на це робимо висновок про наявність системи і певного механізму прийняття, виконання та контролю управлінських рішень під час здійснення губернатором державно-управлінських функцій на території губернії.

Таким чином, на початку ХХ ст. остаточно сформувався основний адміністративний орган управління губернії – Губернське правління на чолі з губернатором. Цей колегіальний орган мав статус посередника між вищою державною владою і всіма органами влади та управління в губернії (повітах). Не можна стверджувати, що це була ідеальна модель місцевого управління, проте на той час вона була дієздатною і достатньою мірою забезпечувала виконання державно-управлінських рішень вищої та центральної влади на місцях.

У четвертому розділі –“Відомчі (територіальні) губернські органи влади та управління” – визначаються місце, завдання і повноваження відомчих (територіальних) органів влади як місцевих представництв галузевих центральних органів державної влади – міністерств, головних управлінь, що здійснювали функції планування, реалізації та контролю у різних сферах життєдіяльності губернії. Установлено, що в них поєднувався статус подвійного підпорядкування: з одного боку, губернатору (Губернському правлінню), а з іншого – міністерствам та головним управлінням. Проте були деякі більш самостійні з точки зору прийняття рішень та відповідальності терито-ріальні органи влади, наприклад Казенна палата, Казначейство, Контрольна палата. У розділі розглядається питання формування та функціонування губернських комітетів та комісій, що мали статус галузевих органів управління.

Статус місцевих Контрольних палат не передбачав підзвітності і підконтрольності їх губернатору та Губернському правлінню. Вони мали свій обсяг повноважень, які визначалися лише інструкціями Головного управління державного контролю Російської імперії. Ревізії та перевірки всіх без винятку органів влади та управління в губернії вони здійснювали самостійно. Робиться висновок, що губернські Контрольні палати мали безпосередню підпорядкованість централь-ному органу влади, а з губернатором та Губернським правлінням вирішувалися лише організаційні питання з проведення ревізій губернських установ.

У другій половині ХІХ ст. губернська Казенна палата являла собою не стільки фінансовий, скільки адміністративно-господарський орган влади. У віданні Казенних палат перебували не лише розклад податків та нагляд за їх надходженням, а й завідування деякими джерелами доходів, такими як державні селяни і державне майно, питна та соляна справа тощо і їх ревізування. Казенна палата самостійно не збирала ніяких податків та зборів, передаючи ці функції казначействам, а лише здійснювала нагляд за їх надходженням. Витратами місцевого бюджету опікувалась саме Контрольна палата. Варто зазначити, що Казенні палати мали досить високий статус. У своїй діяльності вони підпорядковувалися Сенату (вищий адміні-стративний і судовий орган державної влади) і Міністерству фінансів (центральний відомчий орган державної влади) і керувалися лише указами імператора і директивами цих установ, проте зобов’язувалися виконувати законні вимоги губернатора.

Губернські акцизні управління також були у централізованому підпорядкуванні Міністерства фінансів, за ними здійснювали частковий контроль губернатор та Губернське правління. Велике значення для формування доходу державного бюджету мала діяльність саме губернських акцизних управлінь; можна констатувати, що вони без участі губернатора (Губернського правління) самостійно будували свою повсякденну роботу, лише інформуючи про це губернське керівництво. З метою здійснення контролю фінансових та податкових питань земських зборів, розгляду їх кошторисів та розподілу земських повинностей діяло Губернське особливе у земських повинностях присутствіє, яке очолював губернатор.

Визначено, що губернські комітети та комісії мали статус галузевих органів управління, що підтримували зв’язки з міністерствами та відомствами, проте перебували під безпосереднім керівництвом губернатора. Їх роль та місце у системі місцевих органів державної влади та управління своєрідна та специфічна. Частково їх діяльністю управляв губернатор через Губернське правління.

Слід також вказати на входження до системи місцевих органів управління губернських благодійних і громадських організацій: приказів громадської опіки, управлінь Товариства Червоного Хреста, товариства земських, міських і станових установ. Фактично шляхом утворення таких організацій держава вирішувала одну зі своїх важливих функцій – соціальну, адже фінансовою основою їх існування були переважно членські та благодійні внески.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення і вирішення наукового завдання, що полягає в комплексному дослідженні процесу формування, становлення та особливостей функціонування державно-управлінського апарату на рівні губернії у період другої половини ХІХ – початку ХХ ст. Одержані у процесі дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізована мета й завдання дають підстави сформулювати основні висновки і рекомендації.

1. Визначено основні складові системи місцевих органів державної влади та управління у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст.

Вищим місцевим органом державної влади в губернії був губернатор як особливий орган державної влади, який мав державно-владні повноваження з управління губернією та право участі у вирішенні питань стосовно судової влади і діяльності органів земського, міського та станового самоврядування. Практичні функції з організації процесу управління губернією здійснювали губернаторська канцелярія та губернські присутствія, комісії і комітети.

Головним адміністративним органом управління губернії було Губернське правління, яке охоплювало всі напрями управління губернією. Очолював і спрямовував його діяльність губернатор. До системи губернських органів державної влади та управління входили відомчі (територіальні) органи влади як місцеві представництва галузевих центральних органів державної влади – міністерств, головних управлінь, що здійснювали функції планування, реалізації та контролю у різних сферах життєдіяльності губернії. Це фінансові, податкові, кредитні та статистичні органи, органи управління державним майном, землеустрою та лісового господарства, більшість з яких хоча безпосередньо не підпорядковувалася губернатору, але діяла під його наглядом і контролем.

Безпосередньо губернатору і Губернському правлінню підпорядкову-валася повітова і міська поліція та військово-адміністративна установа – Губернське з військової повинності присутствіє. Губернатор здійснював нагляд і контроль за діяльністю органів земського, міського та станового самоврядування.

Характерною ознакою періоду, що розглядається, є активна діяльність станових органів самоврядування, що формувалися на виборчих засадах та мали забезпечити нормальну життєдіяльність певних територій або виконання певних видів робіт, а насправді являли собою “губернаторські представництва” на місцях, адже всі питання їх діяльності чітко регулювалися і контролювалися губернською владою.

Структура, функції і повноваження усіх місцевих органів державної влади та управління були визначені нормативно-правовими актами Російської імперії, в яких наголошувалося на керівній ролі (безпосередній або опосередкованій) в їх діяльності губернатора.

2. Важливим інститутом здійснення завдань та функцій держави були центральні і місцеві органи державної влади і управління, що характеризува-лися наявністю державно-владних повноважень, обсяг і характер яких зале-жав від цілей та завдань кожного з них і регламентувався відповідними норма-тивними актами. Проведене дослідження дає підстави стверджувати, що, незважаючи на тенденцію до формування структурованого губернського управлінського апарату, система управлінських зв’язків між губернськими органами державної влади та управління характеризується відсутністю збалансованості та раціонального розподілу функцій між ними на кожному рівні управління.

Визначальна роль губернатора у системі місцевих управлінських відносин, традиція успадкування керівними особами владних привілеїв на рівні як держави, так і губернії дають підстави стверджувати про домінуючий вплив на всі губернські структури у процесі здійснення управління губернією губернатора та Губернського правління, яке він очолював. Незва-жаючи на проведення прогресивних реформ і деякі зміни в організації, складі та діяльності урядових установ, Росія залиша-лася абсолютною монархією, очолюваною самодержавцем, адміністративно-виконавчими представниками якого на місцях були губернатори.

3. Губернське правління, яке очолював губернатор, займало провідне місце у процесі здійснення функцій управління губернією у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст. Влада Губернського правління діяла в межах губернії та визначалася як судово-поліцейська, розпорядча, виконавча та примусова. Будучи колегіальним органом, та маючи статус головного адміністративного органу управління губернією, Губернське правління мало широкі повноваження щодо підготовки, прийняття та контролю управлінських рішень губернського рівня.

4. Прийняття управлінських рішень на губернському рівні здійснювалося в основному за двома принципами: колегіальності Губернського правління при остаточному затвердженні рішення губернатором та одноосібності губернатора. Прийняття рішень у Губернському правлінні базувалося на принципі колегіальності: складалися відповідні проекти “журналів” (книги ведення прото-колів засідань), де викладалися суттєві обставини справи. Губернатор заслуховував доповіді проектів “журналів” на засіданнях Губернського прав-ління або ознайомлювався з ними особисто, після чого запропоноване рішення затверджував. Одноосібні рішення губернатора оформлялися у вигляді циркулярів чи програмних документів з певних питань. Виконання рішень здійснювалося через отримання резолюцій губернатора установами за вертикаллю; контроль – переважно шляхом аналізу письмових відповідей та ревізування установ. Усі рішення Губернського правління, що доводилися до загального виконання чи відома, циркуляри губернатора, оголошення про кадрові питання губернських органів державної влади та управління друкувалися на сторінках місце-вої газети “Черниговские губернские ведомости”.

5. На підставі отриманих результатів дисертаційного дослідження можна узагальнити позитивний досвід організації діяльності губернського державно-управлінського апарату другої половини ХІХ – початку ХХ ст., який доцільно застосовувати в сучасних умовах:-–

організація роботи губернських галузевих комісій і комітетів (до їх роботи залучалися представники професійних кіл та громадськості: підприємці, промисловці, лікарі та представники місцевого самоврядування);–

вирішення губернатором соціальних питань губернського рівня шля-хом набли-ження до системи місцевих органів управління благодійних та громад-ських організацій: приказів громадської опіки, управління Товариства Червоного Хреста, Товариства земських, міських і станових установ;–

забезпечення на досить високому рівні прозорості діяльності місцевих органів державної влади і управління шляхом систематичного обов’язкового розміщення в офіційній частині газети “Черниговские губернские ведомости” указів імператора, нормативно-правових актів центральних органів влади, циркулярів губернатора, а також інформації щодо прийому, переміщення та звільнення посадових осіб губернських установ тощо;–

організація функціонування губернських органів державної влади та управління відповідно до чинної нормативної бази із визначенням їх структури, функціональних обов’язків, повноважень та відповідальності. Це стосується і загального переліку структурних одиниць губернського та повітового рівнів, порядку їх утворення, визначення функцій, прав і обов’язків, прийому, перемі-щення та звільнення посадових осіб, організації, принципів діяльності, рівня самостійності та залежності органів земського та міського самоврядування;–

акцентування уваги на виконанні інструкцій з дотримання єдиних для всіх губерній правил діловодства та порядку збереження документів в архівних установах;–

високий рівень організації діяльності губернських статистичних комітетів та значний обсяг краєзнавчо-дослідницької роботи, що вони проводили. Значна увага приділялася збиранню й аналізу статистичних даних по губернії, складанню звітів для центральних органів державної влади та управління за чітко визначеними різногалузевими формами. До складу статистичних комітетів входили, як правило, високоосвічені особи, завданням яких було обов’язкова публікація своїх досліджень;

–

Таким чином, на підставі дослідження процесу формування та становлення системи місцевих органів державної влади та управління другої половини ХІХ – початку ХХ ст. на прикладі Чернігівської губернії вважаємо за доцільне науковий доробок з історії державного управління України доповнити комплексним аналізом системи цих органів, визначивши нормативно-правову базу та порядок їх утворення, структуру, функції та повноваження, систему управлінських зв’язків, взаємозв’язків з центральною владою та органами земського, міського та станового самоврядування. Деякі аспекти діяльності губернської влади періоду, що розглядається, є актуальними з огляду на можливість урахування позитивного організаційного досвіду їх роботи для оптимізації функціонування структур сучасних місцевих державних адміністрацій. Неформальне застосування практики губернських комісій і комітетів щодо залучення до їх роботи широких кіл громадськості у сучасній роботі управлінь і відділів місцевих державних адміністрацій допоможе попереджати виникнення окремих проблемних ситуацій та надасть можливість володіти різногалузевою інформацією для прийняття найбільш оптимальних управлінських рішень. Організація історико-краєзнавчих центрів при статистичних управліннях обласних і районних рівнів з метою написання сучасного літопису регіонів дозволить налагодити систематичну роботу із формування важливого джерела вивчення їх історії, культури, релігії. Визначення керівництвом нинішніх місцевих державних адміністрацій шляхів тісної співпраці з благодійними та громадськими організаціями, особливо тими, що опікуються соціально незахищеними верствами населення, дозволить значно покращити роботу з соціального захисту та охорони здоров’я населення на регіональному рівні. На наш погляд, місцеві засоби масової інформації не достатньо повно висвітлюють питання звітності про результати роботи управлінь і відділів районних та обласних державних адміністрацій, а також питання кадрових переміщень, видів заохочень і стягнень, що стосуються категорії державних службовців, – це має бути постійною практикою, що забезпечує прозорість діяльності сучасних владних структур. Доцільно також приділяти відповідну увагу вимогам обов’язкового виконання існуючих інструкцій з діловодства і архівної справи в структурних підрозділах місцевих державних адміністрацій усіх рівнів.

Звичайно, у дисертаційному дослідженні не вказуються прямі шляхи вирішення існуючих проблем, проте з’являється можливість проаналізувати причини виникнення деяких з них та скористатися здобутками історичного процесу українського державотворення. Майбутнє розвитку системи державного управління суспільством значною мірою випливає з минулого культурного розвитку суспільних відносин. Тому слід враховувати досвід минулого при формуванні сучасної ефективної системи державного управління України.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Воробей Р. Губернатор: права та обов’язки в другій половині ХІХ сто-ліття // Зб. наук. пр. НАДУ. – К.: Вид-во НАДУ, 2003. – Вип. 2. – С. 43–52.

2. Воробей Р. Історико-теоретичні проблеми самоврядних структур та їх взаємодія з органами виконавчої влади в Чернігівській губернії другої половини ХІХ століття // Вісн. НАДУ. – 2003. – № 4. – С. 431–436.

3. Воробей Р. Роль волосних правлінь як виконавчих органів станового самоврядування у здійсненні державного управління (друга половина ХІХ – початок ХХ століття) // Вісн. НАДУ. – 2006. – № 4. – С. 135–141.

4. Воробей Р. Процедура прийняття, виконання та контролю управлінських рішень на рівні губерній Російської імперії у другій половині ХІХ – на початку ХХ століть // Вісн. НАДУ. – 2007. – № 4. – С. 225–230 .

5. Воробей Р. Місце і роль приказів громадської опіки у системі губернських органів управління (друга половина ХІХ – початок ХХ століть) // Сіверян. літопис. – 2006. -– № 2. – С. 58–60.

6. Воробей Р. Благодійні та громадські організації у системі місцевих органів державного управління другої половини ХІХ – початку ХХ століть // Сіверян. літопис. – 2007. -– № 1. – С. 116–119.

7. Воробей Р. Система