НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ЕКОНОМІКИ ПРОМИСЛОВОСТІ

УДК 336.14 + 338.2

МОІСЄЄНКОВ Віктор Вікторович

УПРАВЛІННЯ ФОРМУВАННЯМ ТА

ОРГАНІЗАЦІЯ ВИКОНАННЯ МІСЦЕВИХ

БЮДЖЕТІВ

Спеціальність 08.02.03 – Організація управління,

планування і регулювання

економіки

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

Донецьк - 2000

Дисертацією є рукопис

Роботу виконано в Донецькому національному університеті Міністерства освіти і науки України (м.Донецьк) на кафедрі економіки підприємства

Науковий керівник - доктор економічних наук професор Аптекар Савелій Семенович, АТ

"Данко" (м.Донецьк), віце-президент

Офіційні опоненти: доктор економічних наук професор Бєлопольський Микола Григорович,

Інститут економіки промисловості НАН України (м.Донецьк), провідний

науковий співробітник сектору проблем планування в промисловості;

кандидат економічних наук, доцент Попова Ганна Юріївна, Донбаська

державна машинобудівна академія Міністерства освіти і науки України

(м.Краматорськ), доцент кафедри фінансів, обліку та аудиту

Провідна установа - Донецька державна академія управління Міністерства освіти і науки

України, (м.Донецьк), кафедра адміністративного менеджменту

Захист відбудеться 10 листопада 2000 р. 0 13 год. на заісіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.151.01 Інституту економіки промисловості НАН України за адресою: 83048, Донецьк, вул.Університетська, 77.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту економіки промисловості НАН України за адресою: 83048, Донецьк, вул.Університетська, 77.

Автореферат розісланий 6 жовтня 2000 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Л.М.Кузьменко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Конституція України дає право кожному громадянину на працю, на мінімальний рівень соціального захисту та пенсію, на житло, безкоштовне медичне обслуговування та освіту. Проте, в Конституції нічого не говориться про рівень цих гарантій. Водночас навіть на досить низькому рівні ці гарантії вимагають значних бюджетних витрат.

Питання недостатньо ефективного управління фінансуванням суспільних благ постійно розглядаються на рівні центрального уряду і місцевої влади, тому що у зв’язку з економічною кризою доходи місцевих бюджетів зменшуються, а витрати продовжують збільшуватися. Вирішення питань відносно обсягів соціального забезпечення залежать від точки зору уряду на тенденції в економіці, від співвідношення між державним та приватним секторами, від політичних пріоритетів та відношення до інших статей витрат, таких як міжнародні відносини, оборона, управління та інші.

Конституція України гарантує місцеве самоврядування, яке обумовлюється правом мешканців сіл, селищ та міст вирішувати питання місцевого значення самостійно. Громадяни України перш за все вважають органи місцевої влади постачальниками повсякденних послуг, таких як соціальна підтримка, освіта та медичне обслуговування, охорона правопорядку, послуги комунального характеру, прибирання сміття, утримання та ремонт шляхів тощо.

В Україні розподіл функцій між центральною та місцевою владою ще не визначений до кінця і тому механізм управління фінансуванням повноважень влади різного рівня є більш централізованим, ніж навпаки, а органи місцевого самоврядування виступають як виконавці делегованих їм державою повноважень.

Суттєві зміни в розподілі цих повноважень повинні відбутися з початком реального виконання Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, який відкриває перспективи відносної фінансової самостійності органів місцевого самоврядування. До останнього часу не всі положення цього Закону виконуються, тому що в частині формування бюджетів органів місцевого самоврядування немає достатньої методичної бази розрахунку мінімального бюджету.

Актуальність вибраної теми роботи обумовлена недоліками діючої системи управління фінансуванням органів місцевого самоврядування, яка ґрунтується на вертикальній схемі прий-няття рішень по розподілу ресурсів та плануванні від досягнутого рівня. Розподіл частини податків від вищих ешелонів влади до нижчих з додатком дотацій та закріплених надходжень забезпечував надійну централізовану систему розподілу ресурсів при стабільній економіці. В умовах же економічної кризи ця система дає збої, які проявляються у відносинах центральної влади та органів місцевого самоврядування з питання фінансового забезпечення їх функцій, тому що недостатність фінансових ресурсів у держави не повинна призводити до відповідного скорочення послуг населенню та згортання соціальних програм. Навпаки, все це вимагає додаткових витрат, які органи місцевого самоврядування неспроможні зробити, не маючи достатнього фінансового забезпечення. До того ж вони обмежені в пошуках додаткових дохідних джерел. Тому можна констатувати, що система централізованого розподілу фінансових ресурсів стала невідповідною сучасному соціальному становищу в суспільстві. Все це обумовлює необхідність подальшого удосконалення механізму управління формуванням та організації виконання місцевих бюджетів.

Нині діючий механізм розподілу фінансових ресурсів не сприяє розвитку територій. Він послаблює намагання збільшити місцеві надходження коштів у тих регіонах, які одержують підтримку з центру, а інші регіони не стимулює до цього, бо додатково отримані гроші вилучаються до центрального бюджету через механізм нестабільних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків. Таке становище обумовлює небезпечність регіональної дезінтеграції, протистояння регіонів, органів законодавчої та виконавчої влади, сприяє суб’єктивним підходам при формуванні місцевих бюджетів. Це визнають Президент України, уряд, Верховна Рада, від яких залежить законодавче регулювання цієї проблеми. Про це свідчать й офіційні документи останніх двох років: укази, постанови, закони. Бюджетна резолюція по розробці бюджету на 2000 рік та Бюджетний Кодекс, прийнятий в першому читанні в липні 1999 року, повинні покласти початок реформуванню на практиці системи розподілу фінансових ресурсів між різними рівнями влади.

Проблеми управління формуванням місцевих бюджетів та ефективного їх використання постійно знаходиться в полі зору вітчизняних вчених-економістів, які зробили вагомий внесок в теорію та практику їх вирішення. Проте аналіз наявних підходів свідчить, що багато питань теорії, методологічного забезпечення та практики знаходяться ще в стадії розробки і є предметом наукових дискусій.

Необхідність комплексного вирішення проблеми управління розподілом бюджетних коштів, недостатність наявних науково-методичних розробок, досвіду втілення прогресивних механізмів формування бюджетів органів місцевого самоврядування визначили вибір теми, мету та задачі дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Проведені дослідження є складовою частиною наукової роботи Донецького державного університету Міністерства освіти і науки України на тему “Проблеми адаптації підприємств, територіальних і галузевих комплексів до економічних реформ в транзитивних економіках” (шифр Г-99/40 державний реєстраційний №0199V001496). Дисертант брав безпосередню участь у роботі по удосконаленню взаємовідносин підприємств з бюджетом, скороченню їх дебіторсько-кредиторської заборгованості.

Мета і задачі дослідження. Мета роботи – на основі розгляду теоретичних основ і узагальнення практичного досвіду управління формуванням та організації виконання бюджетів органів місцевого самоврядування науково обґрунтувати пропозиції по їх удосконаленню, спрямовані на зменшення суб’єктивізму у формуванні дохідної та видаткової частин місцевих бюджетів.

Досягнення визначеної мети зумовило доцільність та необхідність вирішення таких теоретичних, методологічних та практичних задач:

визначення місця та ролі місцевих бюджетів у системі місцевого самоврядування;

узагальнення методів і практики управління формуванням місцевих бюджетів в країнах-членах Ради Європи для врахування кращого досвіду в умовах України;

аналіз розвитку та сучасного стану системи місцевих бюджетів в Україні і виявлення її недоліків;

обґрунтування принципів формування місцевих бюджетів в умовах перехідної економіки;

визначення основних напрямів реформування системи місцевих бюджетів;

обґрунтування та розробка удосконаленого механізму розподілу доходів між різними рівнями бюджетної системи;

розробка пропозицій щодо застосування резервів дохідної та витратної частин бюджету в процесі організації його виконання.

Об’єктом дослідження є система місцевих бюджетів України. Предмет дослідження –механізм управління формуванням та організація виконання бюджетів органів місцевого самоврядування.

Методи дослідження. Дослідження ґрунтується на наукових положеннях, що викладені в роботах вітчизняних та зарубіжних вчених, присвячених теоретичним та методичним питанням місцевого самоврядування та управління бюджетним процесом. У роботі використано законодавчі і нормативні документи України.

Розробку наукових положень, методичних та практичних рекомендацій здійснено на підставі статистичних даних, матеріалів Ради Європи, виконавчих органів місцевої влади в Україні за 1996-1999 роки, результатів практичної діяльності по організації розробки та виконання бюджету міста Донецька під керівництвом автора.

У ході дослідження використано загальнонаукові методи пізнання: системний аналіз і синтез, методи статистичного, економічного, логічного аналізу, експертні оцінки, що дозволило виявити закономірності формування доходів і витрат місцевих бюджетів.

Наукова новизна одержаних результатів. Основний науковий результат дослідження полягає в теоретичному обґрунтуванні та практичних рекомендаціях щодо вдосконалення управління формуванням та організації виконання місцевих бюджетів, які забезпечують розробку незалежного від суб’єктивних чинників механізму розподілу доходів між різними рівнями бюджетної системи.

На захист виносяться наступні нові теоретичні і методичні положення та висновки:

обґрунтування удосконаленого механізму розподілу доходів між державним та місцевими бюджетами на основі стабільних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків та зборів (податку на прибуток, прибутковий податок з громадян, акцизний збір);

метод визначення мінімального бюджету органу місцевого самоврядування, що передбачає: розрахунок нормативу мінімальної бюджетної забезпеченості на одного мешканця, розподіл території країни на рівні населених пунктів виходячи з чисельності населення, розробку норм та нормативів використання бюджетних коштів по напрямках фінансування, визначення достатності податкової бази;

уточнення основних принципів управління формуванням місцевих бюджетів, до яких віднесено: автономність в прийнятті рішень органом місцевого самоврядування, обов’язкова участь держави у формуванні місцевих бюджетів з використанням стабільних загальнодержавних дохідних джерел та контроль за дотриманням бюджетного законодавства, розподіл повноважень між державою та органами місцевого самоврядування, достатність доходів місцевих бюджетів для виконання повноважень, покладених на місцеву владу;

визначення напрямків розширення податкової бази органів місцевого самоврядування, а саме: створення умов для розвитку підприємництва, застосування можливостей місцевої влади в організації підприємств з часткою комунальної власності;

обґрунтування та розробка методів збільшення надходжень до місцевого бюджету шляхом проведення взаємозаліків, вексельних розрахунків і створення вексельних центрів;

обґрунтування шляхів удосконалення системи місцевих податків та зборів на базі розширення повноважень місцевої влади щодо введення місцевих податків та зборів, їх ставок, встановлення переліку обов’язкових платежів, внесення змін до податкового законодавства;

узагальнення підходів та розробка пропозицій щодо подальшого розвитку механізму управління раціональним та економним використанням бюджетних коштів за рахунок удосконалення мережі та штатів бюджетних установ, що фінансуються з місцевих бюджетів, розробки заходів по енергозбереженню, використання механізму тендеру.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що реалізація розроблених пропозицій сприятиме:

формуванню бюджетів усіх рівнів на об'єктивній основі;

усуненню існуючих проблем у процесі формування та виконання місцевих бюджетів;

забезпеченню умов стимулювання пошуку та використання місцевих резервів;

удосконаленню правової бази та можливості застосування у практичній роботі законодавчих основ місцевого самоврядування;

зміцненню бюджетів усіх рівнів та створенню умов зниження соціальної напруженості у суспільстві.

Пропозиції, які внесені дисертантом, були використані під час підготовки рішень сесій Донецької міської ради в 1996, 1998, 1999 роках: № /1 від 19.04.1996 р. “О бюджете города на 1996 год и исполнении бюджета за 1995 год”; № /1 від 25.02.1998 р. “Об утверждении бюджета города на 1998 год и исполнении бюджета за 1997 год”; № /14 від 19.06.1998 р. “О введении в городе Донецке вексельного обращения”; № 4/7 від 29.01.1999 р. “О продолжении обращения векселей городского финансового управления в 1999 году”; № /2 від 17.09.1999 р. “Об утверждении Положения о выпуске и обращении векселей финансового управления городского совета” (у новій редакції); розпоряджень виконкому Донецької міської ради і міського голови про взаємозаліки та вексельні розрахунки № /2р від 29.12.1995 р. “О проведении взаимозачета”; № 440 від 13.04.1998 р. “О зачете векселей городского финансового управления в счет недоимки по платежам в бюджет за 1997 год”; № 925 від 30.06.1999 р. “О погашении векселей финансового управления плановыми платежами по земле”; розпорядження фінансового управління Донецької міської ради № р від 30.04.1998 р. “О введении в обращение векселей городского финансового управления г. Донецка” на загальну суму 314,1 млн. грн., що сприяло додатковому надходженню в дохідну частину бюджету міста Донецька 38,2 млн. грн. Суми проведених взаємозаліків та вексельних розрахунків підтверджені документально у звітності про виконання бюджету міста Донецька за 1995-1998 роки.

Апробація результатів дослідження. Основні наукові положення та практичні результати дослідження доповідалися та обговорювалися на міжнародній конференції Ради Європи “Місцева демократія у сучасному суспільстві” (м. Донецьк, 1996 р.), міжнародній науково-практичній конференції “Місто, регіон, держава: проблеми розподілу влади” (м. Слов’яногірськ, 1997 р.); використовувалися у процесі формування та виконання бюджету м. Донецька у 1995-1999 роках, у науково-дослідних роботах ІЕП НАН України на тему “Наукові основи формування системи місцевих фінансів” (0198V005735 від 20.01.98).

Публікації. Основні положення, висновки та пропозиції відтворено у 7 наукових публікаціях загальним обсягом 2,2 д.а., з яких автору особисто належать 5 публікацій на 1,5 д.а.

Структура і обсяг роботи. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновку, списку використаних літературних джерел з 219 найменувань та 1 додатку. Загальний обсяг дисертації – 187 сторінок, які містять 12 таблиць та 45 рисунків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У розділі 1 "Формування місцевих бюджетів у системі органів самоврядування" розглянуто основи фінансової незалежності місцевої влади. Встановлено, що органи самоврядування в межах своїх повноважень повинні самостійно визначати видатки, джерела їх фінансування та фінансові важелі забезпечення свого функціонування. Серед цих важелів особливе місце відведено місцевому бюджету, який мобілізує основну частину фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення громади послугами. Визначено проблеми застосування положень Конституції України щодо гарантій громадянам, наданим основним Законом, повноважень органів місцевого самоврядування по забезпеченню цих гарантій, а також статей Закону України “Про місцеве самоврядування” щодо бюджетних повноважень органів самоврядування. Показано неможливість повного втілення в життя цих повноважень з причин застосування недієздатного механізму формування бюджету. Пошуки виходу з цього положення обумовили необхідність дослідження досвіду країн-членів Ради Європи, які користуються у практиці фінансового забезпечення положеннями Європейської Хартії про місцеве самоврядування. Основними з них є:

впровадження чіткого розподілу влади між державними органами та органами місцевого самоврядування;

створення законодавчої бази та використання механізмів фінансової автономії місцевого самоврядування, урегулювання рівня залежності від фінансової допомоги центрального уряду;

багатобічна та активна участь населення у вирішенні питань місцевого значення;

право місцевої влади на достатні власні фінансові ресурси, якими вона спроможна вільно користуватися в межах власних повноважень;

адекватність фінансових ресурсів місцевих органів їх обов’язкам, закріпленим діючим законодавством;

надходження частини фінансових ресурсів місцевих органів самоврядування з місцевих податків та зборів, рівень яких визначається в межах їх повноважень;

захист найбільш слабких у фінансовому відношенні місцевих органів влади шляхом введення процедур фінансового вирівнювання, ці процедури не повинні обмежувати свободу діяльності, якою користуються місцеві органи влади в межах власних повноважень;

узгодження засобу застосування перерозподілених фінансових ресурсів з місцевими органами влади;

самостійне використання субсидій в межах своєї компетенції;

доступ до ринку капіталу.

Що стосується розвитку та сучасного стану місцевих бюджетів в Україні, то в результаті аналізу управління процесом формування та виконання бюджету міста Донецька, який є типовим містом-донором, встановлено, що як на фазі підготовки, так і на фазі виконання місцевий бюджет залежить від прийняття рішень в центрі, починаючи з термінів його прийняття та закінчуючи основними його параметрами дохідної та видаткової частин. До того ж недосконалість бюджетного та податкового законодавства, нестабільність нормативів відрахувань від загальнодержавних податків та зборів (табл. 1) не сприяє стимулюванню органів місцевого самоврядування шукати додаткові джерела фінансування.

Таблиця 1.

Нормативи відрахувань від загальнодержавних податків до бюджету міста Донецька

(у відсотках)

Податки |

Роки

1997 | 1998 | 1999

Прибутковий податок з громадян | 35,0 | 50,0 | 25,0

Податок на прибуток підприємств | 43,9 | 17,4 | 21,2

Податок на землю | 100,0 | 100,0 | 60,0

Це підтверджується показниками динаміки питомої ваги податкової бази міста у загальнообласній та частки, яка залишається у доходній частині бюджету міста (рис. 1):

Рис. 1. Динаміка питомої ваги податкової бази та бюджету міста Донецька

Відсутність дійового механізму розподілу доходів бюджету сприяє суб’єктивним підходам у формуванні бюджету по принципу “зверху-донизу”. Крім того, планування доходів місцевих бюджетів “від досягнутого” породжує тенденції бездіяльності органів місцевого самоврядування. Відсутність науково обґрунтованих нормативів бюджетної забезпеченості на одного мешканця, які передбачені Законом про місцеве самоврядування, не сприяє об’єктивним розрахункам мінімального бюджету органу місцевого самоврядування.

Розділ 2 "Основні напрямки реформування системи місцевих бюджетів" присвячено розробці рекомендацій по вирішенню зазначених проблем формування місцевих бюджетів. Основними питаннями, розглянутими в цьому розділі, є вдосконалення механізму розподілу доходів держави між державним та місцевими бюджетами на основі стабільних на декілька років нормативів відрахувань від загальнодержавних податків та зборів поряд з дохідними джерелами, які в повному обсязі зараховуються до місцевих бюджетів. Наступне – це розробка методу розрахунку мінімального бюджету органу місцевого самоврядування із застосуванням нормативу мінімального бюджетного забезпечення на одного мешканця.

У роботі запропоновано таку його послідовність. Мінімальний бюджет органу місцевого самоврядування визначається за формулою

Б мін = Н х Ч, грн., (1)

де Бмін – мінімальний бюджет органу місцевого самоврядування;

Н – норматив мінімальної бюджетної забезпеченості на одного мешканця, грн/чол;

Ч – чисельність мешканців, чол.

У свою чергу:

n

Н = хi = х1 + … + х7, грн/чол, (2)

1

де х1 – сума вартості соціально-культурних послуг на одного мешканця, грн/чол; Тут і далі мається на увазі середня сума вартості або витрат на одного мешканця.

х2 – витрати з соціального захисту, грн/чол;

х3 – сума вартості громадських робіт по благоустрою території, грн/чол;

х4 – сума вартості комунальних послуг, яка не покривається цінами на комунальні послуги та квартирну плату, встановлені регіональним органом влади, грн/чол;

х5 – сума вартості послуг по перевезенню мешканців громадським транспортом в межах території населеного пункту, яка не покривається ціною проїзду, встановленою органом місцевого самоврядування, грн/чол;

х6 – сума вартості робіт по капітальному ремонту громадського та колективного житла, грн/чол;

х7 – сума витрат на утримання адміністративного та управлінського апарату, грн/чол.

x1 визначається:

х1 = х1.1 + х 1.2 + х 1.3 + х 1.4 , грн/чол,

де х1.1 – витрати на утримання дітей у дошкільних та навчальних закладах освіти, грн/чол;

х1.2 - витрати по обслуговуванню хворих в лікарнях, грн/чол;

х1.3 – витрати на послуги закладів культури та мистецтва, грн/чол;

х1.4 – витрати на послуги закладів фізичної культури та спорту, грн/чол.;

x2 визначається:

х2 = х2.1 + х2.2 + х2.3 + х2.4 + х2.5 + х2.6 + х2.7 , грн/чол,

де х2.1 – житлові субсидії, грн/чол; Тут і далі (до х2.7) витрати визначаються виходячи з фактичної наявності мешканців, яким законодавством передбачений соціальний захист.

х2.2 – витрати на підтримку на дітей віком до 16 років, грн/чол;

х2.3 – витрати на компенсацію реабілітованим, грн/чол;

х2.4 – витрати на державну підтримку родинам з дітьми, грн/чол;

х2.5 – витрати на підтримку на життя, грн/чол;

х2.6 – витрати на підтримку на дому, грн/чол;

х2.7 – витрати на пільги ветеранам війни, грн/чол.;

x3 визначається:

х3 = х3.1 + х3.2 + х3.3 + х3.4, грн/чол,

де х3.1 – витрати на утримання зелених насаджень, грн/чол;

х3.2 – витрати на утримання та ремонт шляхів, розташованих по території, закріпленої за органом місцевого самоврядування, грн/чол;

х3.3 – витрати на зовнішнє освітлення вулиць та майданів, грн/чол;

х3.4 – витрати на утримання громадських поховань, пам”ятників, поховання безродинних, грн/чол.;

x4 визначається:

х4 = х4.1 + х4.2, грн/чол,

де х4.1 – витрати на покриття збитків підприємств, які подають тепло та воду населенню по цінах, встановлених регіональним органом влади, грн/чол; Якщо ціни перевищують витрати підприємств, то необхідність фінансування скасовується.*

х4.2 – витрати на покриття збитків підприємств, які утримують громадське та колективне житло по цінах, встановлених регіональним органом влади, грн/чол.;*

x5 визначається:

х5 = х5.1 + х5.2, грн/чол,

де х5.1 – витрати по покриттю збитків підприємств громадського автобусного транспорту, ціна на перевезення в яких не перевищує їх витрат, грн/чол; Ціна на перевезення встановлюється органом місцевого самоврядування.

х5.2 – аналогічно витратам х5.1 витрати електротранспорту, грн/чол.;

x6 визначається, виходячи з нормативів проведення капітальних ремонтів житла, після чого робиться розрахунок витрат на одного мешканця, грн/чол.;

x7 визначається:

х7 = х7.1 + х7.2, грн/чол,

де х7.1 – витрати на утримання міліції, яка забезпечує громадський правопорядок та безпеку на шляхах, грн/чол;

х7.2 – витрати на утримання обраних на місцевому рівні органів влади та їх виконавчих органів, грн/чол.

Виходячи з аналізу недоліків діючого механізму управління формуванням доходів місцевих бюджетів та на базі узагальнення теоретичних досліджень, у роботі обґрунтовано основні принципи побудови місцевих бюджетів. Одним з них є поділ населених пунктів на рівні, виходячи з кількості мешканців. Це необхідно тому, що розрахувати мінімальний бюджет можливо тільки для подібних за критерієм чисельності населених пунктів. З метою врахування цієї обставини рекомендовано застосовувати корегуючи коефіцієнти, які повинні відображати особливості кожного рівня.

Наступний принцип – автономність – полягає у тому, що прийняття бюджетів різних рівнів повинне здійснюватися незалежно один від іншого, тобто незважаючи на те, прийнятий чи не прийнятий бюджет іншого рівня. Це дозволить зменшити негативні наслідки несвоєчасного прийняття рішень і забезпечити своєчасність і обґрунтованість фінансування.

Ще одним з принципів формування бюджету визначено обов’язкову участь держави у формуванні місцевих бюджетів у вигляді дотацій, субвенцій територіям з слабкою податковою базою, адже усі повноваження органів місцевого самоврядування (як власні, так і делеговані) повинні бути забезпечені дохідними джерелами.

Спільне фінансування окремих програм доцільно забезпечувати шляхом залучення коштів різних рівнів бюджетів та державного бюджету на добровільній засаді. Держава повинна брати участь у контролі за процесом формування та виконання місцевих бюджетів.

Розділ 3 "Методи виявлення та використання внутрішніх резервів органів місцевого самоврядування в процесі організації виконання місцевих бюджетів" присвячено питанням розширення податкової бази органів місцевого самоврядування, збільшення надходжень до дохідної частини місцевих бюджетів. Особливе місце відведено місцевим податкам та зборам.

Із напрямків щодо розширення податкової бази органів місцевого самоврядування, визначених в процесі дослідження, найважливішими є:

створення сприятливих умов для розвитку підприємництва;

створення за участю комунальної власності мережі підприємницьких структур з широким колом послуг населенню;

створення умов до залучення капіталу;

роз’яснювальна робота серед мешканців з питань обов’язкових внесків до бюджету та їх використання.

Що стосується збільшення надходжень до місцевих бюджетів, то центральне місце займає обґрунтування пропозицій по використанню механізмів взаємозаліків та вексельних розрахунків за схемою:

заборгованість до бюджету заборгованість бюджету

Суть цієї схеми полягає в тому, що, з одного боку, підприємство-боржник зобов’язане сплатити податки до бюджету, а з іншого – з ним повинні розрахуватися підприємства, або бюджетні установи, які фінансуються з бюджету. Розв’язання, таким чином, взаємної заборгованості сприяє скороченню недоїмок до бюджету та виконанню плану доходів, з одного боку, виконанню планових видатків і скороченню кредиторської заборгованості бюджету – з іншого.

Дослідження показало, що найбільш розповсюдженими схемами взаємозаліків є такі:

підприємство, яке має податкову заборгованість, виробляє ліквідні товари, не реалізовані з приводу неплатоспроможності споживачів. Замість сплати податків в грошовій формі, при умовах відсутності грошових коштів на рахунку, підприємство-боржник передає товари в рахунок сплати податків місцевим органам влади, які, в свою чергу, спрямовують ці товари своїм кредиторам у забезпечення видатків бюджету;

підприємства, які надають міському житлово-комунальному господарству та бюджетним установам електро-, або теплоенергію, воду та інші послуги, мають заборгованість до бюджету, з одного боку, а з іншого, є кредиторами бюджету. В цьому випадку взаємозалік проводиться по податках таких підприємств в рахунок видатків бюджету з послуг, які надані підприємствами-постачальниками комунальних послуг бюджетним установам.

Таким чином, знімається гострота проблеми збільшення заборгованості бюджету, насамперед, за спожиті енергоносії. При цьому дохідну частину бюджету міста Донецька в 1996 році було виконано на 106,0%. Якщо б цей механізм не було використано, планові показники були б виконані лише на 66,2%. Взаємозаліки також сприяли скороченню кредиторської заборгованості бюджетних установ міста, яка зменшилась в 1997 році проти 1996 року на 12,2 млн. грн. Цей механізм відіграв важливу роль не тільки в розв’язанні проблеми розрахунків з бюджетом, але і взаємних розрахунків між підприємствами, сприяв розблокуванню їх рахунків податковими органами і поліпшенню фінансового стану підприємств.

Водночас потрібно підкреслити і негативні явища, які виникають в процесі використання механізму взаємозаліків. Це, насамперед, відсутність надходження реальних грошей до бюджету і на підставі цього виникнення загрози несплати заробітної платні робітникам бюджетних установ. Тому на практиці необхідно всебічно вивчати можливості підприємства-боржника сплачувати податки грошима. І тільки після того, коли очевидно, що такої можливості немає, доцільно використовувати механізм взаємозаліків. Крім того, потрібно приймати до уваги, що взаємозаліки не сприяють відмовленню від бартеру, який вичерпує обігові кошти та викликає неплатоспроможність підприємств.

Найбільш привабливим та цивілізованим засобом розрахунків є вексельний обіг (рис. 2).

Використання механізму вексельного обігу в 1998-1999 роках сприяло перевиконанню плану доходів бюджету міста Донецька, зниженню кредиторської заборгованості за спожиті енергоносії та виконані роботи (послуги) на замовлення міста. Вексель, як цінний папір, забезпечує своєчасне фінансування видатків бюджету, активізує проведення розрахунків між підприємствами та установами, скорочує податкову заборгованість до бюджету. Але використання векселю з метою розрахунків з бюджетом виникає, перш за все, в зв’язку з адміністративними, а не економічними важелями. Тому найбільш ефективним є створення вексельних центрів, які функціонують на умовах економічної зацікавленості та систематизують процес розрахунків підприємств як з бюджетом, так і з дебіторами та кредиторами (рис. 3).

m – сума вексельного обігу;

k1, k2 – коефіцієнти розподілу суми вексельного обігу.

Таким чином робота вексельного центру сприяє зменшенню використання грошових ресурсів бюджету, яких в умовах економічної кризи не вистачає, та спрямовувати їх на фінансування видатків, які потребують грошових розрахунків, наприклад, заробітної платні.

В механізмі вексельного обігу є й негативний вплив на фінансовий стан підприємств. Це, насамперед, можливість використання дисконту з метою реалізації товару по цінах нижчих, ніж собівартість виробленої продукції, що скорочує прибутки та збільшує збитки підприємства, яке реалізує отриману за векселем продукцію з метою компенсації витрат за надані послуги, роботи, або відвантажений товар. В свою чергу, щоб запобігти збитків з зазначеного приводу, таке підприємство-учасник вексельного обігу, навмисно збільшує ціну на свої послуги, роботи, або продукцію, що неминуче впливає на розвиток інфляції в економіці країни. Тому найбільш привабливою формою розрахунків з бюджетом є грошова.

Вексель міськфінуправління

Серед платників податків, які спроможні розрахуватись з бюджетом переважно грошовими коштами, в умовах економічної кризи та взаємних неплатежів, є суб’єкти підприємницької діяльності, що сплачують місцеві податки та збори, тому що вони діють в системі громадських послуг та роздрібної торгівлі, де мешканці розраховуються грошима.

Що стосується місцевих податків та зборів, то в роботі визначено їх особливе місце серед дохідних джерел. Вони несуть суттєве навантаження у формуванні відносної фінансової незалежності органів місцевого самоврядування. До того ж потрібно, щоб це джерело зайняло вагому частину у дохідній частині місцевих бюджетів. Поки що вона займає лише 7,5% у загальних надходженнях. Для втілення на практиці цієї потреби необхідно внести зміни до законодавства з віднесенням до місцевих податків таких вагомих джерел, як податок на доходи громадян та плата за землю.

Щодо ефективного використання бюджетних коштів, то місцеві органи самоврядування повинні створити такі умови витрат бюджетних коштів, які б зробили неможливими незаконні, нецільові витрати коштів з використанням різноманітних методів контролю.

ВИСНОВКИ

Дисертаційне дослідження дало можливість розв’язання комплексу проблем, пов’язаних з процесом управління формуванням та організацією виконання бюджету місцевого самоврядування. Суть обґрунтованих основних висновків та пропозицій полягає в наступному.

1. Діюча сучасна система формування та виконання місцевих бюджетів, яка побудована на надлишковій централізації розподілу бюджетних коштів, не відповідає моделі ринкових перетворень, на шлях яких вийшла Україна, а тому вимагає подальшого реформування на основі науково обґрунтованих принципів управління бюджетним процесом.

2. При формуванні нової системи фінансування місцевої влади доцільно використовувати досвід розвинутих Європейських країн з ринковою економікою. Зокрема, вона повинна відповідати таким вимогам: послідовність, прозорість, адаптованість, стабільність, зацікавленість.

3. Обов’язковою передумовою реформування бюджетного процесу є чіткий розподіл повноважень між різними рівнями влади. При цьому повноваження органів місцевого самоврядування повинні бути повністю забезпечені джерелами фінансування, як власними (тобто утвореними на місцях у вигляді місцевих податків та зборів), так і закріпленими загальнодержавними податками і зборами на основі стабільних на декілька років нормативів відрахувань.

4. Держава повинна брати участь у забезпеченні органів місцевого самоврядування, які мають недостатню податкову базу, необхідними для належного виконання їх повноважень фінансовими ресурсами шляхом виділення дотацій і субвенцій.

5. Достатність чи недостатність податкової бази органу місцевого самоврядування повин-на визначатися шляхом розрахунку нормативу мінімальної бюджетної забезпеченості на одного мешканця. Розроблена у роботі методика визначення нормативу мінімальної бюджетної забезпеченості дозволяє забезпечити обґрунтований розрахунок мінімального бюджету органу місцевого самоврядування, що і є кінцевою метою бюджетного процесу на етапі формування місцевого бюджету.

6. Застосування визначених в роботі шляхів реформування бюджетного процесу дозволяє:

зменшити суб’єктивізм у формуванні дохідної та видаткової частин місцевих бюджетів і зробити бюджетний процес більш транспарентним;

усунути несвоєчасність прийняття рішень з питання затвердження місцевого бюджету;

зробити бюджет більш обґрунтованим та прийнятним з позицій можливості його виконання;

зменшити соціальну напругу в суспільстві;

підвищити зацікавленість органів місцевого самоврядування у збільшенні податкових та інших надходжень та ефективному їх використанню.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1.

2.

3.

4.

5.

Особистий внесок автора: розроблено напрямки розрахунку мінімального бюджету органу місцевого самоврядування.

6.

7.

Особистий внесок автора: визначено проблеми, які виникають в процесі формування та виконання місцевого бюджету.

АНОТАЦІЯ

Моісєєнков В.В. Управління формуванням та організація виконання місцевих бюджетів. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спеціальністю 08.02.03. – Організація управління, планування і регулювання економіки. – Інститут економіки промисловості НАН України, Донецьк, 2000.

Дисертацію присвячено питанням теоретичного та методологічного забезпечення управління бюджетним процесом. Узагальнено методи фінансування органів місцевого самоврядування деяких країн-членів Ради Європи. Охарактеризовано сучасний стан бюджетного процесу в Україні, а також визначено проблеми управління формуванням та організації виконання місцевих бюд-жетів на прикладі бюджету міста Донецька. Розроблено методику розрахунку мінімального бюд-жету органу місцевого самоврядування та визначено основні напрямки реформування бюджетного процесу. Запропоновано і практично реалізовано засоби збільшення дохідної частини місцевого бюджету та ефективного використання бюджетних коштів.

Ключові слова: управління, органи місцевого самоврядування, місцевий бюджет, бюджетний процес, дохідна частина бюджету, фінансування.

SUMMARY

Moyseyenkov, V.V. – The management formulation and organization execution of local budgets. – Manuscript.

Thesis for a degree of Sciences in Economics on the Specialty 08.02.03 – The Organization of management, Planning and Regulation of the Economy. The Institute of industrial Economy of NAS of Ukraine, Donetsk, 2000.

The thesis is devoted to the questions of the theoretical and methodological realization management of the budget process. This thesis contains research about organs of local self governmental bodies of several countries that belong to the Council of Europe, analyzing the current state of the budget process in Ukraine, acknowledging the problems of the formulation and execution of local budgets in Ukraine – for example, the budget of the city of Donetsk, arrived at through the methodology of calculating a minimal budget of an organ of local self government, in the given basic direction of the reformation of the budget process in Ukraine, proposed and practical approbated measures of the increase of the profit portion of the local budget and effective using of the budget revenues.

Key words: management, organs of local self government, local budget, budget process, profit portion of the budget financing.

АННОТАЦИЯ

Моисеенков В.В. Управление формированием и организация исполнения местных бюджетов. – Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата экономических наук по специальности 08.02.03. – Организация управления, планирование и регулирование экономики. – Институт экономики промышленности НАН Украины, Донецк, 2000.

Диссертация посвящена вопросам теоретического и методологического обеспечения управления бюджетным процессом.

При проведении исследования и разработок получены научные и практические результаты, направленные на совершенствование бюджетного процесса в Украине.

К теоретическим следует отнести такие результаты диссертационной работы:

сформулированы основные принципы формирования местных бюджетов: автономность в принятии решений органом местного самоуправления, обязательное участие государства в формировании местных бюджетов и контроле за соблюдением бюджетного законодательства, распределение полномочий между государством и органами местного самоуправления, достаточность доходов местных бюджетов для исполнения полномочий, возложенных на местную власть;

обоснованы пути совершенствования системы местных налогов и сборов – расширение полномочий местной власти относительно введения местных налогов и сборов, их размеров, а также установления перечня налогов и сборов, изменение законодательства о местных налогах и сборах.

К методическим следует отнести такие результаты диссертационной работы:

обоснование минимального бюджета органа местного самоуправления с применением нормативного метода минимальной бюджетной обеспеченности на одного жителя;

механизм распределения доходов государства между государственным и местными бюджетами на основе стабильных на ряд лет нормативов отчислений от общегосударственных налогов и сборов, таких как налог на прибыль, подоходный налог с граждан, акцизный сбор.

К практическим результатам диссертационной работы следует отнести такие:

установлены направления расширения налоговой базы, а именно: создание условий для развития предпринимательства, использование возможностей местной власти в организации предприятий с долей коммунальной собственности;

разработаны способы увеличения поступлений в местный бюджет, такие как: проведение взаимозачетов, вексельных расчетов, создание вексельных центров и другие;

определены подходы к рациональному и экономному использованию бюджетных средств: совершенствование сети и штатов бюджетных учреждений, которые финансируются из местных бюджетов, принятие мер по энергосбережению, использование механизма тендера.

Выводы и предложения, полученные в результате исследования, использованы в период подготовки решений сессий Донецкого городского Совета о бюджете города на 1998, 1999 годы, распоряжений исполкома Донецкого городского Совета о взаимозачетах и вексельных расчетах.

Ключевые слова: управление, органы местного самоуправления, местный бюджет, бюджетный процесс, доходная часть бюджета, финансирование.