Національна академія внутрішніх справ України

Іллічов Микола Олександрович

УДК 35.08:351.713 (477)

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ

ПОСАДОВОЇ ОСОБИ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ

СПРАВ УКРАЇНИ

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління;

адміністративне право і процес; фінансове право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративної діяльності Національної академії внутрішніх справ України, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник:

кандидат юридичних наук, доцент Захаров Віталій Федорович,

Національна академія внутрішніх справ України, професор

кафедри адміністративної діяльності

Офіційні опоненти:

·

декан факультету Національної юридичної академії України

імені Ярослава Мудрого;

·

професор кафедри адміністративного права

Національної академії внутрішніх справ України

Провідна установа – Одеська національна юридична академія, кафедра адміністративного права

Захист відбудеться 25.09.2002 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 при Нацiональнiй академiї внутрiшнiх справ України за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська 1.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національної академії внутрішніх справ України (03035, м. Київ, пл. Солом'янська 1.).

Автореферат розісланий 23/08/ 2002 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Є.Д. Лук'янчиков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Служба в органах внутрішніх справ є невід'ємною складовою державної служби України. Органи внутрішніх справ (міліція) виконують завдання спрямовані на забезпечення особистої безпеки громадян, попередження і припинення злочинів, здійснюють заходи щодо охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки, надають допомогу громадянам, посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям і громадським об'єднанням у здійсненні їх законних прав та інтересів в межах, установлених чинним законодавством України. З метою успішного виконання цих завдань, виникає необхідність докорінного поліпшення не лише форм і методів боротьби органів внутрішніх справ (міліції) зі злочинністю, але й належної зміни організаційно-функціональної структури органів внутрішніх справ, а також забезпечення застосування дієвих підходів до визначення правового становища посадової особи органів внутрішніх справ (міліції).

Удосконалення адміністративно-правового становища посадової особи дозволяє досягти таких соціально значимих результатів:

1) забезпечити демократизацію діяльності посадових осіб органів внутрішніх справ (міліції), удосконалити стиль та методи їх роботи в сфері охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки;

2) реалізувати ідеї правової держави, посилити механізм підтримання правопорядку на підставі зміцнення законності, забезпечення верховенства закону в сфері громадського порядку;

3) забезпечити реалізацію в діяльності органів внутрішніх справ (міліції) таких важливих принципів адміністративного права як принцип пріоритетності прав людини, принцип заборони адміністративної сваволі, принцип співмірності мети і засобів адміністративно-правового регулювання;

4) сприяти нормативному закріпленню функцій, прав і обов'язків посадових осіб щодо реалізації принципів законності, гуманізму, поваги до прав і свобод особи і громадянина, гласності, відповідальності посадових осіб за перешкоджання реалізації права громадян на недоторканність приватного життя, особисту і сімейну таємницю тощо.

Визначення адміністративно-правового становища посадової особи дає можливість зміцнити правову культуру співробітників органів внутрішніх справ за рахунок удосконалення форм організації і стимулювання посадової діяльності, зміцнення державної та службової дисципліни, посилення контролю і відповідальності за діяльністю посадової особи.

Різнобічність державного управління в органах внутрішніх справ неможливо реалізувати без відповідного правового забезпечення. Лише гарантування всебічного та безпечного державного і громадського життя, боротьба з бюрократичним стилем управління можуть дозволити досягти законної соціально-корисної мети діяльності посадових осіб. Закріплені законодавчим шляхом нові форми соціального управління у сукупності з вже сформованими формами (єдиноначальність, підпорядкованість, відповідальність тощо) складають єдину правову основу діяльності посадової особи органів внутрішніх справ (міліції).

Питання визначення адміністративно-правового становища посадової особи органів внутрішніх справ (міліції) до теперішнього часу не були об'єктом комплексного теоретичного дослідження. Більше того, у законодавстві України залишаються недостатньо вирішеними ряд питань, а саме: відсутнє визначення поняття посадової особи органів внутрішніх справ; поняття організаційно-розпорядницьких функцій і адміністративно-господарських функцій посадової особи; залишається не врегульованою система гарантій повноважень посадової особи міліції. Все вищесказане негативно впливає на практичну діяльність посадових осіб органів внутрішніх справ (міліції). У зв'язку з цим виникла потреба удосконалення законодавства про міліцію та практики його застосування в механізмі адміністративно-правового регулювання, що повною мірою свідчить про актуальність наукового вирішення цієї проблематики.

Дана праця підготовлена з урахуванням досліджень, які виконали В.Б. Авер'янов, С.С. Алєксєєв, Д.М. Бахрах, І.Л. Бачило, Д.А. Бекерська, Ю.П. Битяк, А.С. Васільєв, В.А. Владіміров, В.А. Власов, Л.К Воронова, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, В.І. Демченко, Є.В. Додін, А.Ф. Євтихєєв, А.І. Єлістратов, В.Ф. Захаров, Ю.В. Іщенко, Р.А Калюжний, С.В. Ківалов, Л.В. Коваль, І.Б. Коліушко, В.К. Колпаков, А.П. Коренєв, Б.М. Лазарєв, В.М. Манохін, В.Ф. Опришко, І.М. Пахомов, Ю.А. Петров, М.І. Піскотін, С.С. Студенікін, Ю.А. Тихомиров, М.М. Тищенко, А.Т. Усольцев, В.О. Шамрай, Я.Н. Шевченко, Ю.С. Шемшученко, Я. Щепаньський, А.І. Щербак, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольська та ін.

З огляду на ступінь розробленості теми в юридичній літературі, існує необхідність у продовженні дослідження щодо визначення адміністративно-правового становища посадової особи органів внутрішніх справ (міліції) у зв'язку з тим, що вказані органи, на відміну від всіх інших органів виконавчої влади, наділені широким колом повноважень розпорядницького характеру, а їх працівники, з одного боку, виступають як представники влади, з іншого – як посадові особи.

Таким чином, констатація незадовільного стану розробки теми й обумовлює актуальність проведеного дослідження.

Зв`язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано у відповідності з планами прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 1995-2000 рр. (Рішення Колегії МВС України від 28 червня 1995 року №  КМ/2) і планами науково-дослідних робіт та тематичними планами, а також темами Національної академії внутрішніх справ України на 1996-2000 рр. Крім того, напрямок дослідження відповідає Комплексній цільовій програмі боротьби зі злочинністю на 1996-2000 роки, затвердженої Указом Президента України від 17 вересня 1996 р. №  .

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у всебічному вивченні стану адміністративно-правового регулювання становища посадової особи органів внутрішніх справ (міліції) та подальше поглиблення теоретичних засад її правового становища і вироблення на підставі цього пропозицій з удосконалення законодавства України про державну службу та міліцію.

Виходячи з мети дослідження, здобувач поставив перед собою такі основні завдання:

·

· розглянути етапи історико-правового розвитку поняття “посадова особа”;

· дослідити поняття “посадова особа” у доктринальному та нормативно-правовому аспектах;

· розглянути класифікацію посадових осіб державної служби;

· здійснити дослідження стосовно визначення поняття та елементів правового становища посадової особи органів внутрішніх справ;

· визначити особливості адміністративно – правового становища посадової особи органів внутрішніх справ (міліції);

· дослідити питання щодо порядку відповідальності посадових осіб органів внутрішніх справ;

· здійснити науковий аналіз системи чинного законодавства України та виявити прогалини в питаннях визначення адміністративно-правового становища посадової особи міліції та порядку проходження нею служби;

· обґрунтувати практичні пропозиції щодо удосконалення адміністративно-правового становища посадової особи органів внутрішніх справ (міліції).

Об'єктом дослідження виступає система відносин, що складається в сфері діяльності посадової особи органів внутрішніх справ (міліції) та безпосередньої її діяльності як представника органу виконавчої влади (сукупність питань нормативно-правового та організаційного забезпечення діяльності посадової особи).

Предметом дослідження є відносини пов'язані з реалізацією адміністративно-правового становища посадової особи органів внутрішніх справ (міліції) та шляхи їх удосконалення.

Методика дослідження. Загальним методом дисертаційного дослідження є діалектичний метод пізнання соціальних процесів у сферах дії держави та права. Цей метод сприяє об'єктивній оцінці рівня та ефективності реалізацій посадовими особами владних посадових повноважень. Крім того, діалектичний метод дозволяє проаналізувати норми чинного законодавства, допомагає виявленню в ньому прогалин та недоліків і дає змогу сформулювати пропозиції з удосконалення правових норм під кутом зору їх відповідності завданням, що здійснюються посадовими особами органів внутрішніх справ у сфері правоохоронної діяльності.

В ході дослідження використані також метод правового аналізу (порівняльно-правовий), системно-структурний та соціально-юридичний методи аналізу чинного законодавства, конкретно-соціологічний, безпосередні методи наукового пізнання (вивчення нормативно-правових актів, документів, статистичних та інших даних, що відображають практичну діяльність посадових осіб органів внутрішніх справ). Ці та інші методи наукового дослідження використовувалися у їх взаємозв'язку.

Нормативно-правовою базою дослідження є Конституція України, Кодекси України (про адміністративні правопорушення, кримінальний, кримінально-процесуальний), Закони України, підзаконні нормативні акти, що визначають адміністративно-правове становище посадових осіб органів внутрішніх справ (міліції).

Емпіричну основу дослідження складають матеріали ГУАСМ МВС України, ГУ МВС України в м. Києві та УМВС України в м. Севастополі.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження визначається як самою постановкою проблеми, так і підходом до її дослідження з урахуванням ступеня розробленості. Дисертація є одним із перших в Україні спеціальних комплексних досліджень теоретико-правових і організаційно-правових проблем правового становища посадової особи органів внутрішніх справ (міліції).

У дисертації обґрунтовується низка концептуальних понять, теоретичних положень та висновків, практичних рекомендацій з удосконалення чинного законодавства, до найбільш значущих з яких належать:

1. Визначення основних ознак та формулювання поняття “посадова особа” в доктринальному та нормативно-правовому аспектах.

2. Авторська класифікація посадових осіб державної служби.

3. Поділ посадових осіб на два види ? посадові особи публічної служби та посадові особи приватних організацій.

4. Висновок про необхідність використання на законодавчому рівні для позначення державної служби терміну “публічна служба”.

5. Пропозиції щодо внесення змін і доповнень до Закону України від 16 грудня 1993 року “Про державну службу”, які полягають у необхідності визначення кола осіб, на яких поширюється його дія та здійснення класифікації посад у державних органах за змістом і характером діяльності, способами обіймання посади і надання повноважень.

6. Пропозиції про необхідність розробки та прийняття Закону України “Про державну службу в органах внутрішніх справ”.

7. Сформульовано та розкрито зміст загальних функцій посадової особи міліції до яких відносяться: а) інформаційно-аналітична робота; б) планування; в) підготовка проектів управлінських рішень; г) організація виконання прийнятого рішення; д) контроль; ж) взаємодія і координація; з) юрисдикційна; к) виховна, а також специфічних – застосування державного примусу у сфері підтримання громадського порядку і громадської безпеки.

8. Визначити повноваження та обов'язки посадової особи міліції відповідно до їх специфічної спрямованості.

9. Пропозиції щодо необхідності заміни чинної Інструкції про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організації особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи Міністерства внутрішніх справ України, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України № від 10 червня 1998 року на “Інструкцію з порядку розгляду пропозицій і заяв громадян в органах внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України”.

10. Пропозиції щодо введення до глави 5 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України переліку адміністративно-процесуальних норм, що регулюватимуть питання правового становища учасників дисциплінарного провадження, тобто визначатимуть коло посадових осіб органів внутрішніх справ, уповноважених накладати дисциплінарні стягнення; правила здійснення початкової стадії дисциплінарного провадження тощо.

11. Пропозиції щодо необхідності закріплення у Дисциплінарному статуті органів внутрішніх справ України конкретних обставини, які пом'якшують або обтяжують дисциплінарну відповідальність посадової особи органів внутрішніх справ.

Теоретичне та практичне значення результатів дослідження. Сформульовані автором теоретичні висновки, практичні рекомендації, у тому числі й законодавчі ініціативи, розвивають теоретичні засади науки адміністративного права та науки управління органами внутрішніх справ.

Рекомендації автора можуть бути використані при оновленні та розробці нормативно-правових актів, а також у процесі вирішення нормативно-правового і організаційного забезпечення діяльності посадових осіб органів внутрішніх справ.

Окремі положення дисертації доцільно використовувати в лекціях, при підготовці підручників і навчальних посібників для магістрів, слухачів і курсантів вищих навчальних закладів системи МВС України, а також для підвищення кваліфікації практичних працівників органів внутрішніх справ.

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, викладених у дисертації. Дисертація виконана автором самостійно з використанням останніх досягнень теорії і практики у сфері визначення адміністративно-правового становища посадових осіб органів внутрішніх справ (міліції). Всі сформульовані в дисертації положення та висновки ґрунтуються на підставі особистих теоретичних та практичних досліджень автора.

Апробація результатів дисертаційного дослідження дістала відображення в опублікованих автором наукових роботах та розроблених на їх основі науково-методичних матеріалах. Результати дослідження обговорювались і були схвалені на засіданнях кафедри адміністративної діяльності та кафедри адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України і використовуються в навчальному процесі.

Основні положення дисертаційного дослідження отримали апробацію у виступах автора на:

·

· науково-практичній конференції “Проблеми реалізації нового Кримінального кодексу України” (9 січня 2002 р.), місце проведення – Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України (м. Київ).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження дістали своє відображення у шести наукових статтях і тезах науково-практичних конференцій та науково-практичному посібнику.

Структура дисертації обумовлена завданням і логікою здійсненого дослідження і складається зі вступу, двох розділів, які містять сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Обсяг дослідження – 157 сторінок, без урахування списку літератури (201 найменування).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується вибір та актуальність теми, визначається мета і завдання дослідження, висвітлюється наукова новизна, сформульовані положення, що виносяться на захист, розкривається теоретична і практична значимість одержаних результатів, наводяться дані їх апробації.

У першому розділі “Сутність та загальна характеристика правового становища посадової особи органів внутрішніх справ України”, який складається з трьох підрозділів, розглядається визначення поняття “посадова особа” в історико-правовому, доктринальному та нормативно-правовому аспектах, сформульовано поняття “посадова особа” та визначено її ознаки, розглядається класифікація посадових осіб державної служби, а також визначено особливості адміністративно-правового становища посадової особи органів внутрішніх справ України.

У першому підрозділі “Поняття, ознаки та види посадових осіб як суб'єктів правовідносин” відмічається, що в умовах розвитку законодавчої основи функціонування інституту державної служби не до кінця залишаються вирішеними питання правового становища посадової особи в системі державної служби. У зв'язку з цим протягом тривалого часу постає потреба вироблення єдиного визначення поняття “посадова особа”. Таку складну і дуже актуальну задачу можна вирішити лише за умови ретельного аналізу теоретичних і практичних проблем, пов'язаних з визначенням поняття посадової особи. Це означає, що розробка концепції поняття посадової особи, з'ясування змісту всіх його елементів дозволять науково обґрунтувати можливі шляхи удосконалення чинного законодавства і практики його застосування.

У зв'язку з цим було здійснено спробу дослідити поняття “посадова особа” крізь призму історико-правового, доктринального та нормативно-правового аспектів.

Процес розвитку та становлення законодавства і правової науки з питань визначення правового і соціального становища посадових осіб можна розглядати у відповідності з такими періодами:

1) до 1917 року – період панування розширювального тлумачення поняття “посадова особа”; 2) 1917 – 1949 рр. – період законодавчого закріплення поняття “посадова особа” та протиборства розширювальної й обмежувальної тенденцій в розвитку цього поняття; 3) з 1949 р. до початку 90-х рр. ? період, протягом якого питання про поняття “посадова особа” стало центром уваги вчених–адміністративістів, і ознаменований принциповою перемогою обмежувальної тенденції; 4) з початку 90-х рр., – початок процесу переосмислення поняття з урахуванням корінних змін українського законодавства і фактично формуванням нового законодавства про державну службу.

Розкриваючи зміст кожного з окреслених періодів нами розглянуто та проаналізовано праці таких вчених як А.І. Єлістратов, М.І. Лазаревський, А.А. Жижиленко, А.Г. Гойхбарг, А.М. Трайнін, В. Кабалєвський, І.І. Євтіхєєв, А.А. Власов, С.С. Студенікін, Ц.А. Ямпольська, а також досліджено низку нормативно-правових актів за період з 1917 року до теперішнього часу. Це дозволило дійти висновку, що з кінця XIX та до початку ХХІ століття поняття “посадова особа” зробило значний еволюційний стрибок у правовій свідомості вчених-юристів, але до сьогоднішнього дня існує ряд питань, що потребують чіткого визначення в законодавстві.

Досліджуючи поняття “посадова особа” у доктринальному аспекті, особливу увагу було акцентовано на працях В.Б. Авер'янова, М.М. Тищенка, І.М Пахомова, Ю.А. Петрова, О.Т. Усольцева, А.М. Костюкова та ін. В результаті здійсненого аналізу поглядів вчених, враховуючи норми чинного законодавства України та ґрунтуючись на власних міркуваннях нами було сформульовано такі ознаки поняття “посадова особа”:

1) посадові особи ? це службовці, які перебувають на публічній чи громадській службі;

2) особи, які обіймають посади на підставі загальних чи спеціальних нормативних актів;

3) наділені спеціальними владними (розпорядницькими) повноваженнями, що виражаються у володінні правом вчиняти дії, безпосередньо спрямовані на настання юридичних наслідків;

4) наділені правом по займаній посаді виконувати організаційно-розпорядницькі функції щодо реалізації компетенції державного чи громадського органу;

5) характеризуються наявністю підвищеної відповідальності (соціальної та правової) за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов'язків.

Досліджуючи поняття “посадова особа” у нормативно-правовому аспекті нами було опрацьовано низку нормативно-правових актів чинного законодавства України, в яких закріплено визначення понять “посадова особа”. Головне місце тут посідає Закон України від 16 грудня 1993 року “Про державну службу”.

Детальне ознайомлення із Законом дозволило виявити цілу низку суттєвих прогалин, які потребують відповідного вирішення. На нашу думку, визнається потрібним здійснення класифікації посад у державних органах за змістом і характером діяльності, способами обіймання посади і надання повноважень.

Особливе місце в сфері нормативного визначення поняття “посадова особа” займає прийнятий 5 квітня 2001 року новий Кримінальний кодекс України, у якому ст. 364 закріплюється поняття “службова особа”. Разом з тим, таке визначення, на наш погляд, не може претендувати, та й не претендує на універсальність. Навпаки, законодавець свідомо вказує, що службовці, які підпадають під це визначення, визнаються службовими особами лише “у статтях цієї глави”, тобто тільки для сфери кримінального законодавства.

В результаті проведених досліджень нами було сформульоване власне визначення поняття “посадова особа”. Посадова особа ? це службовець, який обіймає посаду в органі управління на підставі загальних або спеціальних нормативних актів, виконує організаційно-розпорядницькі функції щодо реалізації компетенції даного органу, наділений спеціальними владними (розпорядницькими) повноваженнями, що виражаються у володінні правом здійснювати дії, які безпосередньо призводять до настання певних юридичних наслідків і несе у зв'язку з цим підвищену відповідальність (соціальну і правову) за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов'язків.

Розглядаючи класифікацію посадових осіб державної служби нами вноситься пропозиція поділу посадових осіб на два види ? посадових осіб публічної служби і служби в приватних організаціях та використання у нормотворчій діяльності для позначення державної служби терміну “публічна служба”.

У другому підрозділі “Правове становище посадової особи органів внутрішніх справ” зазначається, що правове становище посадової особи державної служби, у тому числі й посадової особи органів внутрішніх справ характеризується такими складовими елементами: 1) найменування посадової особи; 2) функції посадової особи; 3) повноваження (права та обов'язки) посадової особи; 4) нормативно закріплені структурно-функціональні зв'язки посадових осіб; 5) відповідальність. На сьогодні всі зазначені елементи правового статусу знайшли відображення у правовій науці лише частково і практично не отримали відповідного закріплення (крім підстав та порядку відповідальності) в законодавстві.

Посадова особа органів внутрішніх справ має певне правове становище, яке визначається, як врегульована правовими нормами сукупність державно-службових відносин по займаній посаді, які розкриваються через чітко визначене коло прав та обов'язків і відповідальність. Іншими словами, правове становище посадової особи являє собою сукупність прав, свобод, обов'язків, обмежень, заборон та відповідальності, встановлених законодавством України.

Правовий статус посадової особи органів внутрішніх справ визначається Конституцією України, Указами Президента України, постановами Кабінету міністрів України та іншими нормативно-правовими актами. Такими, насамперед, є Закони України від 20 грудня 1990 року “Про міліцію”, від 18 лютого 1992 року “Про оперативно-розшукову діяльність”, постанова Кабінету міністрів України від 29 липня 1991 року “Про затвердження Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України” та ін. При цьому правовий статус різних категорій посадових осіб органів внутрішніх справ визначається відповідними положеннями, інструкціями (наприклад, Положенням про Міністерство внутрішніх справ України, Інструкцією з організації роботи дільничного інспектора міліції тощо).

У третьому підрозділі “Особливості адміністративно ? правового становища посадової особи органів внутрішніх справ” автор зазначає, що під особливостями адміністративно-правового становища посадової особи треба розуміти сукупність структурних елементів, спрямованих на реалізацію державних завдань і функцій у сфері виконавчо-розпорядницької діяльності органів внутрішніх справ.

Аналіз основних точок зору відображених у працях Л.М. Колодкіна, В.М. Манохіна, Ю.В. Іщенка, Є.В. Додіна, А.П. Коренєва, В.Б. Авер'янова, І.П. Голосніченка, Ю.П. Битяка, В.К. Колпакова засвідчує, що особливості правового становища посадової особи можна відобразити у вигляді чотирьох невід'ємних та послідовних елементів: а) особливий порядок проходження служби в органах внутрішніх справ; б) заняття посади посадовою особою органів внутрішніх справ; в) спеціальні права й обов'язки; д) спеціальний суб'єкт відповідальності.

Особливості адміністративно-правового становища посадової особи органів внутрішніх справ конкретизуються в порядку проходження нею служби, займаної посади, присвоєння спеціальних звань, прийняття Присяги, переміщення по службі. Взагалі, особливий порядок проходження служби в органах внутрішніх справ визначається спеціальними нормативними актами: Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України, а також відомчими нормативними актами, затвердженими наказами Міністра внутрішніх справ України. Адміністративно-правове становище посадової особи насамперед залежать від займаної посади в органах внутрішніх справ. Кожна посадова особа, яка заміщає посади молодшого, середнього, старшого і вищого начальницького складу, перебуває в кадрах Міністерства внутрішніх справ України. При призначенні на посаду важливе значення належить рівню професійної підготовки претендента та готовності до належного виконання посадових обов'язків. Важливо також наголосити, що особливості правового становища виражаються у встановлених обмеженнях загальногромадянських прав і обов'язків, передбачених Законом України від 5 жовтня 1995 року “Про боротьбу з корупцією”.

Дослідження особливостей адміністративно-правового становища посадової особи органів внутрішніх справ дозволило зробити висновок про те, що вона є спеціальним суб'єктом, під яким розуміється посадова особа, яка володіє, разом із загальними, також спеціальними ознаками, передбаченими у відповідних нормативних актах в якості конструктивної ознаки складу проступку, що характеризує особливості правового статусу, який виник у неї на підставі індивідуального акту управління.

У другому розділі “Характеристика окремих елементів правового становища посадової особи міліції України” міститься чотири підрозділи, в яких розглядаються загальні та специфічні функції посадової особи міліції, її повноваження та обов'язки, дається характеристика гарантій реалізації владних повноважень посадової особи міліції, розглядаються підстави і порядок її відповідальності.

У першому підрозділі “Функції посадової особи міліції” зазначається, що функції посадової особи міліції обумовлені внутрішніми властивостями і принциповими рисами, що розкривають їх сутність і соціально-правове значення. У рамках реалізації функцій органів внутрішніх справ (міліції) здійснюється державна управлінська діяльність, під якою розуміється реалізація посадовою особою управлінських функцій.

Об'єктивні умови формування функцій посадової особи міліції відображають такі моменти їх розуміння. По-перше, органи внутрішніх справ (міліція) та їх посадові особи орієнтуються на досягнення поставлених перед ними цілей. По-друге, функції посадової особи призначені для односуб'єктного виконання. По-третє, названі дії спрямовані на управління співробітниками. По-четверте, вони набувають правових форм.

Здійснений аналіз юридичної літератури та нормативно-правових актів чинного законодавства України дозволив сформулювати загальні і специфічні функції посадової особи міліції. До загальних відносяться функції інформаційно-аналітичної роботи; планування; підготовки проектів управлінських рішень; організації виконання прийнятого рішення; контролю; взаємодії та координації; юрисдикційна та виховна функції. У свою чергу, до специфічних функцій посадової особи міліції можна віднести застосування державного примусу у сфері підтримання громадського порядку і забезпечення громадської безпеки. При цьому, детально висвітлено питання розкриття змісту кожної з перерахованих функцій.

В результаті здійсненого дослідження функцій посадової особи міліції ми дійшли висновку, що під таким слід розуміти складові частини змісту її діяльності, відображені у закріплених в її правовому статусі завданнях щодо забезпечення життєво важливих потреб управляючого об'єкта. Здійснюються вони як самою посадовою особою, так і підлеглими їй структурними підрозділами (посадовими особами) шляхом реалізації покладених на них повноважень.

У другому підрозділі “Повноваження та обов'язки посадової особи міліції” підкреслюється, що правове становище посадової особи характеризується сукупністю її прав і обов'язків, закріплених нормами права. Повноваження посадової особи охоплюють дії, спрямовані на реалізацію завдань і функцій органів внутрішніх справ (міліції).

З погляду державно-службової діяльності найважливішим аспектом дослідження є службові права та обов'язки, які й дозволяють говорити про функціонування державної служби в органах внутрішніх справ (міліції).

Відповідно до Закону України від 16 грудня 1993 року “Про державну службу”, Закону України від 20 грудня 1990 року “Про міліцію”, Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України права посадової особи можна розділити на три групи: 1) права, що сприяють безпосередньому виконанню службових обов'язків; 2) права, що сприяють опосередкованому виконанню службових обов'язків; 3) права, що відповідають посиленню посадової активності посадової особи, реалізації належних їй конституційних прав і свобод.

У свою чергу, серед значної кількості повноважень притаманних посадовій особі органів внутрішніх справ (міліції) нами було приділено увагу наступним:

·

· підписання документів, що створюють конкретні юридичні наслідки;

· здійснення контролю в порядку службової підпорядкованості;

· накладення дисциплінарних стягнень у порядку службової підпорядкованості;

· застосування заходів адміністративної відповідальності до правопорушників;

· внесення пропозицій про організацію діяльності органу державного управління до вищого органу.

В аналогічному порядку досліджуються службові обов'язки посадової особи до яких відносяться: виконання завдань за посадою, загальних розпоряджень, індивідуальних службових розпоряджень, наказів керівних органів, прояв дбайливості, обачності, сумлінності по службі, організованість, забезпеченість, дотримання встановленого порядку службової дисципліни.

У третьому підрозділі “Характеристика гарантій здійснення владних повноважень посадової особи органів внутрішніх справ” вказується, що з метою забезпечення виконання посадовою особою органів внутрішніх справ (міліції) посадових прав та обов'язків законодавство передбачає юридичні гарантії здійснення владних повноважень та соціальний захист посадових осіб.

Незважаючи на свою актуальність, проблема гарантування повноважень посадових осіб органів внутрішніх справ (міліції) не дістала свого вирішення у сфері правоохоронної діяльності. У більшості випадків науковці акцентують увагу лише на засобах таких гарантій, тим самим звужуючи їх зміст.

Відповідно до Закону України від 20 грудня 1990 року “Про міліцію” механізм реалізації повноважень посадової особи органів внутрішніх справ, як правило, складається з двох обов'язкових стадій:

а) волевиявлення посадової особи органів внутрішніх справ;

б) реакції на це волевиявлення з боку контрольно-наглядових органів, що призначені забезпечувати реальну дію закону.

Останній стадії приділяється вирішальна роль, оскільки у виконавчих і контрольно-наглядових органах (органи виконавчої влади, зокрема Служба безпеки України, суд, прокуратура) зосереджені контрольні функції, що забезпечують правомірну поведінку посадової особи органів внутрішніх справ.

Правові гарантії багатьох повноважень посадової особи безпосередньо пов'язані з її діяльністю в сфері управління органами внутрішніх справ (міліцією). Такою правовою гарантією є право видавати накази й обов'язкові для виконання вказівки, право вимагати від інших осіб виконання покладених на них службових обов'язків, право на звернення до вищестоящої посадової особи органів внутрішніх справ. Якщо виходити з юридичної характеристики адміністративного процесу, то можна виділити процесуальні гарантії повноважень посадової особи органів внутрішніх справ. У такому розумінні зазначені гарантії найчіткіше представлені при реалізації таких видів адміністративних проваджень: у справах про дисциплінарні проступки, по заявах і скаргах, у справах про адміністративні правопорушення.

Під соціально-правовим захистом посадової особи, на нашу думку, варто розуміти діяльність держави по створенню фактичних матеріально-фінансових, житлово-побутових, культурно-оздоровчих та інших умов для найповнішого задоволення суспільно значимих інтересів посадової особи, а також сукупність спеціально-юридичних механізмів, що сприяють ефективному здійсненню професійної ролі, забезпеченню особистої і майнової безпеки посадової особи органів внутрішніх справ, недоторканності членів його родини і близьких родичів. У системі гарантій соціально-правового захисту названі заходи займають особливе місце. Як свідчать статистичні дані станом на 1 січня 2002 року, співробітників органів внутрішніх справ, які потребують поліпшення житлових умов, налічується 26 тисяч. Відповідно у м. Києві – 3180, м. Севастополі – 253. При цьому, протягом 2001 року у м. Севастополі отримали квартири 18 співробітників. Вказаний приклад показує неорганізованість державного рівня забезпечення гарантій соціально-правового захисту в сфері надання житла посадовим особам органів внутрішніх справ.

Спеціально-юридичне забезпечення гарантій соціально-правового захисту посадової особи органів внутрішніх справ (міліції) обумовлюється потребою деталізації первинних засад та розширення дії норм, що містяться в чинному Законі України від 20 грудня 1990 року “Про міліцію”. Так, ст. 23 “Державне страхування та відшкодування шкоди у разі загибелі або каліцтва працівника міліції” охоплює відправні моменти, які конкретизовані сьогодні в нормативних актах. Проте, у зв'язку з прийняттям 4 жовтня 2001 року нової редакції Закону України “Про страхування”, було скасовано положення про обов'язковість страхування співробітників органів внутрішніх справ України. Акцентуючи увагу на питаннях пов'язаних із страхуванням співробітників органів внутрішніх справ необхідно вказати на обставину, яка дозволяє пересвідчитися в ігноруванні законодавцями важливих положень закріплених в Указі Президента України від 14 квітня 2000 року “Про Стратегію реформування державної служби в Україні”. Зокрема, Стратегія реформування передбачає положення про, “необхідність введення обов'язкового державного страхування державних службовців, у першу чергу тих, хто працює на посадах, що пов'язані з ризиком для здоров'я і життя”.

Здійснення аналізу чинного законодавства України, що регулює відносини соціально-правового захисту посадової особи органів внутрішніх справ дозволило пересвідчитися у його не системності, а більше того – хаотичності, що потребує відповідної систематизації цих нормативно-правових актів та розробки на їх підставі кодифікованого нормативного акту, у якому було б чітко врегульовано питання правового та соціально захисту працівників органів внутрішніх справ.

У четвертому підрозділі “Підстави і порядок відповідальності посадової особи органів внутрішніх справ (міліції)” наголошується, що загальною властивістю правової і моральної відповідальності є, звичайно, усвідомлення та правильне розуміння особою покладених на неї в силу закону або морального обов'язку вимог, добросовісне ставлення до виконання своїх обов'язків.

До посадових осіб органів внутрішніх справ, особливо до керівних кадрів, пред'являються особливі, підвищені вимоги. Саме тому, важливо визначити підвищену відповідальність посадових осіб за належне виконання ними своїх обов'язків. Принципове значення має встановлення заходів відповідальності до посадових осіб не лише за якість їх роботи, але й за роботу їх підлеглих. Для того, щоб підкреслити ступінь відповідальності окремих посадових осіб, українське законодавство і правова наука використовують поняття “персональна відповідальність”. Воно означає точну визначеність кола справ працівника, доручених йому операцій, завдань, практичних робіт.

Розглядаючи юридичну відповідальність посадових осіб органів внутрішніх справ, нами вказується на існування в науці та законодавстві двох підстав юридичної відповідальності: 1) правова, тобто на підставі чого особа може нести юридичну відповідальність; 2) фактична підстава – за що посадова особа може нести юридичну відповідальність.

Відповідальність, як елемент правового становища посадової особи, є важливим засобом забезпечення законності і дисципліни в органах внутрішніх справ. Вона інтегрує всі інші елементи правового статусу і встановлює наявність відхилень у процесі їх реалізації. Через відповідальність значною мірою спостерігається зв'язок якості роботи посадової особи з кінцевим результатом діяльності органів внутрішніх справ.

Відповідальність посадової особи органів внутрішніх справ настає за порушення законності і службової дисципліни, невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов'язків, тобто посадові особи несуть дисциплінарну, адміністративну, кримінальну і матеріальну відповідальність.

В результаті детального вивчення особливостей реалізації кожного з перерахованих видів відповідальності виявлені певні прогалини, які полягають в тому, що на сьогодні чинне законодавство про дисциплінарну відповідальність в органах внутрішніх справ потребує удосконалення. У зв'язку з цим доцільно главу 5 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ доповнити такими адміністративно-процесуальними нормами, які можна об'єднати у певні групи, тобто:

1) група, яка складається з адміністративно-процесуальних норм, що регулюють основи правового становища учасників дисциплінарного провадження, тобто, коло посадових осіб органів внутрішніх справ, уповноважених накладати дисциплінарні стягнення;

2) друга група процесуальних правил регулює початкову стадію дисциплінарного провадження – порушення дисциплінарного провадження, розгляд справи посадовою особою органів внутрішніх справ. До цієї групи можуть бути віднесені:

а) норми щодо встановлення порядку порушення дисциплінарного провадження, визначення ситуації, при настанні якої посадова особа органів внутрішніх справ зобов'язана порушити провадження по дисциплінарній справі;

б) норми, що встановлюють обов'язок з'ясування фактичних обставин справи в єдиноначальному порядку;

3) правила спрямовані на врегулювання порядку винесення висновку по дисциплінарному розслідуванню;

4) група процедурних правил, що регулюють порядок виконання рішення, прийнятого у дисциплінарній справі;

5) процесуальні правила, що регулюють заключну частину дисциплінарного провадження, тобто процес оскарження винесеного рішення у дисциплінарній справі.

Крім викладеного, проблеми загального характеру отримують відображення при вирішенні та прийнятті рішень у дисциплінарних справах. На сьогодні, нормативно не визначається, які конкретні обставини пом'якшують або обтяжують відповідальність за вчинення дисциплінарних правопорушень. Тому нами пропонується включити до Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України норму, що передбачатиме обставини, які пом'якшують або обтяжують дисциплінарну відповідальність посадової особи.

ВИСНОВКИ

У висновках викладено результати виконаної роботи, обґрунтовано і сформульовано основні рекомендації, важливі як для науки адміністративного права, так і для нормотворчої діяльності. Основними висновками є наступні:

1. Виконане дослідження дозволило пересвідчитися в необхідності введення єдиного визначення, яке б окреслювало всю сукупність службовців апарату державного управління в цілому, і виконавчої влади, зокрема. На підставі аналізу праць різних представників юридичної науки нами сформульовано власне поняття “посадова особа” та його ознаки.

2. В результаті аналізу Закону України від 16 грудня 1993 року “Про державну службу” виявлено низку суттєвих прогалин, які потребують відповідного вирішення. Одним з недоліків Закону є питання щодо визначення кола осіб, на яких поширюється його дія.

Визнається за потрібне здійснення класифікації посад у державних органах за змістом і характером діяльності, способами обіймання посади і надання повноважень. Розробка класифікації дала б змогу поширити статус державного службовця на всі сфери державної служби, до яких слід віднести, разом зі службою в державних органах, армії, міліції, судах, прокуратурі, дипломатичних установах тощо, також й службу в державних медичних; наукових, навчальних та інших установах.

3. В умовах сьогодення назріла потреба поділу посадових осіб на два види ? посадових осіб публічної служби, і служби в громадських (приватних) організаціях. Використовуючи термін “публічна служба” потрібно зазначити, що законодавчий термін “державна служба” найбільшого поширення отримав у країнах колишнього СРСР. Нами ж пропонується у подальшому на законодавчому рівні використовувати термін “публічна служба”, бо саме він найбільш точно відображає зміст відносин пов'язаних з проходженням служби та обіймання посад в державних органах, і, крім того, є характерним для законодавства багатьох країн світу.

4. З огляду на недосконалість нормативно-правової бази, що визначає адміністративно-правове становище посадової особи органів внутрішніх справ постає необхідність розробки та прийняття Закону України “Про державну службу в органах внутрішніх справ”, де б дістали своє відображення наступні положення:

1) поняття державної служби в органах внутрішніх справ та її межі;

2) завдання, принципи державної служби в органах внутрішніх справ;

3) визначення державної посади в органах внутрішніх справ, їх класифікація і реєстр, класифікаційні вимоги до них;

4) поняття посадової особи, керівника і представника влади органів внутрішніх справ;

5) випадки застосування судового захисту посадових осіб органів внутрішніх справ у разі їх незгоди з висновками атестації, притягненням до дисциплінарної відповідальності, недотриманням їх гарантій правового і соціального захисту тощо.

5. Особливості правового становища посадової особи органів внутрішніх справ (міліції) можна визначити у вигляді послідовних чотирьох елементів:

1) особливий порядок проходження служби в органах внутрішніх справ;

2) заміщення посади посадовою особою органів внутрішніх справ;

3) спеціальні права й обов'язки;

4) спеціальний суб'єкт відповідальності.

6. До загальних функцій посадової особи міліції відносяться: а) інформаційно-аналітична робота; б) планування; в) підготовка проектів управлінських рішень; г) організація виконання прийнятого рішення; д) контроль; ж) взаємодія і координація; з) юрисдикційна; к) виховна. До специфічних функцій посадової особи міліції можна віднести застосування державного примусу у сфері підтримання громадського порядку і забезпечення громадської безпеки.

7. Чинне законодавство про дисциплінарну відповідальність в органах внутрішніх справ потребує відповідного удосконалення. У зв'язку з цим доцільно главу 5 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України доповнити переліком адміністративно-процесуальних норм, які регулюватимуть питання щодо визначення правового становища учасників дисциплінарного провадження, тобто, визначення кола посадових осіб органів внутрішніх справ, уповноважених накладати дисциплінарні стягнення; правила здійснення початкової стадії дисциплінарного провадження тощо.

8. Пропонується закріпити у Дисциплінарному статуті органів внутрішніх справ України конкретні обставини, які пом'якшують або посилюють дисциплінарну відповідальність посадової особи органів внутрішніх справ.

Обставини, що пом'якшують відповідальність за вчинення дисциплінарного проступку:

1) відвернення винним шкідливих наслідків проступку, добровільне відшкодування збитків або усунення заподіяної шкоди;

2) вчинення проступку у стані сильного душевного хвилювання або збігу тяжких особистих чи сімейних обставин.

Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ може бути передбачено й інші обставини, що пом'якшують дисциплінарну відповідальність. Орган (посадова особа), яка здійснює дисциплінарне провадження, може визнати пом'якшуючими і обставини, не зазначені у Статуті.

У свою чергу обставинами,