Академія державної податкової служби України

Комісаров Олександр Геннадійович

УДК 35.071:35.0887

Процес цілепокладання
в організації діяльності
органів внутрішніх Справ України
на сучасному етапі розвитку

12.00.07 — теорія управління;

адміністративне право і процес; фінансове право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Ірпінь — 2003

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі адміністративного права та адміністративної діяльності Запорізького юридичного інституту МВС України.

Науковий керівник — доктор юридичних наук, професор
Пєтков Валерій Петрович
Національний університет внутрішніх справ, начальник Кіровоградської філії

Офіційні опоненти: — доктор юридичних наук, професор
Остапенко Олексій Іванович,
Львівський інститут внутрішніх справ при Національній академії внутрішніх справ України, перший проректор з навчальної роботи —

кандидат юридичних наук, доцент
Калаянов Дмитро Петрович,
Одеський юридичний інститут
Національного університету внутрішніх справ,
начальник кафедри основ управління та інформаційно-технічного забезпечення органів внутрішніх справ

Провідна установа — Одеський національний університет ім. І.І. Мечникова
Міністерства освіти і науки України, кафедра адміністративного та підприємницького права

Захист відбудеться 08.04.2003р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К. .855.02 в Академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. К.Маркса, 

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Садова, 53

Автореферат розісланий 05.03.2003р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В. Коваль

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми пов’язана з необхідністю проведення структурних перетворень, яких зазнають органи внутрішніх справ України на сучасному етапі розвитку на наукових засадах.

Останнє десятиріччя ХХ століття принесло українцям найважливіші за всю їх багатовікову історію здобутки. Саме за цей період Україна виборола свою незалежність і утвердила свій авторитет у світовому співтоваристві. Поряд із цим утвердилися основи громадянського суспільства, підтвердженням чому є прийняття у червні 1996р. нової, демократичної за змістом, Конституції України, реформування сфери внутрішніх справ. За основними тенденціями розвитку держави, реформування органів внутрішніх справ (далі — ОВС) України сьогодні спрямовано на створення в Україні системи, гідної входження до „єдиної” Європи, що передбачає насамперед підвищення ефективності діяльності з надання ОВС послуг населенню відповідної території (реалізації їх прав і свобод), яка, на жаль, сьогодні перебуває на досить низькому рівні. Організація ефективної діяльності, визначення дій, які необхідно виконати на шляху до ОВС України „європейського” зразка та закладення основ створення відповідної системи є змістом процесу цілепокладання.

Цілепокладання є традиційним об’єктом наукових досліджень у межах багатьох галузей науки, що знайшло відображення у працях Б.М. Андрушкова, А.В. Борзенка, В.Г. Віноградова, В.П. Загороднюка, Т.О. Казакевич, П.В. Копніна, О.П. Огурцова, О.І. Пригожина, М.І. Ропакова, Б.О. Старостіна, М.М. Трубнікова, І.Т. Фролова, О.О. Чупаєвої, О.І. Яценка та інших. У межах юридичної науки аспекти цілепокладання розглядалися в дослідженнях відомих фахівців у галузі управління В.Б. Авер’янова, М.І. Ануфрієва, О.М. Бандурки, А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, Д.П. Калаянова, Л.В. Коваля, В.М. Колпакова, Ю.Ф. Кравченка, Є.Б. Кубка, Н.Р. Ніжник, О.І. Остапенка, В.П. Пєткова, В.М. Плішкіна, В.В. Цвєткова, В.О. Шамрая, В.К. Шкарупи, закордонних вчених – В.Г. Афанасьєва, Г.В. Атаманчука, С.С. Алексєєва, О.О. Богданова, О.О. Дейнеко, А.Є. Луньова, В.Д. Малкова, Ю.О. Тихомірова, Г.О. Туманова та інших, але не становили самостійного об’єкта дослідження. Разом із цим не вивчалися джерела походження системи цілей, засоби формування цілей та втілення їх у практику управління, інші важливі аспекти цілепокладання. У зв’язку з цим виникає потреба в розробці теоретичних питань цілепокладання, розгляді цілепокладання як процесу, що має організуючий характер, обґрунтуванні необхідності нормативного закріплення результатів процесу цілепокладання. Отже, потреба в наукових дослідженнях процесів цілепокладання є зрозумілою й нагальною.

Зв`язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано відповідно до пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 1995-2000 років (Рішення Колегії МВС України від 28 лютого р. № КМ/2) і головними напрямками наукових досліджень Запорізького юридичного інституту МВС України на 1997-2000 роки. Крім того, цей напрямок досліджень відповідає Стратегії реформування державної служби, затвердженої Указом Президента України від 14.04.2000р. № /2000.

Метою дослідження є підвищення ефективності діяльності ОВС України шляхом обґрунтування необхідності розробки стратегії розвитку системи ОВС України та основ її реалізації.

Відповідно до поставленої мети вирішувалися такі завдання:

– проаналізувати громадську думку щодо діяльності ОВС України з реалізації прав і свобод громадян;

– розкрити сутність основних тенденцій розвитку держави, визначити основні пріоритети розвитку галузі внутрішніх справ держави;

– розглянути цілі ОВС України, їх роль та місце в механізмі управління;

– розкрити сутність процесів цілепокладання в управлінській діяльності;

– розкрити сутність та зміст процесів стратегічного управління і стратегічного планування відповідно до організації діяльності ОВС України;

– розробити рекомендації щодо стратегічного планування розвитку системи ОВС України, вдосконалення правового регулювання діяльності ОВС України, організаційно-структурного забезпечення реалізації стратегії розвитку системи ОВС України.

Об`єктом дослідження обрано організаційні процеси при здійсненні управлінської діяльності.

Предметом дослідження є цілепокладання в організації діяльності ОВС України.

Методологічною основою дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. У роботі поряд із загальнонауковими методами залучалися спеціальні (логіко-юридичний, історико-правовий, статистичний тощо). Використовувався догматичний аналіз законодавства, котре регулює діяльність ОВС України. Застосування методів спрямоване системним підходом, що дає можливість досліджувати проблему цілепокладання на сучасному етапі розвитку ОВС України в єдності соціального змісту та юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 1.3). Автор спирався на аксіоматичний підхід в ході дослідження генерації цілі (підрозділи 1.2, 2.1) та дослідження змісту основної цілі ОВС України (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2). Діалектичний метод сприяв встановленню об’єктивної оцінки цільової функції інституту прав і свобод громадян (підрозділ 1.2) та визначенню найбільш ефективних форм організаційно-структурного забезпечення реалізації стратегії розвитку системи ОВС України (підрозділ 2.3). Історико-правовий та порівняльний методи широко використовувалися під час дослідження генезису пріоритету прав і свобод громадян у діяльності державних органів та соціалізації управлінської діяльності (підрозділи 1.2, 2.2). На основі системно-структурного методу досліджені форми діяльності ОВС України з реалізації прав і свобод громадян (підрозділ 1.2). Усі перераховані методи використовувалися комплексно, що сприяло підвищенню науковості й вірогідності отриманих результатів.

Нормативну та емпіричну базу дослідження становлять законодавчі та підзаконні нормативно-правові акти України, стратегії соціального й економічного розвитку України, окремих сфер та систем державних органів, узагальнення практики управління в ОВС України, публікації в періодичних виданнях, довідкова література, а також результати соціологічних опитувань, що проводилися дисертантом особисто.

Наукова новизна одержаних результатів роботи полягає в тому, що на базі визнаних теоретичних засад, новітніх стратегій економічного й соціального розвитку України та новітнього законодавства вона є першим комплексним дослідженням процесів цілепокладання в організації діяльності ОВС України. Вперше цілепокладання досліджується як управлінський процес, що супроводжує організацію протягом усього її життєвого циклу, на відміну від вузького сприйняття (цілепокладання — процедура), прийнятого у вітчизняній теорії. У дисертації запропоновані теоретичні основи та практичні рекомендації щодо вдосконалення організації діяльності ОВС України шляхом розробки і реалізації стратегії їх розвитку:

– вперше запропоновано визначення цілепокладання як процесу здійснення цільової функції будь-яким суспільним інститутом, що складається зі стадій: переведення цілей з минулого, формування моделі майбутнього, закріплення моделі майбутнього у системі документів; конкретизовано зміст стадій процесу цілепокладання;

– вперше запропоновано розглядати цілепокладання в організації діяльності ОВС України як розробку стратегії ОВС України та основ її реалізації;

– обґрунтовано організаційно-правові засади формування стратегії розвитку системи ОВС України, якими є обов’язковість переведення системи цілей із основних стратегічних рішень держави до стратегії розвитку системи ОВС України, стратегічне планування на їх основі як майбутньої діяльності системи, так і структурного забезпечення діяльності;

– удосконалено систему цілей ОВС України, котра складається з трьох основних рівнів: основна загальна мета (місія) ОВС України — позитивна ефективна реалізація прав і свобод громадян; цілі ОВС України — ідеальні моделі процесів реалізації прав і свобод; завдання ОВС України — конкретні форми й процедури реалізації прав і свобод громадян;

– визначена й обґрунтована необхідність ранжування цілей та завдань під час планування діяльності ОВС на певний період часу у формі визначення кола прав і свобод громадян, які підлягають першочерговій (пріоритетній) реалізації, що пов’язана з недостатнім ресурсним забезпеченням або зниженням потенціалу системи ОВС України, яка раніше не розглядалася;

– доведена залежність між рівнем повноважень ОВС України та формами реалізації прав і свобод, яка передбачає наділення повноваженнями залежно від цілей діяльності конкретного суб’єкта, якими для ОВС є охорона та захист прав і свобод громадян;

– обґрунтовано нові підходи до вибору типу та моделі організаційно-структурного забезпечення розвитку системи ОВС України, в межах яких встановлено, що бюрократична структура ОВС на сьогодні не ефективна, а реалізація стратегії розвитку ОВС України можлива лише в межах нової організаційної структури, яка максимально адаптована до зовнішніх умов.

Дисертант не претендує на вичерпність висвітлення змісту процесу цілепокладання, що пов’язане з комплексністю проблеми та можливістю розгляду в межах обсягу дисертації лише основних питань цілепокладання.

Практичне значення одержаних результатів полягає в розробці рекомендацій організаційно-правового характеру до таких сфер дійсності:

– у науково-дослідній сфері — матеріали дослідження можуть бути використані для подальших наукових досліджень механізму управління в ОВС України та його елементів;

– у правотворчій сфері — закладені в дисертації принципи організаційної діяльності можуть бути використані для вдосконалення чинного адміністративного законодавства, під час розробки стратегії розвитку системи ОВС України, під час роботи над законопроектами „Про міліцію”, „Про міліцію місцевого самоврядування” тощо;

– у правоохоронній сфері — запропоновані заходи спрямовані на підвищення якості діяльності ОВС України, удосконалення охорони та захисту прав і свобод громадян, удосконалення реформування системи ОВС України, підвищення авторитету ОВС України серед населення;

– у навчальному процесі — результати дослідження можуть бути використані при викладанні курсів „Основи управління в ОВС”, „Адміністративне право України”, „Адміністративна діяльність ОВС” у навчальних закладах системи МВС України.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним монографічним дослідженням, усі сформульовані в ньому положення та висновки розроблені автором на базі особистих теоретичних та практичних досліджень.

Апробація результатів дисертації. Матеріали дослідження обговорювалися на кафедрі адміністративного права та адміністративної діяльності Запорізького юридичного інституту МВС України.

Одержані в результаті дослідження висновки оприлюднювалися на: Міжнародній науковій конференції з нагоди 290-річчя прийняття першої у світі Конституції — Конституції Пилипа Орлика „Україна: поступ у майбутнє” (Київ, 2000), Міжнародному „круглому столі”, присвяченому пам’яті професора К.Г. Федорова (Запоріжжя, 2000), Звітній річній науково-практичній конференції професорсько-викладацького складу, курсантів, студентів та слухачів Запорізького юридичного інституту МВС України „Актуальні проблеми попередження, розкриття та розслідування злочинів органами внутрішніх справ” (Запоріжжя, 2000), Міжнародній науково-практичній конференції, присвяченій пам’яті професора К.Г. Федорова (Запоріжжя, 2001), Всеукраїнській науково-теоретичній конференції „Українська національна ідея — проблема відповідальності” (Львів, 2002).

Висновки та пропозиції щодо вдосконалення діяльності ОВС України направлені до УМВС України в Запорізькій області та впроваджені у практику діяльності штабу УМВС України в Запорізькій області і відділу професійної підготовки УМВС України в Запорізькій області.

Публікації. Основні положення та результати дослідження опубліковані в семи наукових статтях та тезах доповідей на науково-практичних конференціях, у тому числі три у провідних фахових виданнях.

Структура та обсяг роботи. Відповідно до мети та завдань дослідження дисертація складається зі вступу, переліку умовних позначень, двох розділів, що включають шість підрозділів, висновків, списку використаних джерел, 2 додатків. Загальний обсяг дисертації становить 237 сторінок. Список використаних джерел, який складається з 316 найменувань, розміщений на 20 сторінках. Додатки займають 47 сторінок.

основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими програмами і планами, об’єкт і предмет, мета і завдання, методи дослідження, наукова новизна і практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, апробації результатів дослідження.

Розділ І „Теоретичні основи цілепокладання в організації діяльності ОВС України” складається з трьох підрозділів:

У першому підрозділі „Загальна характеристика цілепокладання” визначається поняття цілепокладання, дається характеристика ролі та місця цілепокладання в процесах управління.

Питання цілепокладання та пов’язані з ним проблеми є традиційно актуальними для наукових досліджень. Основою проблематики дослідження цілепокладання у сфері управління є питання перенесення потреб людини, її соціальних очікувань до системи цілей органів управління, необхідності подолання невідповідності між потребами людини і системою існуючих цілей.

Розглядана у зв’язку з цим категорія „цілі” має достатню розробленість у науці, що дає можливість стверджувати наявність єдиного загальнонаукового підходу до її дослідження. За специфікою сфери управління „цілі” прийнято розглядати серед основних елементів механізму управління, який відображає систему управління, управлінський процес, що в ній відбувається, тому автор розглядає цілі управління як ідеальний зразок бажаного соціального результату від впливу суб’єкта управління на об’єкт. За таких умов цілі управління повинні формуватися лише під впливом пануючих у системі цінностей, акумулювати у собі знання про неї, закони та досвід управління. Тому процес цілепокладання – це реалізація цільової функції пануючих у суспільстві цінностей.

Основною рисою цілепокладання є його практична спрямованість, яка вимагає уважного дослідження сфери, в якій повинно відбуватися цілепокладання. Сферою застосування цілепокладання є організаційна діяльність, котра, відповідно, є складовою процесу управління. Організаційна діяльність визначається як способи впорядкування та регулювання дій окремих індивідів і соціальних груп та відповідає визначенню „організації” у широкому розумінні. Вузьке розуміння „організації” визначає організацію як відносно автономну групу людей, що зорієнтована на досягнення раніше зафіксованої цілі. Результатом їх розгляду в дисертації став висновок про необхідність сприймати „організацію” як діяльність, функцію управління, що передбачає поряд з вибором цілі необхідну для їх досягнення управлінську діяльність, розподіл її видів за підсистемами, визначення повноважень кожної підсистеми, встановлення відповідальності. Звідси процес цілепокладання є першою за послідовністю стадією організаційної діяльності.

Аналіз теоретичних положень організаційної діяльності надав авторові можливість визначення змістом цілепокладання створення ідеальної моделі відповідної системи та закріплення її у нормативному акті. Підсумком підрозділу стало встановлення автором співвідношення права (норм права) і цілей в управлінні: норма права має властивість формування майбутнього, але не має властивості до адаптації в умовах зовнішнього середовища, яке зазнає постійних змін. Єдиною формою поєднання цільових властивостей права з управлінськими цілями за таких умов є правове (нормативне) закріплення цілей управління у стратегічних рішеннях.

У другому підрозділі „Цільова функція інституту прав і свобод громадян стосовно діяльності ОВС України” розглядається інститут прав і свобод громадян та його вплив на сферу внутрішніх справ України.

Встановлення цільової функції є відправним моментом цілепокладання як процесу. У зв’язку з цим у межах процесу цілепокладання слід розглядати вплив найбільш значимих, пануючих цінностей — прав і свобод громадян. Як правовий інститут права і свободи здатні до формування майбутнього, а його закріплення в основних стратегічних рішеннях держави дає можливість говорити про вплив цього інституту на організацію діяльності державних органів.

Права і свободи сьогодні є традиційним об’єктом наукових досліджень та дискусій. Стосовно діяльності з надання правам і свободам реального характеру історично визначають коло понять (повага, дотримання, визнання, захист, охорона, гарантування) узагальнення змісту та призначення яких призвело до визнання необхідності застосування поняття, що здатне комплексно й повно схарактеризувати надання правам і свободам реальної дії — реалізація прав і свобод, яка поєднує такі форми діяльності: повагу до прав і свобод, їх дотримання, визнання, гарантування, охорону і захист.

Реалізація прав і свобод властива діяльності будь-якого державного органу, але особливе місце в цій системі належить ОВС України як системі державних органів, що виконує у сфері внутрішніх справ ряд функцій (адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу, охоронну, пожежного нагляду), згідно з якими в дисертації розглядаються основні види діяльності ОВС. Кожен з цих видів діяльності відповідає протидії порушенню або його попередженню. Таким чином, автор розділяє властиві ОВС види діяльності на правозахисні та правоохоронні, при цьому долучаючи до них повноваження з їх проведення у примусовому порядку. Тому автор звертається до теорії „правоохоронного механізму”, котра сьогодні потребує переосмислення спрямованості і призначення примусу. Якщо за радянських часів примус застосовувався виключно для підтримання встановленого порядку, то автором він розглядається як засіб протидії порушенням прав і свобод, реакція на шкоду, заподіяну порушником, що може мати для нього особистий, майновий або організаційний характер.

Визначені в роботі правоохоронний та правозахисний напрями діяльності відбуваються у формах охорони та захисту, які не збігаються за змістом з реалізацією і становлять спеціальні її види. Охорону й захист не слід ототожнювати, ці поняття визначають різну за соціальним значенням діяльність, яка в організаційному плані вимагає різної за обсягом та тривалістю підготовки до неї: для охоронної діяльності сам факт існування відповідного органу вже здійснює профілактичний вплив, захисна діяльність, що передбачає активне втручання в суспільні відносини вимагає спеціальної підготовки, обладнання, управління силами та засобами. Результатом порівняння є висновок про те, що розподіл підрозділів у межах структури ОВС, визначення їх повноважень залежно від форм реалізації прав і свобод, є шляхом підвищення ефективності діяльності кожного підрозділу й запорукою підвищення авторитету ОВС серед населення.

Окрема увага в підрозділі приділена аналізу діяльності ОВС у правовій та неправовій формах, виділення яких пов’язується з правовим оформленням діяльності та наявністю правових наслідків. У межах стратегічного планування слід приділяти уваги обом формам, визначаючи та плануючи як процедури реалізації прав і свобод, так і засади організаційного, інформаційного, технічного забезпечення охорони (захисту).

У третьому підрозділі „Особливості процесу цілепокладання” на основі сучасних тенденцій розвитку науки управління розробка стратегії організації розглядається як форма процесу цілепокладання.

Поява концепції стратегічного управління в теорії та звернення до неї на практиці пов’язані з ускладненням процесів управління, що відбулося останнім часом. В умовах стабільного зовнішнього середовища необхідність у стратегічному управлінні майже не існувала: суб’єкти управління концентрували свою увагу як на визначенні основних напрямків розвитку, так і оперативному управлінні. Сучасний розвиток України відзначається тим, що виконання вищим керівництвом функцій оперативного управління стає неможливим і воно, природно, концентрує свої зусилля на визначенні основних напрямків діяльності, цілей підсистем управління, забезпеченні життєдіяльності системи в цілому, інших організаційних діях, що не зазнають суттєвої шкоди від змін у зовнішньому середовищі.

У ході аналізу різних поглядів на зміст стратегічного управління в дисертації встановлено, що його авторами (Р.Акофф, І.Ансофф, П.Друкер, Б.Карлоф, У.Кінг, Д.Кліланд, А.Стрікленд, А.Томпсон та інші) розроблена лише його особлива частина — практичний бік його дії. Негативним наслідком такого підходу стала відсутність теоретичних розробок у цій галузі, не розроблений категорійний апарат, підміна принципових теоретичних положень методиками вирішення окремих управлінських ситуацій.

З огляду на спрямованість та організаційні можливості стратегічного управління, воно сприймається автором як управлінський процес створення та підтримки відповідності між цілями, потенціалом і можливостями в зовнішньому середовищі. Зазначені характеристики використовуються для визначення компонентного складу стратегічного управління, який у сфері внутрішніх справ має три елементи: 1) стратегія як сукупність управлінських рішень щодо перспектив розвитку; 2) структура управління, що зорієнтована на розробку й впровадження стратегії розвитку; 3) організаційна культура суб’єктів управління. Автор підкреслює важливість взаємозв’язку та взаємозалежності між усіма елементами, що вимагає одночасного закріплення їх змісту засобами цілепокладання.

Стратегія є центральним поняттям концепції стратегічного управління, розробка якої у сфері внутрішніх справ держави не може досліджуватися без урахування особливостей управління в ній. Проведений аналіз цієї сфери свідчить про наявність державної політики, суспільне та організаційне значення якої допомогло визначити стадії процесу цілепокладання: переведення цілей управління з минулого (політика), формування моделі майбутнього (стратегія), закріплення моделі майбутнього у системі документів (тактика).

Інші два елементи є, порівняно зі стратегією, другорядними. Однак, трансформація організаційної структури ОВС має відбуватися таким чином, щоб володіти потенціалом для здійснення їх стратегії. Організаційна культура повинна об’єднати в собі системи цінностей, традицій і норм поведінки, що культивуються в ОВС. У межах організаційної культури слід визначити „філософію” ОВС — основний зміст їх існування та призначення. Таким чином, організаційна культура створить відповідні можливості для поєднання стратегічного планування й організаційної структури, без яких формування та здійснення стратегії неможливі.

З урахуванням того факту, що процес цілепокладання є „переведенням” цілей з минулого, тобто визначенням та закріпленням цілей ОВС на далеку перспективу, особливого значення набуває визначення місії ОВС. Інститут місії та обов’язковість її визначення на сьогодні ігнорується майже всіма дослідниками управління в ОВС, хоча у працях багатьох авторів натрапляємо на словосполучення „основна ціль”, „загальна мета” тощо. Поняття місії організації, обґрунтування її переваг та методики визначення розроблені в межах концепції стратегічного управління та є одним з її ключових моментів. Встановлення місії ОВС дозволить не тільки з’ясувати основну загальну мету існування ОВС, але й – це сьогодні дуже важливо – сформувати загальну уяву про них та закріпити їх певний імідж у суспільстві, створити атмосферу єдності та порозуміння, яку прийнято визначати як „корпоративний дух”, значно полегшити управління та підвищити його ефективність. Таким чином автор дійшов висновку про необхідність закріплення змісту місії ОВС в нормативно-правових актах.

У дисертації також визначена залежність планування від інших функцій, яка прямо впливає на створення систем планування, підсистем забезпечення, а також інших споріднених процесів та систем. Запропоновано виділяти елементи системи стратегічного планування: систему планів, процес планування, підсистему управління плануванням та елементи, що частково стосуються планування: підсистеми організаційного, інформаційного забезпечення, прийняття рішень.

Розділ ІІ „Вдосконалення діяльності ОВС України засобами цілепокладання” складається з трьох підрозділів.

У першому підрозділі „Організаційно-правові основи формування концептуальних засад розвитку системи ОВС України” на базі методології стратегічного планування визначаються основні дії з розробки стратегії розвитку системи ОВС України, робляться пропозиції стосовно її змісту.

За логікою розробки стратегічних планів у межах формулювання системи цілей ОВС України (перша дія) автор розглядає комплекс цілей системи ОВС як ієрархічно побудовану систему, найвищий рівень якої займає ідеал діяльності — ціль, яку неможливо досягти, але до якої треба постійно наближатися. Ідеалом автор пропонує визнати ефективну позитивну реалізацію всіх прав і свобод громадян. Проведений у попередньому розділі теоретичний аналіз сфери діяльності ОВС і правил (принципів) цілепокладання свідчить про неможливість формування системи цілей ОВС і розробки відповідних концептуальних засад розвитку без урахування змісту основних стратегічних рішень держави в галузі внутрішніх справ — Конституції України, Стратегії економічної і соціальної політики на 2000–2004рр., Концептуальних засад стратегії економічного і соціального розвитку України на 2002–2011рр., Стратегії реформування системи державної служби в Україні, Програми діяльності Кабінету Міністрів України та веде до необхідності перенесення цілей, пріоритетних напрямків розвитку, місії ОВС із тексту зазначених документів до тексту стратегії розвитку.

Другою дією стратегічного планування є аналіз вихідного стану об’єкта планування, який у роботі проводиться на декількох рівнях. З метою ефективного планування визначається необхідність здійснювати аналіз розвитку систем більш високого рівня: держава, національне законодавство, національна економіка як факторів зовнішнього середовища. Результати аналізу цих рівнів повинні не тільки сприяти розробці концептуальних засад розвитку, на їх основі повинне відбуватися ранжування цілей пов’язане зі зниженням потенціалу системи ОВС України.

Третьою дією у стратегічному плануванні є всебічне вивчення обсягу і структури потреб суспільства, його окремих підсистем, яке свідчить про залежність ефективності планування від якості інформації про суспільство, котрою повинна володіти служба планування. Вплив „потреби” на діяльність ОВС можна сприймати на трьох рівнях: 1) біологічні потреби; 2) суспільні потреби; 3) потреби суспільства в цілому. Роль ОВС у задоволенні біологічних потреб є несуттєвою, але збільшується під час настання особливо несприятливих умов існування, викликаних аномальними явищами соціального, природного чи штучного походження. Роль у задоволенні суспільних потреб людини, навпаки, є визначною, що дозволяє віднести до задоволення суспільних потреб діяльність як у формі охорони прав і свобод, так і у формі захисту. Особливої уваги заслуговує останній рівень, який є критерієм зацікавленості суспільства в діяльності ОВС.

Змістом четвертої дії є визначення й розрахунок ресурсів системи ОВС України. У роботі підкреслюється щільний зв’язок „ресурсів” і „потреб”, що свідчить про неможливість задоволення потреб людини або суспільства за відсутності відповідних ресурсів. У межах цього висновку розглядається поняття „потенціалу” та його зв’язок з „ресурсами”. Потенціал у стратегічному плануванні складає основу ресурсів завдяки їх подвійному сприйняттю: наявні на початок планування та ті, що повинні утворитися у майбутньому. Саме ресурси, що утворюватимуться у майбутньому, повинні бути закладені в стратегію розвитку.

Підсумком підрозділу стало визначення останньої дії, яка передбачає здійснення процедури узгодження ресурсів і потреб, приведення їх в оптимальну відповідність між собою. Складність узгодження ресурсів і потреб у плануванні розвитку проявляється, насамперед, за недостатності ресурсів. Також проблемами узгодження визнані більшість проблем системи ОВС України, які є наслідком дії застарілої системи цілей та можуть бути вирішені завдяки "новому" сприйняттю ОВС України суспільством

У другому підрозділі „Формування основ діяльності ОВС України та їх повноважень” здійснено прогнозування основних процедур діяльності ОВС та необхідного для виконання власної місії рівня повноважень.

У роботі встановлено, що реалізацію прав і свобод потрібно сприймати у подвійному значенні: процедура (процес) і позитивний результат (вирішення), і це повинен враховувати персонал ОВС у своїй діяльності. При цьому досягнення позитивного результату реалізації прав і свобод найбільшим чином пов’язане з бажаннями самого громадянина, а примусове (без бажання власника) досягнення позитивної реалізації прав і свобод є неможливим.

Сприйняття реалізації прав і свобод як особливого процесу є поширеним у науковій літературі, аналіз котрої надав можливість визначити зміст кожної з його стадій та необхідність у повноваженнях ОВС на них.

Важливим моментом планування повноважень є переорієнтація системи ОВС з правореалізаційної діяльності на діяльність саме з реалізації прав і свобод. З цією метою в роботі розглянуто питання співвідношення реалізації прав і свобод з реалізацією права, результатом чого став висновок про залежність реалізації прав і свобод від повноважень реалізуючого органу – ОВС України.

Необхідність розширення повноважень ОВС пов’язана з реалізацією прав і свобод порядок (процедура) якої прямо вказаний у нормативному акті. Поряд з цим автор визнає можливість носієві відповідного права самому визначати порядок реалізації, вживати заходів до його здійснення, що має назву ініціативного порядку реалізації прав і свобод, розширення повноважень у межах якого є недоречним.

Розгляданий у роботі процедурно-правовий порядок реалізації прав і свобод – це закріплений у нормативних актах алгоритм, котрий включає в себе послідовність дій носія прав і свобод, дій ОВС як зобов’язаних суб’єктів, а також зміст дій, виконання яких спрямовано на досягнення цілей найбільш повного й точного використання прав і свобод.

Аналіз змісту та призначення діяльності ОВС говорить про можливість реалізації прав і свобод лише шляхом правозастосування. У роботі проаналізовано зміст процесу правозастосування, виділено й розглянуто акти застосування права: регламентуючі, реєстраційні, дозволяючі, акти про визнання, засновуючі та забороняючі.

У третьому підрозділі „Організаційно-структурні основи забезпечення реалізації концептуальних засад розвитку системи ОВС України” розглянуті можливості виконання місії ОВС України в межах існуючої організаційної структури й визначені основи побудови нової структури, здатної досягти цілей.

Реалізацію стратегії розвитку, взаємодію з зовнішнім середовищем та вирішення основних завдань повинна забезпечувати організаційна структура. За часів адміністративно-командної системи були створені організаційні структури бюрократичного типу з жорсткими ієрархічними зв’язками, високим рівнем формалізації, централізованим прийняттям рішень. Аналіз спеціальної літератури тих часів свідчить, що така структура вважалася ідеальною й ефективною. У роботі встановлено, що основною причиною виникнення необхідності внесення змін в існуючу ієрархічну структуру ОВС є неможливість стратегічного планування й впровадження його результатів в її межах без істотної перебудови форм і методів управління, систем контролю, неможливість управляти процесом змін, нерівномірність розвитку елементів структури. Автором проаналізовані існуючі види бюрократичних структур, виділені їх переваги та вади.

Органічний тип, на необхідність переходу до якого звертає увагу автор, має порівняно недавню історію, виникнувши як антипод бюрократичній структурі. На сучасному етапі розвитку ОВС є організацією, котра не може забезпечити існуючою структурою ефективне виконання поставлених завдань працює за умови недостатнього фінансування, економії, а відтак, зазнає необхідності переходу до структури, максимально адаптованої до зовнішнього середовища. У роботі розглянуті основні форми органічних структур, їх переваги та вади функціонування.

Структура, що здатна до реалізації стратегії розвитку системи ОВС України не обов’язково повинна відповідати одному із зазначених типів у чистому вигляді, до найбільшого ефекту має призвести поєднання основних типів — уведення до ієрархічної структури елементів адаптивності або навпаки. Але при цьому новостворена структура повинна характеризуватися централізованою розробкою стратегії й децентралізованим оперативним управлінням.

висновки

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення процесів цілепокладання в організації діяльності ОВС України та подано новий підхід до їх сприйняття і здійснення.

Майже всі дослідження цілепокладання, здійснювані в межах вітчизняної теорії управління, відбувалися за одним напрямком — дослідження змісту цілей. Практично не вивченими залишилися питання походження цілей, встановлення цілей, виділення стратегічних напрямків, цілей, завдань.

На сучасному етапі розвитку система ОВС України зіштовхнулася з низкою проблем пов’язаних, з одного боку, з бажанням інтегруватися в „європейські” правоохоронні структури, а з іншого — з неможливістю ефективно працювати за умов морально застарілої системи управління та контролю. Однією з головних причин кризового стану системи ОВС України автор вважає помилки у цілепокладанні: невідповідність цілей і завдань системи сучасним вимогам, відсутність єдиної стратегії подолання кризових явищ у системі ОВС України — стратегії її розвитку. Саме тому в дисертації головна увага зосереджена на дослідженні й відпрацюванні моделі стратегічного управління в ОВС України, організаційно-правових та організаційно-структурних основах розробки концептуальних засад (стратегії) розвитку системи ОВС України.

Отримані результати дисертаційного дослідження можуть бути сформульовані у вигляді ряду положень теоретичного характеру:

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

На розробку концептуальних засад (стратегії) розвитку системи ОВС України спрямований ряд рекомендацій:

– у ст.1 Закону України „Про міліцію” визначення міліції подати у такому вигляді: „Міліція в Україні — державний озброєний орган виконавчої влади, який покликаний охороняти та захищати права і свободи громадян, природне середовище, інтереси суспільства й держави від протиправних посягань”;

– у тексті стратегії розвитку системи ОВС України та всіх інших документів, що будуть прийняті на її основі, зазначати: „місія (основне завдання, призначення) ОВС України — ефективна позитивна реалізація прав і свобод громадян”;

– на кожному рівні управління створити службу стратегічного планування й розробити стратегії розвитку відповідного рівня управління (підрозділу);

– особливу увагу приділяти розробці стратегій розвитку підрозділів функціонального рівня управління — міськрайлінорганів ОВС України;

– під час планування необхідно спиратися на стратегії соціального та економічного розвитку України як організаційно-правової основи планування розвитку системи ОВС України;

– зміст даних щодо обсягу і структури потреб суспільства відповідно до діяльності ОВС України та обсягу і структури ресурсів ОВС України повинні постійно доводитися до особового складу та громадськості;

– доцільно виділення стратегічних підрозділів не тільки за функціональним, але й за територіальними принципами.

Список опублікованих праць

1. Комісаров О.Г. Форми розкриття змісту прав та свобод громадян у законодавстві, яке регулює діяльність органів внутрішніх справ України. // Вісник Запорізького юридичного інституту.— 2000.— №1.— С. .

2. Комісаров О.Г. Соціальна природа відносин у системі управління процесами реалізації прав та свобод громадян як основа їх класифікації. // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності.— 2001.— №2.— С. .

3. Комісаров О.Г. Співвідношення правоохоронної діяльності та процесів реалізації прав та свобод громадян у практиці органів виконавчої влади. // Вісник Запорізького юридичного інституту.— 2001.— №2.— С. .

4. Комісаров О.Г. Правова культура та спосіб життя, як чинники реалізації прав та свобод громадян. // Вісник Академії праці і соціальних відносин Федерації профспілок України.— 2000.— Спецвипуск.— С. 225-228.

5. Комісаров О.Г. Теоретичні проблеми формування визначення механізму управління в органах внутрішніх справ. // Матеріали засідання міжнародного „круглого столу”, присвяченого пам’яті професора К.Г. Федорова.— Запоріжжя, 2000.— С. .

6. Комісаров О.Г. Місце, роль та умови функціонування органів внутрішніх справ України в управлінні процесами реалізації прав та свобод громадян. // Вісник Запорізького державного університету: юридичні науки. Збірник наукових праць.— Запоріжжя: ЗДУ, 2001.— С. .

7. Комісаров О.Г. Суб’єктивізм національної ідеї та його вплив на формування стратегій української держави. // Українська національна ідея: реалії та перспективи розвитку.— 2002.— Випуск 12.— С. .

анотації

Комісаров О.Г. Процес цілепокладання в організації діяльності органів внутрішніх справ України на сучасному етапі розвитку. — Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 — теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. — Академія державної податкової служби України, Ірпінь, 2003.

Дисертацію присвячено сутності та змісту процесу цілепокладання в організації діяльності органів внутрішніх справ України. Цілепокладання розглядається як процес здійснення цільової функції інститутом прав і свобод громадян стосовно сфери внутрішніх справ держави. Розглянуті та порівняні з основними тенденціями розвитку держави цілі органів внутрішніх справ України. Вперше запропоновано розглядати як стадії процесу цілепокладання розробку стратегії та основ її реалізації. Стосовно сфери внутрішніх справ обґрунтовано організаційно-правові основи формування стратегії розвитку системи органів внутрішніх справ, необхідний рівень повноважень органів внутрішніх справ, процедури їх діяльності та відповідне організаційно-структурне забезпечення реалізації стратегії розвитку.

Сформульовано пропозиції й рекомендації щодо вдосконалення діяльності органів внутрішніх справ, управління в органах внутрішніх справ.

Ключові слова: механізм управління, цілі управління, цілепокладання, стратегічне управління, стратегія, місія, реалізація прав і свобод громадян, охорона, захист.

Комиссаров А.Г. Процесс целеполагания в организации деятельности органов внутренних дел Украины на современном этапе развития. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07. — теория управления; административное право и процесс; финансовое право. — Академия государственной налоговой службы Украины, Ирпень, 2003.

Диссертация посвящена сущности и содержанию процесса целеполагания в организации деятельности органов внутренних дел Украины.