НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ

ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

ТИНДИК НАДІЯ ПЕТРІВНА

УДК 351:341.215.43.](477)

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВООХОРОННИМИ ОРГАНАМИ

ІММІГРАЦІЙНОГО ПРОЦЕСУ В УКРАЇНІ

12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ІРПІНЬ - 2004

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі адміністративного права та адміндіяльності Львівського інституту внутрішніх справ при Національній академії внутрішніх справ України

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор

ОСТАПЕНКО Олексій Іванович,

Кримський юридичний інститут

Національного університету внутрішніх справ, ректор

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

РЯБЧЕНКО Олена Петрівна,

Національний університет внутрішніх справ

Міністерства внутрішніх справ України,

професор кафедри адміністративного права та

адміндіяльності органів внутрішніх справ

кандидат юридичних наук, професор

КОЛПАКОВ Валерій Костянтинович

Національна академія внутрішніх справ України,

професор кафедри адміністративного права

Провідна установа: Національна юридична академія України

ім. Ярослава Мудрого, м.Харків

кафедра адміністративного права

Захист відбудеться 10.09.2004 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К. 27.855.02 в Національній академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Садова, 53.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Карла Маркса, 31.

Автореферат розісланий 09.08.2004р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Забарний Г.Г.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження обумовлюється не лише потребами прак-тики державного будівництва, але й необхідністю наукового вивчення цього нового для України явища. Якщо говорити конкретно, в контексті даного дослідження, то найменш розробленими в науковому плані є питання визначення довгострокової державної імміграційної політики, шляхів і методів адміністративно-правового за-безпечення правоохоронними органами імміграційного процесу в Україні. Між тим, не визначивши на науковій основі політики держави стосовно адміністративно-пра-вового забезпечення імміграційного процесу, не можна ефективно розв’язувати інші питання в цій сфері. Регулювання державою процесом імміграції за таких обставин завжди відбуватиметься методом спроб і помилок, який з розвитком продуктивних сил коштуватиме суспільству все дорожче.

Наукове осмислення проблеми необхідне для розв’язання таких практичних завдань, як створення відповідної загальнодержавної та регіональних інформаційно-статистичних баз даних для прийняття оптимальних управлінських рішень, перед-усім, з питань працевлаштування іммігрантів та біженців, інших шукачів притулку, максимального використання їх професійного та інтелектуального потенціалу для самоутримання та розвитку економіки України, обмеження можливостей проник-нення на територію країни нелегалів, усунення негативних наслідків нелегальної імміграції, а головне – для розробки законодавчо-нормативних актів у сфері подаль-шого вдосконалення форм і методів адміністративно-правового забезпечення право-охоронними органами імміграційного процесу в Україні.

Захист державних інтересів потребує забезпечення системою правових, організаційних та фінансових заходів. Адміністративно-правовий вплив на іммігра-ційний процес в Україні все ще є недостатнім. Сьогодні управління імміграцією здійснюють більше десяти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади України. В той же час відсутня належна координація їх діяльності, чітко не визначена сфера їх впливу та відповідальності.

Вивчивши та проаналізувавши дану проблематику доводиться констатувати, що зміст чинного імміграційного законодавства не повністю відповідає об’єктивним тенденціям розвитку сучасних суспільних відносин. У значній мірі таке становище пов’язане з недостатнім розумінням вагомості досліджуваної проблеми тими державними органами, які формують внутрішню політику держави та правоохорон-ними органами, які відповідають за втілення цієї політики і, як результат цього – наявність малоефективної системи вироблення та здійснення державної політики у даній сфері.

Дослідженням теорії та практики міграційних процесів у минулому займалися такі вчені як: Ж. Зайончковська, А. Король, О. Лармін, І. Матлін, В. Моісеєнко, В.Переведенцев, В.Покмігевський, А.Попова, В. Просвірін, Г. Романєнкова, Л.Рибаковський, Н. Тихомиров, Ж.Тощенко, А. Хомра та інші. Їх наукові праці скла-дають лише невелику частину того багатого скарбу, опрацювання якого дає можли-вість отримати нові знання і сприяє поясненню нових видів та форм міграцій у сучасних умовах.

З часу становлення України як незалежної, суверенної держави було опубліко-вано значну кількість робіт, серед яких можна відзначити наукові праці таких вчених, як: Ю. Бузницького, А.Бабенко, В. Колпакова, О. Кузьменко, О.Малиновської, В. Новіка, С.Пирожкова, О. Піскуна, І.Прибиткової, Ю.Римаренка, Ю. Тодики, В. Трощинського, М.Шульги, П. Чалого, С. Чеховича, О. Шамшура, В.Шаповала, які мають важливе значення для вдосконалення імміграційного про-цесу, визначення правового статусу іноземних громадян, осіб без громадянства та інституту деліктного права, що регулює відносини з цією категорією громадян, однак питання адміністративно-правового забезпечення правоохоронними органами усіх рівнів імміграційного процесу в Україні цими авторами висвітлюються досить фрагментарно.

Важливе місце в дисертаційному дослідженні посідають праці відомих вітчиз-няних та зарубіжних вчених-адміністративістів: В. Авер’янова, В.Афанасьєва, Г.Атаманчука, О. Бандурки, Д. Бахраха, Г. Забарного, Р. Калюжного, С. Ківалова, Л.Коваля, Н. Нижник, О. Остапенка, Л. Савченко, М. Тищенка, В. Пєткова, В.Поповича, В. Шамрая, В. Шкарупи та інших, які стали фундаментальною основою для подальшого дослідження питань, що розглядаються.

Вивчаючи та аналізуючи адміністративно-правовий вплив на сучасний імміг-раційний процес не можна залишити поза увагою наукові здобутки у цій сфері відо-мих західних дослідників. Серед найбільш вагомих наукових праць заслуговують на увагу роботи Г.Вербунта, К. Гордона, П. Дрю, Л. Классена, Д.Кубата, Е.Реджинальда, Т.Хаммара, Л. Холборн. Ці, та ряд інших робіт, належать до загаль-нотеоретичних досліджень з даної проблематики, тобто узагальнюють існуючий досвід вивчення окремих аспектів взаємодії державних органів щодо регулювання імміграційним процесом. Їхня наукова цінність полягає в тому, що вони дають загальну концептуальну основу для вивчення державної імміграційної політики в сучасній Україні.

В роботі здійснено аналіз усіх чинних законодавчих актів України, які регла-ментують діяльність правоохоронних органів усіх рівнів у сфері адміністративно-правового регулювання імміграційним процесом, основних міжнародних документів з даної проблематики, статутів провідних міжнародних неурядових організацій, їх основних функцій і завдань.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Актуальність цього напряму дослідження випливає із Комплексної цільової програми боротьби зі злочинністю на 2000-2004 роки, Програми боротьби з незаконною міграцією, Кон-цепції розвитку органів внутрішніх справ у ХХІ столітті, Концепції створення прог-рами Міністерства внутрішніх справ “Народ і міліція - партнери”. Робота спрямова-на на виконання Указів Президента України “Про заходи щодо посилення боротьби з незаконною міграцією”, “Про додаткові заходи щодо реалізації права людини на свободу пересування і вільний вибір місця проживання”, “Питання організації виконання Закону України “Про імміграцію”, “Питання організації виконання Закону України “Про громадянство України” та “Про невідкладні додаткові заходи щодо посилення боротьби з організованою злочинністю і корупцією”. Окрім цього цей напрям дослідження збігається з планами науково-дослідних робіт та тематичними планами Львівського інституту внутрішніх справ при НАВС України на 2000-2004 навчальні роки.

Мета та основні завдання дослідження полягають у спробі, виходячи з до-тримання універсальних прав людини, світових та європейських стандартів, у кон-тексті визначених положень Конституції України та сучасної юридичної науки дослідити сьогоднішній стан адміністративно-правового забезпечення правоохорон-ними органами усіх рівнів імміграційного процесу в Україні з його обов’язковим системним та комплексним аналізом, практичним осмисленням, правовим і полі-тичним усвідомленням та виявити на цій основі шляхи становлення, розвитку та вдосконалення імміграційного законодавства України, розробити та науково обгрун-тувати організаційно-управлінські форми та методи його адміністративно-правового забезпечення.

Відповідно до мети сформульовано такі завдання дослідження:

- підтвердити, що імміграція не є випадковим і тимчасовим для України яви-щем, а вже давно і, по-своєму, суттєво впливає на внутрішнє і зовнішнє становище держави;

- обгрунтувати необхідність розробки довгострокової державної політики щодо адміністративно-правового регулювання імміграційним процесом;

- визначити основні принципи даної політики, виходячи з геополітичного ста-новища України, її участі в міжнародних відносинах та в міжнародному розподілі праці, з урахуванням власних національних інтересів;

- проаналізувати існуючий досвід адміністративно-правового забезпечення правоохоронними органами імміграційного процесу, набутий економічно розвину-тими країнами, насамперед тими, які створили власну економіку виключно за раху-нок фізичних, інтелектуальних, фінансових ресурсів іммігрантів, знайти в цьому досвіді корисні для України моменти;

- розробити науково обгрунтовані пропозиції щодо вдосконалення в Україні управлінської структури, яка займається адміністративно-правовим регулюванням імміграційного процесу та комплекс адміністративно-правових заходів, які забезпе-чуватимуть проведення імміграційної політики в інтересах України з одночасним урахуванням діючих міжнародних норм у сфері дотримання прав людини;

-

ронними органами усіх рівнів нелегальній імміграції на загальнодержавному рівні, які повинні реалізовуватися завдяки ефективному функціонуванню особливого ме-ханізму, основними компонентами якого є організаційно-структурні утворення, адміністративно-правові заходи, нормативне забезпечення. Цей механізм повинен стати системною складовою частиною загальнодержавного механізму впливу щодо соціально негативних явищ.

Об’єктом дисертаційного дослідження є комплекс адміністративно-правових заходів забезпечення правоохоронними органами України усіх рівнів сучасного імміграційного процесу та механізму протидії нелегальній імміграції.

Предметом дослідження є взаємодія правоохоронних органів України щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання імміграційним процесом у сучасних умовах, вивчення механізму протидії нелегальній імміграції в Україні через аналіз співпраці правоохоронних органів усіх рівнів.

Методи дослідження. Відповідно до мети та завдань дослідження в роботі ви-користана сукупність методів наукового пізнання. Головним у цій системі виступає загальнонауковий діалектичний метод, що дає можливість дослідити проблему в єдності її соціального змісту та юридичної форми, здійснити системний аналіз комп-лексу адміністративно-правових заходів забезпечення правоохоронними органами України сучасного імміграційного процесу та механізму протидії нелегальній імміг-рації.

Методологія дослідження передбачала використання таких загальновизнаних методів, як історичного (розділ І) і логічного (розділ І, ІІ), системного і порівняль-ного аналізу (розділ ІІ, ІІІ), статистичного і прогностичного (розділ І, ІІ, ІІІ), вивчен-ня громадської думки, опитування іммігрантів (розділ І, ІІІ).

Використання названих теоретико-методологічних підходів дозволило всесто-ронньо розглянути інститут національного міграційного права, проаналізувати його місце та роль в системі правового статусу людини та громадянина в науці адміні-стративного права України, отримати нижченаведені наукові та практичні результа-ти.

Всесторонньому дослідженню проблеми адміністративно-правового забезпе-чення правоохоронними органами імміграційного процесу в Україні сприяли також опубліковані в минулому та сучасні праці в галузі права, історії, демографії, філосо-фії, українознавства, соціології, політології. У процесі роботи над дисертацією вико-ристані здобутки теоретичної західної імміграційної наукової думки та найсучас-ніший практичний досвід багатьох країн світу у сфері імміграції.

Наукова новизна дисертаційної роботи полягає, насамперед, у тому, що вона є одним з небагатьох у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплекс-них досліджень правових основ взаємодії правоохоронних органів усіх рівнів щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання сучасним імміграційним процесом.

У результаті проведеного дослідження сформульовані нові положення, запро-поновані дисертантом особисто.

Уперше:

- обгрунтовано основні принципи імміграційної політики України, які перед-бачають: диференційований підхід держави до легальних іммігрантів, біженців, інших категорій іммігрантів – з одного боку, та нелегалів – з другого; наявність в державі необхідної для прийняття відповідних управлінських рішень інформа-ційно-статистичної бази даних; обов’язкове залучення легальних іммігрантів до суспільно корисної праці; забезпечення на цій основі їх самоутримання та сприяння розвиткові економіки України; активну участь України у відповідних системах між-державного та міжнародного співробітництва; залучення коштів і ресурсів зарубіж-них країн, неурядових організацій для розвитку вітчизняної міграційної служби та працевлаштування іммігрантів;

- аргументовано положення про те, що цілісність системи державного управ-ління імміграційним процесом в Україні може бути досягнута лише шляхом погод-женого і гармонійного розвитку функціональної, адміністративно-організаційної, фінансово-економічної та регіональних структур багатовідомчої міграційної служби України та чіткої, скоординованої діяльності правоохоронних органів усіх рівнів;

- доведено необхідність перенесення акцентів державної політики в боротьбі з нелегальною імміграцією із сфери подолання її негативних наслідків у площину за-побігання проникненню на територію України нелегалів.

Отримали подальший розвиток питання:

- виявлення можливостей і доцільності залучення Україною для боротьби з не-легальною імміграцією коштів та інших ресурсів держав, передусім, сусідніх з Україною, які зацікавлені в обмеженні потоків нелегалів, котрі потрапляють на їх територію, використовуючи Україну як тимчасовий “відстійник”, своєрідну транзит-ну зону для подальшої імміграції в Західну Європу;

- розробки методики проведення процедури надання статусу біженця в Украї-ні, яка включає: спеціальні методи перевірки достовірності поданих заявником да-них (інтерв’ю, ідентифікація особи, експертиза документів та ін); порівняльний аналіз отриманої інформації з урахуванням загальної ситуації в країні походження біженця; підготовку експертного висновку щодо доцільності надання притулку в Україні; забезпечення консультаціями та допомогою для соціальної адаптації, пра-цевлаштування визнаних біженців та членів їх родин; подальший контроль за їх пе-ребуванням в Україні.

Удосконалено:

- підходи щодо подальшого розвитку законодавчо-нормативної бази з проблем імміграції відповідно до загальновизнаних міжнародних актів і в інтересах України;

- механізми вироблення чіткого плану дій відповідних державних органів вла-ди України щодо реалізації сучасної імміграційної політики.

Практичне значення отриманих результатів визначається можливістю вдосконалити чинне та перспективне адміністративне і міграційне законодавство щодо питань адміністративно-правового забезпечення правоохоронними органами імміграційного процесу в Україні.

Досягнуті результати становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідній сфері – положення та висновки дисертаційної роботи можуть бути основою для подальшої розробки цілісної державної міграційної політики в Україні;

- у правотворчості – в результаті проведеного дослідження сформульовані пропозиції щодо вдосконалення існуючої системи імміграційного законодавства;

- у правозастосовчій діяльності – використання отриманих результатів дозво-лить удосконалити управлінську діяльність державних органів та правоохоронних структур усіх рівнів щодо регулювання імміграційним процесом.

Результати дослідження відображені в розділах “Адміністративно-правова ха-рактеристика механізму протидії нелегальній імміграції в Україні” та “Взаємодія правоохоронних органів України щодо адміністративно-правового регулювання імміграційним процесом в сучасних умовах” використовуються в навчальному про-цесі Львівського інституту внутрішніх справ при НАВС України при вивченні окре-мих тем курсу “Адміністративна діяльність ОВС” (акт впровадження результатів від 3 лютого 2004 р.), в навчальному процесі Центру перепідготовки та підвищення ква-ліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, працівників державних підприємств, установ та організацій Львівського регіональ-ного інституту державного управління НАДУ при вивченні дисципліни “Правове регулювання державного управління імміграційними процесами в Україні” (акт впровадження результатів від 2 березня 2004 р.).

Відповідні положення дисертаційної роботи використовувались штабом Мос-тиського прикордонного загону (Львівська область) при проведенні занять зі служ-бової підготовки особового складу Мостиського прикордонного загону та розроб-ленні методичних рекомендацій щодо застосування норм чинного законодавства та поліпшення діяльності прикордонної служби у сфері протидії нелегальній імміграції (акт використання результатів від 22 квітня 2004 р.).

Особистий внесок здобувача. Робота є самостійним дослідженням, містить нові наукові знання у сфері теоретико-методологічних, методичних та практичних підходів щодо вдосконалення державного управління та адміністративно-правового забезпечення правоохоронними органами імміграційного процесу в Україні. Науко-во-аналітичні, теоретико-методологічні, методичні, практичні висновки та рекомен-дації зроблені автором на основі джерелознавчого аналізу, опрацювання даних пер-винної, загальнодержавної та міжнародної статистики, аналітичних матеріалів пра-воохоронних відомств України, а також власних спостережень під час практичної

роботи у підрозділах паспортної роботи, громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України.

Матеріал, який міститься в дисертації, її основні положення та висновки можна використати в науковій і навчальній літературі, в процесі викладання курсу адміністративного права, а також як допоміжний матеріал для подальших дослід-жень проблем імміграції.

Апробація результатів дослідження. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремих її аспектів, отримані узагальнення та результати було оприлюднено на нау-ково-практичній конференції студентів, аспірантів і молодих вчених “Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія та практи-ка” (м.Львів, 23 січня 2003 р.), на науково-практичній конференції за міжнародною участю “Розвиток демократії та місцевого самоврядування в Україні” (м.Дніпро-петровськ, лютий 2003 р.), на науково-практичній конференції “Кримінальний Ко-декс України 2001 р. (проблеми, перспективи та шляхи вдосконалення криміналь-ного законодавства)” (м.Львів, 4-5 квітня 2003 р.), а також використано на заняттях зі службової підготовки з працівниками відділу у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб УМВСУ у Львівській області та на курсах першопочат-кової підготовки оперативних працівників у Львівському училищі першопочаткової підготовки протягом 2000-2003 навчальних років.

Публікації. Основні теоретичні положення та висновки, сформульовані в дисертаційному дослідженні знайшли відображення в дев’яти наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях.

Структура дисертації. Визначається метою та завданням дослідження, відповідає логіці наукового пошуку та вимогам ВАК і композиційно складається зі вступу, трьох розділів, семи підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Повний обсяг дисертації становить 220 сторінок, з них основного тексту – 183 сторінки. Додатки на 17 сторінках. Список використаних джерел – 19 сторінок (207 найменувань).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обгрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, її зв’язок із науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу, визначено мету та завдання дослідження, розкрито науко-ву новизну та практичне значення отриманих результатів, подано відомості щодо публікацій, вказуються форми апробації та впровадження здобутих результатів.

Перший розділ – “Світовий та вітчизняний досвід адміністративно-право-вого регулювання імміграційним процесом” – складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Ступінь наукової розробленості теми” розглядаються та

аналізуються існуючі світоглядні уявлення, різнопланові точки зору та наукове став-

лення до феномена “імміграція”.

Аналіз наукових джерел дозволяє судити про те, що навіть в часи існування Радянського Союзу вчені-правники, займаючись проблемами міграції, формували уявлення про її сутнісні характеристики, що знаходило відображення у практичній діяльності.

Вітчизняна та зарубіжна наукова література, висвітлюючи окремі аспекти імміграційної проблеми, в основі своїй, сходиться в головному, оцінюючи в цілому ситуацію з визначенням державної імміграційної політики, слід пам’ятати, що вона не може бути однаковою для законослухняних біженців і нелегалів. Якщо для іммігрантів, які отримали статус біженця, держава повинна створювати найбільш сприятливі умови для їх адаптації в країні то, у відношенні до нелегалів, вона повинна робити все відповідно до чинного законодавства, міжнародних актів, аби всіляко перешкоджати проникненню їх на територію країни і, у випадку їх вияв-лення, здійснювати примусове видворення за межі власних кордонів, реалізуючи таким чином адміністративно-правове забезпечення правоохоронними органами усіх рівнів імміграційного процесу.

У підрозділі 1.2. “Міжнародна практика адміністративно-правового регу-лювання імміграційним процесом” зроблено аналіз практичної діяльності багатьох розвинутих країн світу щодо адміністративно-правового регулювання імміграційним процесом, з якого випливає, що у ХХ столітті проблема імміграції перетворилася на глобальну проблему і немає в світі жодного регіону, жодної держави, де б міждержавна імміграція не справляла суттєвого впливу на соціально-економічний стан країн, міжнародну ситуацію.

Проведений аналіз світового досвіду адміністративно-правового регулювання імміграційним процесом дозволяє стверджувати, що імміграція сьогодні характери-зується низкою особливостей, серед яких виділяються: 1) зростаючі масштаби та інтенсивність; 2) зміни статево-вікової та кваліфікаційної структури іммігрантів; 3) різке зростання чисельності біженців серед іммігрантів.

Досліджуючи міжнародну практику адміністративно-правового регулювання імміграційними процесами та її вплив на формування відповідної системи адміні-стративно-правового забезпечення правоохоронними органами імміграційного про-цесу, дисертант відзначає, що ряд науковців і фахівців оцінюють імміграцію як виключно негативне явище для України, якому треба всіляко протидіяти; інші – навпаки, посилаючись на досвід США, Канади, Австралії, Ізраїлю та деяких інших країн світу, які створили національну економіку виключно за рахунок іммігрантів, вважають, що при належному державному ставленні до імміграції, вона може приносити неабиякий соціально-економічний та політичний зиск.

Дисертант з цього питання робить висновок, що починаючи з кінця ХІХ ст., ці країни систематично та цілеспрямовано виробляли імміграційну стратегію, яка вміло відображала особливості внутрішньополітичного та внутрішньоекономічного їх розвитку і була тісно з ним пов’язана. На сучасному етапі в центрі імміграційної політики цих держав перебуває залучення в країну бізнес-іммігрантів, які своїми знаннями і капіталами сприяли б процвітанню національних економік.

На основі аналізу основних тенденцій становлення та розвитку імміграційного законодавства США, Канади та деяких високорозвинутих європейських країн, а також їх практичної діяльності у сфері адміністративно-правового регулювання імміграційним процесом зроблено кілька висновків: по-перше, тільки економічно стабільні, фінансово незалежні держави можуть дозволити в’їзд на свою територію іммігрантам, біженцям чи іншим шукачам притулку, переслідуючи при цьому, як правило, досить прагматичну мету та відстоюючи інтереси корінного населення; по-друге, сучасне міжнародне імміграційне законодавство, як і політика кожної конкретної держави щодо іммігрантів взагалі, змінюється під впливом багатьох чинників, які суттєво впливають на імміграційні процеси і носять економічний, політичний та соціальний характер; по-третє, на рубежі двох століть – ХХ та ХХІ стало цілком зрозумілим, як для теоретиків так і для практиків, що імміграція, як суспільно-політичне явище, поступово з позитивного фактора для країни, що надає притулок, перетворюється в негативне явище з усіма витікаючими звідси наслід-ками; по-четверте, для Західної Європи, як і для інших регіонів світу, імміграція спричиняє додаткові навантаження не лише на інфраструктуру країн, але й створює для державних органів країн-імпортерів мігрантів комплекс складних проблем, пов’язаних з урегулюванням в’їзних міграційних потоків, починаючи з встановлен-ня квот на в’їзд, розробку та коригування процедур розгляду та видачі в’їзних віз та завершуючи заходами боротьби з дискримінацією іммігрантів у галузі умов праці та життя, встановлення правил для їх адаптації до життя на новому місці та для натуралізації іммігрантів чи процедур вислання іммігрантів з країн тимчасового проживання.

У підрозділі 1.3. “Сучасна модель імміграційного процесу в Україні” стверджується, що питання імміграції в Україні, як і в усьому світі переросли в міжнародну проблему, розв’язання якої пов’язане зі специфічними та інколи дуже складними соціально-економічними умовами. Все це зумовлює потребу вирішення у даній сфері таких невідкладних завдань: розробку проектів державних і міждер-жавних програм та забезпечення їх реалізації; здійснення зацікавленими органами виконавчої влади та правоохоронними органами усіх рівнів належного імміграцій-ного контролю в пунктах пропуску через державний кордон; визнання у відповід-ності з чинним законодавством правового статусу осіб, що прибувають в Україну; розробки та реалізації необхідних заходів щодо залучення та використання праці іноземних громадян на території України; організації прийому та розміщення іммігрантів, біженців і вимушених переселенців на території держави; захисту прав іммігрантів та підготовки пропозицій зацікавлених сторін з метою вдосконалення

законодавства в галузі імміграції; здійснення більш тісного та плодотворного спів-робітництва з міжнародними організаціями з питань міграції.

Проведений аналіз особливостей сучасного імміграційного процесу в Україні з великою вірогідністю дозволяє стверджувати, що причини імміграційного буму до нашої держави є багатоманітними. Відповідно і категорії іммігрантів, які прибували і прибувають в Україну також є різноманітними. Однією із класифікацій іммігран-тів, які пропонують останнім часом правники-науковці та спеціалісти-практики, є така:

1) іноземці, що допущені в країну в’їзду для набуття освіти і навчання; 2) іммігранти, що прибувають на роботу; 3) іммігранти, що в’їздять по лінії об’єднання сімей чи створення нових сімей; 4) іммігранти, що в’їздять на постійне місце прожи-вання; 5) іноземці, що допущені в країну в’їзду із гуманітарних міркувань (біженці, особи, що шукають притулку тощо). Кожна із цих груп включає від 2 до 5 категорій.

Пропонується з метою більш повного забезпечення державного контролю за здійсненням чіткої імміграційної політики і законотворенням, досягнення міжнарод-них стандартів у цій галузі та забезпечення національних інтересів України створен-ня збалансованого державного механізму регулювання імміграційним процесом. Основою його створення, на думку дисертанта, повинно стати імміграційне законо-давство, що охоплює дві основні сфери правового регулювання – імміграційний контроль і правовий статус іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.

У підрозділі 1.4. “Адміністративно-правові аспекти функціонування інсти-туту біженців у структурі сучасного імміграційного процесу в Україні” наголо-шується на тому, що проблема біженців належить до тих проблем у галузі іммігра-ції, які постали перед державними органами України з початком її незалежного роз-витку, лібералізації міграційного законодавства та входженням України у світові міграційні процеси. Геополітичне становище України робить її об’єктом уваги багатьох мігрантів, в тому числі й тих, які шукають в ній притулку та прагнуть набути статусу біженців. Існування такої категорії людей, як біженці, породжує істотні правові наслідки для держав, починаючи з відповідальності щодо чіткості визначення їх правового статусу.

Аналізуючи нормативно-правову базу України щодо біженців, автор дослід-ження вважає, що переважна більшість питань стосовно забезпечення адміністра-тивно-правового статусу біженців вирішуються не законами, а нормативно-правови-ми актами Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Це створює умови для недостатньо чіткої та не завжди послідовної аргументованості підходу щодо забезпечення цього статусу з боку органів виконавчої влади не лише на етапі прийняття індивідуальних адміні-стративних актів, а й на рівні регламентації цих питань у підзаконних актах, особли-во відомчих.

В Україні процедура надання стутусу біженця запроваджена з лютого 1996 ро-

ку. З того часу за статусом біженця в Україні звернулися приблизно 7700 заявників. Майже 4000 з них цей статус отримали. Водночас, в дисертації стверджується, що імміграційна ситуація в сучасній Україні, враховуючи її географічне розташування, має тенденцію до загострення.

Автор вважає доцільним для більш повної реалізації державної імміграційної політики створення відповідної системи управління, стратегічними напрямами діяльності якої повинні бути: по-перше, створення загальнодержавної та регіональ-них статистико-інформаційних баз даних про імміграційний процес в Україні; по-друге, законодавче визначення прав та обов’язків державної міграційної служби, а саме, підвищення її статусу в прийнятті управлінських рішень щодо працевлашту-вання законослухняних іммігрантів і боротьби з нелегалами; по-третє, більш широке залучення до регулювання імміграційним процесом правоохоронних органів усіх рівнів, Міністерства праці і соціальної політики, Міністерства закордонних справ та аналогічних організацій. Враховуючи те, що західні по відношенню до України держави зацікавлені в максимальному обмеженні потоків нелегальних іммігрантів через їх кордони з території України, необхідно вирішувати питання про залучення частини їх коштів і матеріальних ресурсів для обмеження проникнення в Україну та видворення з неї нелегалів.

Другий розділ – “Адміністративно-правова характеристика механізму протидії нелегальній імміграції в Україні” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Основні поняття та сутнісні характеристики нелегальної імміграції в Україні” стверджується, що нелегальною (незаконною) імміграцією є незаконне переміщення через державний кордон, тобто поза пунктами пропуску або з приховуванням від прикордонного та митного контролю, при використанні підроб-лених документів, візи або без таких, самостійно чи за допомогою третіх осіб, а також проживання на території країни без належного дозволу компетентних держав-них органів. Пропонується під нелегальним іммігрантом розуміти особу, яка з влас-ної волі перетинає кордон будь-якої держави, але не має легального статусу в ній внаслідок незаконного в’їзду, перебування, виїзду чи здійснення забороненої діяль-ності.

Визначено шляхи та основні способи проникнення на територію країни неле-гальних іммігрантів, структуру та склад груп, які займаються переправкою нелега-лів, визначається дієвість існуючих бар’єрів на цьому шляху, залучення до протидії нелегальній імміграції міжнародних установ, обгрунтовуються пропозиції з підви-щення на сьогоднішньому етапі розвитку українського суспільства дієвості держав-них управлінських структур у попередженні нелегальної імміграції та усуненні її негативних наслідків, аналізується зарубіжний досвід у цій справі, вивчається мож-ливість і доцільність його використання в Україні.

Стверджується, що способи проникнення нелегальної імміграції в Україну

надзвичайно різноманітні, але найбільш поширені такі: 1) в’їзд туристів-іммігрантів до країн СНД за туристичними візами. Після прибуття до однієї з країн СНД, вони шукають шляхи нелегального проникнення на територію України або далі на Захід; 2) в’їзд студентів-іммігрантів (з Нігерії, Анголи, Алжиру, Пакистану, Шрі-Ланки та ін.) до країн СНД, вдаючись до послуг фірм (приватних або державних), які оформ-ляють в’їзд до країн Співдружності практично всім бажаючим, використовуючи для цього офіційні бланки навчальних закладів Росії та України; 3) незаконне перебу-вання на території України колишніх студентів та працівників підприємств деяких держав (здебільшого Нігерії, Шрі-Ланки, Анголи, В’єтнаму, Іраку, Афганістану), які не бажають повертатися на батьківщину; 4) використання прикордонних територій України “човниковими” або “маятниковими” іммігрантами – громадянами країн Балтії (Латвії, Естонії, Литви), для скупки кольорових металів, продовольства, наркотичної сировини. Вони в’їжджають в Україну, здебільшого, через прикордонні пункти, виїжджають з товаром, обминаючи їх; 5) проникнення до Центральної Азії та Закавказзя так званих “економічних” іммігрантів – громадян країн Південно-Східної Азії, Близького і Середнього Сходу та подальше їх переміщення терито-рією України до економічно розвинутих країн у пошуках роботи або власного бізнесу.

На сьогодні, одним із важливих завдань є продумане розроблення комплексної програми адміністративно-правової протидії нелегальній імміграції, особливо, якщо брати до уваги той факт, що нелегальна імміграція є проблемою як національною, так і міжнародною.

На підставі цієї програми вдосконалена законодавча база повинна містити чіткі визначення та розмежування кримінальної або адміністративної відповідаль-ності в тій частині, яка стосується нелегальних іммігрантів, організаторів нелегаль-ної імміграції, провідників та посібників.

У підрозділі 2.2. “Адміністративно-правовий механізм протидії нелегаль-ній імміграції” проаналізувавши існуючі на сьогоднішній день в правовій науці точки зору на дану проблему, автор переконливо доводить, що функціонування пра-вової системи держави в певній мірі забезпечується наявністю окремих комплексів державно-правового механізму. До цієї групи належить і механізм протидії неле-гальній імміграції.

Для більш повного його розуміння дисертант дає класифікацію адміністра-тивно-правових режимів, до яких складовою частиною входить механізм протидії нелегальній імміграції, розмежовуючи їх за критерієм мети, визначення державних станів, функцій управління і сфери діяльності та регламентації нормативних вимог до різних видів діяльності.

На основі проведеного дослідження зроблено висновок, що механізм протидії нелегальній імміграції є системою, а значить: по-перше, містить численні підсисте-ми, що мають свою спрямованість. Однією з таких підсистем є власне система протидії нелегальній імміграції, що також поділяється на ряд підсистем, зокрема, на підсистему протидії незаконним проживанням в Україні; незаконним перетинанням кордону, порушень правил реєстрації; боротьби з нелегальною маятниковою імміграцією.

По-друге, протидія нелегальній імміграції не є обмеженою одним елементом механізму, тому, що кожний із названих компонентів не має реальної можливості результативно впливати на явище нелегальної імміграції самостійно. Так, норма-тивно-правові основи досліджуваного механізму не можуть самостійно впливати на проблему нелегальної імміграції через те, що іноземці, які прибувають в Україну, не знають чинного законодавства щодо правил в’їзду та перебування в Україні, інших нормативних актів.

По-третє, тільки взаємодія багатьох компонентів спричиняє специфічну пра-вову діяльність, спрямовану на протидію нелегальній імміграції, яка є інтегратив-ною якістю даної системи.

По-четверте, рушійна сила – це ті протиріччя, що виникають між структурни-ми елементами системи, тобто недоліки в правовому регулюванні, які не дозволяють ефективно функціонувати структурі, не сприяють виробленню нових внутрішньо-структурних засобів впливу на нелегальну імміграцію, що вимагають правового закріплення. Так, прийнята вітчизняним законодавством норма щодо видворення нелегальних іммігрантів не зовсім ефективна на практиці, оскільки не врегульоване питанння витрат, пов’язаних з процедурою видворення, тому видається необхідним уточнення цієї норми, що сприятиме суттєвому вдосконаленню функціонування усієї системи.

По-п’яте, адміністративно-правовий механізм протидії нелегальній імміграції – історичне явище, воно не є обмеженим певними рамками, тобто може розвиватися у часі та мати свою історію.

У підрозділі 2.3. “Адміністративна відповідальність в механізмі протидії нелегальній імміграції” дисертант стверджує, що у сучасній науці з адміністратив-ного права адміністративну відповідальність, здебільшого, пов’язують із застосуван-ням заходів державного примусу, розглядають як передбачену санкціями правових норм реакцію на правопорушення, як реалізацію, застосування санкцій. Застосуван-ня заходів адміністративної відповідальності для правопорушника тягне обтяжливі наслідки майнового, морального, особистісного чи іншого характеру, яких він пови-нен зазнати і фактично зазнає.

Аналіз Кодексу України про адміністративні правопорушення, дозволяє авто-ру зробити висновок про те, що за вчинення адміністративних правопорушень, по-в’язаних з нелегальною імміграцією можуть застосовуватися такі адміністративні стягнення як: попередження, штраф, виправні роботи, адміністративний арешт, адміністративне видворення за межі України. Окремі з них, а саме: попередження та виправні роботи не завжди є ефективними, а в окремих випадках просто не

застосовуються.

У третьому розділі “Взаємодія правоохоронних органів України щодо адміністративно-правового регулювання імміграційним процесом у сучасних умовах” аналізуючи роль правоохоронних органів усіх рівнів щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання сучасним імміграційним процесом автор наголошує, що ця роль значною мірою залежить від того, яке значення мають імміграційні чинники, що можуть суттєво впливати на ситуацію всередині країни.

За нових умов розвитку міграційних процесів такі старі інститути їхнього регулювання, як жорсткий паспортний режим, реєстрація, обмеження в’їзду в країну тощо, втрачають своє первісне значення. На порядок денний сьогодні постає завдання створення нової, більш гнучкої та оперативної у своїй щоденній діяльності структури, яка повинна виконувати функції, котрі випливають як з аналізу іммігра-ційної ситуації в Україні, так і з міжнародного досвіду регулювання імміграційним процесом. Нею, як стверджує дисертант, могла б стати Єдина державна міграційна служба України з відповідними функціями, повноваженнями та підрозділами, з чітким розмежуванням її з іншими відомствами, які на даний час мають хоч якесь відношення до досліджуваної проблематики.

Серед центральних органів виконавчої влади основний тягар щодо боротьби з нелегальною імміграцією несуть три відомства: Державна прикордонна служба України, Прикордонні війська України та Міністерство внутрішніх справ України.

На сьогоднішній день не можна однозначно і категорично стверджувати, що правоохоронні органи України усіх рівнів тісно співпрацюють у сфері адміністра-тивно-правового забезпечення імміграційного процесу, перш за все тому, що досі нема чіткої законодавчої бази щодо такого співробітництва, а тому кожне із силових відомств виконує свої специфічні функції щодо регулювання імміграційним проце-сом та протидії нелегальній імміграції згідно тих законодавчих актів та відомчих інструкцій, які регламентують лише його діяльність.

У зв’язку з цим пропонується створити при МВС України централізовану систему обліку іноземних громадян – порушників вітчизняного законодавства про правовий статус іноземців, безпосереднім призначенням якої повинні бути збір, зберігання, обробка та видача оперативної інформації про притягнення іноземця до адміністративної відповідальності, а також вжити заходів до запровадження в орга-нах внутрішніх справ, особливо в прикордонних областях автоматизованих систем та опрацювання облікової інформації на основі застосування технічних засобів і сучасних інформаційних технологій.

Для активізації роботи, пов’язаної з ліквідацією каналів нелегальної імміграції в Україні, виявленням осіб, так чи інакше причетних до переміщення нелегалів через територію України дисертант пропонує: створити єдиний централізований банк даних, який повинен містити всю інформацію, отриману органами внутрішніх справ, Службою безпеки України та Прикордонними військами України про конкретні факти, події, осіб, причетних до переміщення нелегалів через територію України, іноземців та осіб без громадянства, які готують або вчинили злочини, транспортні засоби, маршрути, які використовуються для переправлення іммігран-тів; розробити чіткий механізм інформування щодо місцеперебування осіб, які вик-ликають оперативний інтерес; проводити спільні оперативно-розшукові заходи (опе-рації) щодо перекриття існуючих каналів нелегальної імміграції.

ВИСНОВКИ

Проведений в дисертаційному дослідженні аналіз адміністративно-правового забезпечення правоохоронними органами імміграційного процесу в Україні дозво-ляє зробити наступні висновки:

1. Протягом останнього десятиріччя минулого століття та в перші роки ниніш-нього імміграція як явище перетворилася в Україні на соціальну, економічну та по-літичну проблему не лише загальнонаціонального, але й міжнародного масштабу. Становлення та розвиток державної системи регулювання імміграційним процесом в наш час відбувається переважно імперативним шляхом. Фундаментальних наукових досліджень з питань визначення цілісної державної політики у даній сфері, форм і методів її реалізації поки що не цілком достатньо.

2. Державна імміграційна політика України не може бути незмінною впро-довж тривалого часу. Вона повинна коригуватися відповідно до змін конкретних соціально-економічних умов розвитку країни та міжнародної ситуації. Не може бути вона ідентичною в один і той же час у відношенні до законослухняних іммігрантів і нелегалів. Для тих, хто офіційно отримав статус біженця, переселенця держава по-винна створювати максимально сприятливі умови для адаптації в новому суспіль-стві, працевлаштування, максимального використання виробничих, творчих, фінан-сових потенцій.

3. Іммігранти, яким надається право проживання в Україні можуть і повинні бути працевлаштовані на суспільно корисних для країни роботах. Це стосується осіб як з низькою, чи без будь-якої кваліфікації, так і спеціалістів найвищої кваліфікації. Перші повинні використовуватися в непрестижних для корінного населення сферах діяльності, на громадських оплачуваних роботах, як це практикується в більшості країн світу, які стикаються з проблемою імміграції, другі – безпосередньо за фахом.

4. Державна політика відносно іммігрантів-нелегалів повинна бути діамет-рально протилежною. Нелегальне проникнення особи на територію будь-якої країни – завжди злочин. Дослідження нелегальної імміграції показало, що це надзвичайно серйозна проблема, яка негативно впливає на внутрішню ситуацію в країні та на завнішньополітичний імідж України. Адміністративно-правова протидія нелегальній імміграції на загальнодержавному рівні реалізується завдяки функціонуванню особливого механізму, основними компонентами якого є організаційно-структурні утворення, адміністративно-правові заходи, нормативне забезпечення. Цей механізм є системною складовою частиною загальнодержавного механізму впливу щодо соціально негативних явищ. Серед існуючих заходів протидії нелегальній імміграції найбільш повно відповідають вимогам захисту прав людини заходи превентивні, тобто профілактичного та попереджувального характеру.

На думку дисертанта, ефективність протидії нелегальній імміграції безпосе-редньо пов’язана з удосконаленням координації дій та зусиль усіх її суб’єктів, інтен-сивнішим використанням інтегративних властивостей системи, налагодженням більш чітких внутрішніх