КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ ЕКОНОМІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

БУБЛИК ГАЛИНА ВАСИЛІВНА

УДК 342.9.07

ДЕЛЕГУВАННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ МІСЦЕВИМИ ОРГАНАМИ ВЛАДИ: ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі державного управління і менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України

Науковий керівник: |

кандидат юридичних наук, доцент,

член-кореспондент Академії правових наук України,

КРУПЧАН Олександр Дмитрович,

науково-дослідний інститут приватного права та підприємництва Академії правових наук України, директор |

Офіційні опоненти: |

доктор юридичних наук, доцент,

член-кореспондент Академії правових наук України

МИРОНЕНКО Наталя Михайлівна,

Київський регіональний центр Академії правових наук України, завідувач відділом правових експертиз

кандидат юридичних наук, професор,

член-кореспондент Академії правових наук України

БИТЯК Юрій Прокопович,

Науково-дослідний інститут державного будівництва та місцевого самоврядування Академії правових наук України, директор |

Провідна установа: |

Інститут держави і права імені В.М.Корецького НАН України, відділ державного управління та адміністративного права, м. Київ |

Захист відбудеться “24” січня 2006 р. о 14 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.006.05 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук в Київському національному економічному університеті за адресою: 03680, м. Київ, пр. Перемоги, 54/1.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Київського національного економічного університету за адресою: 03680, м. Київ, пр. Перемоги, 54/1, к.201.

Автореферат розісланий: “22” грудня 2005 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М.Мудра

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Основною формою організуючого впливу публічної влади на суспільство є їх взаємодія з метою задоволення як потреб всього суспільства, окремих його частин, так і окремої особи. Без такої взаємодії існування як публічної влади, так і суспільства неможливе.

Очевидність окресленої правом взаємодії різного роду публічних і непублічних суб’єктів права у сфері діяльності місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування з точки зору використання такого інструменту публічної влади на місцях як делегування повноважень зумовило інтерес дисертанта до цієї теми. Наріжним каменем наукової проблематики делегованих повноважень є завдання вивчення ознак тих суспільних процесів, які охоплюються поняттям делегованих повноважень.

Актуальність теми дисертаційного дослідження. Проблема правового регулювання делегованих повноважень є вкрай актуальною для процесів державотворення на сучасному етапі реформування українського суспільства, оскільки делегування повноваження є одним із основних засобів функціонування публічної влади в демократичній правовій державі.

Досвід демократичних країн світу свідчить про те, що надмірна централізація влади на певному етапі призводить до неефективності та навіть недієздатності системи управління і, навпаки, саме децентралізація влади з сильними інститутами місцевого самоврядування сьогодні є найбільш ефективною формою організації державної влади розвинутих країн.

На даний момент Україна стоїть на шляху реформування надмірно централізованої системи організації влади. Без усяких сумнівів, процес трансформації місцевої влади з позицій становлення нової децентралізованої системи управління, удосконалення взаємовідносин місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, має будуватися не на принципах субординації (властивій державній управлінській вертикалі), а на принципах правової, організаційної, фінансової та матеріально-технічної самостійності органів місцевого самоврядування і спиратися на ефективне використання інституту делегованих повноважень.

Актуальність теми дисертаційного дослідження також зумовлена тим, що делегування повноважень як організаційно-правовий інститут є новим, малодослідженим явищем у суспільно-політичному житті і потребує відповідного розвитку і удосконалення у процесі утвердження України як європейської демократичної держави.

Крім усього іншого, делегування повноважень є відомим способом формування компетенції як органів державної влади, так і органів місцевого самоврядування, як основи їх діяльності.

Сьогодні виконання як органами виконавчої влади, так і органами місцевого самоврядування делегованих повноважень наштовхується на низьку самодостатність територіальних громад, в тому числі, на неналежний рівень фінансових ресурсів для забезпечення виконання делегованих повноважень.

Значний внесок у наукову розробку і вирішення методологічних і теоретичних проблем функціонування місцевих органів влади зроблено фахівцями в галузях адміністративного права, теорії держави і права, конституційного (державного) права, радянського будівництва, державного управління, значна кількість праць яких виконана у радянський час. Це роботи С.А. Авакяна, В.Б. Авер’янова, Г.В. Атаманчука, В.Д. Афанасьєва, М.І. Байтіна, Г.В. Барабашева, І.Л. Бачило, Б.М. Габричидзе, М.І. Козюбри, В.В. Копєйчикова, Б.П. Курашвілі, Б.М. Лазарєва, А.О. Селіванова, М.Ф. Селівона, Ю.О. Тихомирова, В.В. Цвєткова, Л.П. Юзькова та інших авторів.

Сучасна вітчизняна юридична наука приділяє достатньо уваги вивченню інститутів публічної влади. Зокрема, проблемам місцевого самоврядування присвячені праці таких авторів, як О.В. Батанова, В.І. Борденюка, І.П. Бутка, Ю.П. Битяка, М.П. Воронова, Н.К. Ісаєвої, В.М. Кампа, М.І. Корнієнка, В.Ф. Опришка, М.П. Орзіха, В.Ф. Погорілка, М.О. Пухтинського, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка та інших авторів. Проблемам державного управління на місцях присвячені праці таких авторів, як В.Б. Авер’янова, І.П. Голосніченка, О.Д. Крупчана, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенського та інших дослідників. Здійснюючи наукове дослідження делегованих повноважень у сфері діяльності місцевих органів публічної влади, дисертант також спирався на розробки провідних сучасних російських правознавців: М.В. Баглая, К.С. Бєльського, І.В. Видріна, В.Г. Графського, М.О. Ємельянова, Ю.Д. Казанчева, О.Є. Кутафіна, Л.С. Мамута, А. Уварова, В.Є. Чиркіна, Є.С. Шугріної, а також західних вчених: Г. Бребана, Ж. Веделя, Б. Гурне, Р. Давіда, Р. Драго, Т. Маунца, Ю. Панейка, А. Токвіля, Д. Елерса.

Проте, дослідження делегування повноважень на місцевому рівні, яке по-ширене в діяльності місцевих органів публічної влади, мають фрагментарний ха-актер. Деякі сторони цього питання освітлюються такими авторами, як: Ю.В. Де-лією, І.В. Дробуш, В.І. Корнієнко, М.В. Комашко, В.І. Кравченко, С.Г. Серьо-гіною, К.Є. Солянніком. Серед російських вчених дане питання освітлюється, зокрема, Л.А. Морозовою, В.С. Троіцьким, А.А. Уваровим. Монографічних досліджень комплексного характеру з зазначеної тематики взагалі немає.

Особливої уваги з боку юридичної науки потребують питання удоскона-лення механізму правового регулювання інституту делегованих повноважень з огляду на підвищення рівня їх реалізації. Інститут делегованих повноважень має велике значення для функціонування місцевих органів влади, зумовленого прин-ципами, цілями і завданнями локальної демократії. Відсутність фундамен-тальних досліджень інституту делегованих повноважень є значною перешкодою на шляху становлення, розвитку і взаємодії місцевих органів публічної влади.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисерта-ційне дослідження проводилось як складова частина тематики досліджень ка-федри державного управління і менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України в рамках комплексного наукового плану „Розроблення теоретичних засад деконцентрації та децентралізації в системі виконавчої влади та механізми збалансованості повноважень й відповідальності” (б/н) відповідно до наукового проекту Національної академії державного управ-ління при Президентові України “Державне управління та місцеве самовряду-вання” (номер державної реєстрації - № 0103U006819). Роль автора у виконанні науково-дослідної роботи полягає у системному дослідженні організаційно-правових проблем делегування повноваженень місцевими органами влади та в наданні відповідних пропозицій щодо удосконалення процесу делегування повноважень і, відповідно, вдосконалення чинного законодавства України.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексний аналіз юридичної природи делегованих повноважень місцевих органів публічної влади, а також проблем, що виникають в процесі делегування повноважень місцевими органами публічної влади та розроблення відповідних рекомендацій щодо підвищення ефективності реалізації делегованих повноважень у сфері діяльності місцевих органів публічної влади.

Відповідно до поставленої мети увага автора була приділена вирішенню наступних завдань:

1) проаналізувати стан реалізації та перспективи розвитку інституту делегованих повноважень в Україні, з’ясувати при цьому питання, що потребують нагального вирішення у сфері делегованих повноважень місцевих органів публічної влади та можливі шляхи їх вирішення;

2) розкрити наукове поняття делегованих повноважень через місце і роль делегованих повноважень у діяльності місцевих органів публічної влади;

3) розкрити юридичний зміст делегованих повноважень;

4) виявити характерні ознаки делегованих повноважень з метою проведення класифікації видів делегованих повноважень;

5) окреслити коло суб’єктів делегування повноважень на місцевому рівні;

6) розглянути проблеми порядку та умов делегування повноважень;

7) проаналізувати проблему делегованих повноважень в контексті теорії розподілу влад;

8) сформулювати рекомендації і пропозиції, які мають бути спрямовані на підвищення ефективності реалізації делегованих повноважень у сфері діяльності місцевих органів публічної влади.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями, пов’язані з процесом делегування повноважень

Предметом дослідження є юридична природа делегованих повноважень та пов’язані з ними теоретичні та практичні проблеми делегування повноважень місцевими органами публічної влади.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є система взаємодоповнюючих загальнонаукових і спеціальних методів, призначених для отримання об’єктивних та достовірних результатів дослідження.

Основним у цій системі виступає загальнонауковий метод пізнання, на ба-зі якого проблеми дисертаційної роботи розглядаються в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. Системно-структурний підхід застосовувався для дослідження проблем правового регулювання делегованих повноважень, особливостей функціонування та взаємодії місцевих органів публічної влади. За допомогою: історико-правового та порівняльно-правового методів досліджува-лось вітчизняне законодавство, що врегульовує відносини, пов‘язані з делегуван-ням повноважень, процес становлення делегування повноважень як способу реа-лізації інституту децентралізації публічної влади; методу тлумачення права - з’ясовано зміст норм права, що становлять правову основу делегування повноважень; методу класифікації - здійснено розмежування видів делегованих повноважень; формально-логічного методу - визначено сутність та природу делегованих повноважень; методу моделювання та прогнозування розроблено рекомендації щодо удосконалення норм чинного законодавства України.

Комплексний підхід до використання зазначених методів дозволив всебічно розглянути питання делегування повноважень на місцевому рівні та дослідити їх роль та місце в діяльності місцевих органів влади.

Наукова новизна одержаних результатів. У результаті проведеного дослідження сформульована авторська концепція інституту делегованих повноважень. Розглянуто механізми його реалізації на місцевому рівні. Новизна дослідження розкривається у наступних положеннях:

вперше:

- комплексно проаналізовано організаційно-правові аспекти делегування повноважень в діяльності місцевих органів влади;

- на підставі аналізу видів делегованих повноважень узагальнено класифікацію видів делегованих повноважень, запропоновано авторську модель класифікації делегованих повноважень, критеріями якої є: рівень делегування повноважень (вертикальний чи горизонтальний), середовище реалізації делегованих повноважень (внутрішнє чи зовнішнє), термін делегування повноважень (постійні чи тимчасові).

- запропоновано авторське бачення і класифікація принципів делегування повноважень, як основних підвалин, що дозволяють врівноважувати систему органів публічної влади, яка складається з системи органів державної влади і системи органів місцевого самоврядування. До зазначених принципів відносяться: - принцип законності; - принцип демократизму; - принцип альтернативності; - принцип зворотності.

удосконалено:

- визначення юридичної природи делегованих повноважень наступними обов’язковими ознаками: делегування повноважень має базуватися на вільному волевиявленні обох суб’єктів делегування (делегуючого та делегованого); делегування повноважень повинно супроводжуватися укладенням акту делегування повноважень; делегування повноважень має обов’язково супроводжуватися передачею фінансових та/або матеріальних ресурсів для забезпечення належної реалізації делегованим суб’єктом делегованих повноважень; делегований суб’єкт несе юридичну відповідальність за належне виконання делегованих повноважень.

- з урахуванням проведеного аналізу юридичної природи делегованих повноважень сформульовано авторське визначення термінів „делеговані повноваження” та „делегування повноважень”;

- на підставі аналізу процесу реалізації норм інституту делегування повноважень місцевими органами публічної влади сформульовано пропозиції щодо внесення змін і доповнень до чинних законів України;

дістали подальшого розвитку положення щодо:

- делегованих повноважень як одного із способів встановлення компетенції місцевих органів публічної влади, що є важливим політико-правовим інститутом децентралізації публічної влади;

- адміністративного договору як способу набуття повноважень місцевими органами публічної влади;

Практичне значення одержаних результатів. Викладені в дисертаційному дослідженні висновки і положення розширюють і поглиблюють теоретичні знання про інститут делегованих повноважень, окреслюють основні напрямки та шляхи вдосконалення їх реалізації.

Матеріали дисертації можуть бути використані:

- у науково-дослідницькій діяльності - для подальшого розвитку положень науки адміністративного права та державного управління, для здійснення спеціа-лізованих досліджень в подальшому розвитку теорії делегованих повноважень.

- у сфері правотворчості - для удосконалення нормативно-правового регу-лювання діяльності місцевих органів публічної влади, зокрема шляхом внесення змін до чинних законів України „Про місцеве самоврядування в Україні”, „Про місцеві державні адміністрації”, до Бюджетного Кодексу України, а також при підготовці проектів нормативно-правових актів, що безпосередньо стосуються врегулювання процесу делегування повноважень місцевими органами влади.

- у навчальному процесі - при викладенні курсів адміністративного права, муніципального права, державного управління; з метою підготовки і підвищення кваліфікації спеціалістів місцевих органів влади.

- у безпосередній практичній діяльності спеціалістів місцевих органів влади, в тому числі в нормотворчій та правозастосовчій діяльності місцевих органів влади, зокрема: у практичній діяльності місцевих органів публічної влади в процесі делегування повноважень; в ході розробки, прийняття, внесення змін до статутів територіальних громад тощо.

Основні результати дисертаційного дослідження впроваджені у діяльності Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України (довідка про впровадження № 188/6-05 від 03 червня 2005 року).

Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана автором одноособово. Пропозиції і положення базуються на особистих дослідженнях, критичному аналізі наукових і нормативних джерел. Окремі питання дисертаційного дослідження порушуються вперше, інші розглядаються по-новому.

Апробація результатів дисертації. Основні результати та висновки дисертаційного дослідження доповідались й обговорювались на кафедрі державного управління і менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України, а також на науково-практичних конференціях: “Адміністративна реформа в Україні: шлях до Європейської інтеграції” (м.Київ, лютий 2003), “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (м.Київ, травень 2003).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження знайшли своє відображення у 5 публікаціях, а саме: 3 статтях у наукових фахових виданнях та 2 тезах доповідей, опублікованих у збірниках наукових праць за результатами науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, двох розділів, що включають 6 підрозділів, висновків та списку використаних джерел (159 найменувань на 16 сторінках). Загальний обсяг дисертації 177 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обгрунтовується актуальність теми дослідження, розкриваються зміст і стан наукової розробленості проблеми, теоретичне і практичне значення проблеми, визначається зв’язок роботи з науковими планами та прогамами, визначаються мета, завдання, об’єкт, предмет, методи дослідження, наукова новизна отриманих результатів, особистий внесок здобувача для їх отримання, наводяться дані про апробацію та впровадження результатів дослідження.

Розділ 1 „Теоретико-правові основи делегування повноважень” складається з трьох підрозділів. У першому підрозділі „Проблеми теорії делегованих повноважень” досліджуються теоретичні питання визначення делегованих повноважень.

За радянських часів в законодавстві та науковій юридичній літературі не вживалося терміну “делеговані повноваження”, у енциклопедичних словниках того часу наводився термін “делеговане законодавство”, сутність якого полягала “в ослабленні законодавчих функцій парламенту як представницького органу і в передачі цих функцій виконавчій владі, яка їх здійснює фактично безконтрольно”, а отже вважалося, що таке явище притаманне лише капіталістичним країнам і в соціалістичних країнах його прояв є неможливим. Відповідно і проблема “делегованих повноважень” не піднімалася вченими і практиками і, зрозуміло, не досліджувалась.

Проблема “делегованих повноважень” не отримала належної розробки і у сучасній українській юридичній науці і державотворчій практиці. Прикладом цього є те, що у законодавстві України термін “делеговані повноваження” був закріплений вперше у 1992 році, з прийняттям Закону України “Про внесення змін і доповнень до Закону УРСР “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”, в якому було врегульовано питання делегування повноважень органами державної виконавчої влади виконавчим органам місцевих Рад, а визначення терміну “делеговані повноваження” було нормативно закріплено лише у 1997 році у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”, тобто через п’ять років – строк, який у період соціальних реформ є досить завеликим.

Автором дисертації виділяються наступні спірні (дискусійні) напрями в ході вивчення проблеми “делегування повноважень”, які розглядаються і у даній роботі: коло суб’єктів делегування повноважень; акти делегування повноважень; вільне волевиявлення суб’єктів делегування повноважень; обсяг, термін і територія дії делегованих повноважень; визначення повноважень, які відносяться до виключної компетенції органу і які, відповідно, не можуть бути делеговані іншому суб’єкту; встановлення системи контролю за здійсненням делегованих повноважень, а також відповідальності за невиконання чи неналежне виконання делегованих повноважень тощо.

Разом з тим, слід відзначити, що поставлені питання певною мірою розглядаються у даному дисертаційному дослідженні дотично, адже їх пряме вирішення на науковому рівні автором не ставиться, оскільки дисертаційне дослідження спрямоване перш за все на з‘ясування загальних закономірностей і специфічних проявів правової природи делегування повноважень, як сутності і результату взаємодії системи органів виконавчої влади і системи органів місцевого самоврядування.

У цьому зв’язку принципи делегування повноважень є тими підвалинами, які дозволяють врівноважувати систему органів публічної влади, яка складається з системи органів державної влади і системи органів місцевого самоврядування.

До них слід, перш за все, віднести принцип законності делегування повноважень, який полягає у тому, що процес делегування повноважень має проходити в рамках, визначених Конституцією України і законами України. Зрозуміло, що не лише сам процес делегування повноважень має відбуватися в рамках Основного і інших законів України, але і реалізація цих повноважень. Наступним за своїм значенням принципом делегування повноважень, на думку дисертанта, має бути принцип демократизму, який може забезпечити не лише демократичне вирішення питань про делегування повноважень, з урахуванням думки всіх зацікавлених сторін, але й залучення до цього вирішення ширших кіл населення, наприклад, шляхом проведення плебісцитів, загальнодержавного і місцевих референдумів тощо. Одним із основних принципів делегування повноважень може стати принцип альтернативності, тобто вирішення питань про делегування повноважень із залученням двох його форм: нормативної і договірної. Ще одним принципом делегування повноважень може бути принцип зворотності делегованих повноважень, який має забезпечувати відповідну свободу волі суб’єктів делегування повноважень.

Дисертант не претендує на виключність переліку наведених принципів, готовий до дискусії з цього приводу, але, з точки зору об’єктивності розгляду проблем делегованих повноважень, наведені принципи відіграють на практиці певну роль і заслуговують на використання в науковому обігу.

Другий підрозділ має назву „Поняття, суть та зміст делегованих повноважень за законодавством України”. Конституція України визначила повноваження місцевих органів публічної влади, в яких передбачила можливість делегування місцевими органами самоврядування наданих ним законом повноважень місцевим державним адміністраціям, а також можливість надання законом органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади.

На виконання норм Конституції України були прийняті Закони України “Про місцеві державні адміністрації” та “Про місцеве самоврядування в Україні”, які безпосередньо встановлюють правові засади функціонування місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, визначають їх систему, розкривають повноваження цих органів, регулюють питання, пов‘язані з реалізацією ними своїх повноважень, і, знову ж таки, встановлюють можливість делегування повноважень.

Слід зазначити, що законодавство України надає декілька визначень делегованих повноважень, сутність яких полягає у тому, що це повноваження, які передаються одним органом іншому за рішенням делегуючого органу.

Проте, виходячи із проведеного аналізу, визначеннями випускається добровільний характер делегованих повноважень, а також обов’язковість фінансування делегованих повноважень.

Також, хоч Закони України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації” і встановлюють засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність відповідних органів та посадових осіб, вони обійшли увагою питання щодо розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування і їх виконавчих комітетів, зазначені закони не визначають конкретних механізмів взаємодії між цими органами. Такий правовий підхід породжує відповідні проблеми і призводить до неефективності у відносинах між місцевими органами публічної влади, насамперед пов’язаних з виконанням делегованих повноважень.

З точки зору відповідного нормативно-правового забезпечення вирішення проблеми делегованих повноважень, слід дійти висновку, що воно має солідну базу, проте потребує подальшого удосконалення, в першу чергу на законодавчому рівні. Проте механізми передачі, прийняття, реалізації делегованих повноважень мають бути відрегульовані і на підзаконному рівні, особливо відносно їх фінансового і матеріально-технічного забезпечення.

У третьому підрозділі „Юридична природа делегованих повноважень” досліджується юридична природа делегованих повноважень, визначаються обов’язкові ознаки делегованих повноважень, серед яких: а) делегування пов-новажень має базуватися на вільному волевиявленні обох суб’єктів делегування; б) делегування повноважень повинно супроводжуватися укладенням адміністра-тивного договору; в) делегування повноважень має обов’язково супроводжу-ватися передачею фінансових та/або матеріальних ресурсів для забезпечення належної реалізації делегованим суб’єктом делегованих повноважень; г) переде-легування (субделегування) повноважень не допускається, бо це суперечить цілям і намірам органу, що делегує повноваження; д) делегований суб’єкт несе юридичну відповідальність за належне виконання делегованих повноважень.

З точки зору розробки ефективної теорії делегованих повноважень, дуже важливим є питання їх класифікації, для успішного вирішення якого важливу роль відіграють критерії такої класифікації. Класифікація делегованих повноважень дає змогу глибше з’ясувати юридичну природу зазначеного поняття, визначити його місце і роль в управлінському процесі, виробити найбільш чіткий і досконалий порядок реалізації делегованих повноважень, для розробки дієвих заходів щодо забезпечення контролю за їх здійсненням.

В роботі доводиться, що основними критеріями класифікації делегованих повноважень є: рівень делегування повноважень (вертикальний чи горизонтальний), середовище реалізації делегованих повноважень (внутрішнє чи зовнішнє), термін делегування повноважень (постійні чи тимчасові).

Розділ 2 „Інститут делегування повноважень в системі місцевих орга-нів публічної влади”. У першому підрозділі „Делегування повноважень як один із способів встановлення компетенції місцевих органів публічної вла-ди” делегування повноважень розглядається як спосіб встановлення компетенції місцевих органів публічної влади. Передусім слід відзначити, що дисертант розглядає систему місцевих органів публічної влади як складне утворення, яке складається із державних органів (місцевих державних адміністрацій) і органів місцевого самоврядування. Тобто на цьому рівні – рівні місцевих органів публіч-ної влади – відбувається реальне поєднання різних форм і методів діяльності державних органів і органів місцевого самоуправління певних територій.

Оскільки органи місцевого самоврядування розглядаються в якості самостійної владної структури, постає питання про їх зв’язок та співвідношення з державною владою. Відповідно до позиції автора, органи місцевого самоврядування незалежні від держави лише в суто громадівських справах, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції і повноваження. Відповідно до цього й ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані “власні” і “делеговані”. Якщо при вирішенні власних справ, органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно і самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, то при вирішенні “делегованих” – під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.

Ефективність функціонування місцевої системи управління обумовлюється багатьма факторами, серед яких особливо слід відзначити взаємозв’язок децентралізації та деконцентрації влади, співвідношення функцій і компетенцій органів влади, їх розподіл за функціональними та галузевими принципами.

Вважаємо, що децентралізація – це поступове делегування частини державних повноважень місцевим органам влади.

Ефективною децентралізація може бути лише тоді, коли державні повноваження делегуються місцевим органам, що не є організаційно підпорядкованими органам державної влади.

Делегування повноважень, як один із способів встановлення компетенції місцевих органів публічної влади, є важливим організаційно-правовим інститутом децентралізації публічної влади, що має велике значення для всіх процесів побудови правової держави і, зокрема, для підвищення ефективності діяльності системи місцевих органів публічної влади. Він реалізується у двох формах – нормативній і договірній.

Враховуючи соціальну спрямованість та добровільний характер природи делегованих повноважень, безпосередньо процес делегування повноважень має супроводжуватись підписанням адміністративного договору.

Договір є угодою сторін, що виражає їх волю до встановлення, зміни або припинення прав та обов’язків сторін, до здійснення або утримання від вчинення юридичних дій. Нормативні договори відрізняються встановленням правил тривалого застосування для широкого кола адресатів, які повинні у відповідності з ними: видавати правові акти (постанови та ін.), укладати угоди, здійснювати юридично значущі дії.

Система місцевих органів публічної влади є складним явищем, тому що, на думку дисертанта, до цієї системи входять елементи, серед яких одні - мають чисто державну природу (місцеві державні адміністрації), інші - громадську природу (органи місцевого самоврядування). При цьому, усі зв’язки між елементами цієї системи тяжіють до врівноваження загальнодержавних і місцевих інтересів, і саме у цій площині мають відбуватися і процеси делегування повноважень. Слід відзначити, із огляду на все вищенаведене, що при цьому процес делегування повноважень можна розглядати як реалізацію інституту децентралізації публічної влади.

У другому підрозділі „Делегування повноважень між місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування” розглядаються питання делегування повноважень окремо органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначає систему органів місцевого самоврядування, наділяючи при цьому кожен рівень системи відповідними повноваженнями.

Особливість делегованих повноважень полягає у тому, що виконуючи окремі функції державних органів, виконавчі органи місцевих рад тим самим беруть участь у здійсненні державної політики на місцевому рівні, яка, врешті-решт, також спрямована на забезпечення потреб відповідної територіальної громади. При цьому деякі власні та делеговані повноваження збігаються за своїм змістом. Наприклад, здійснюючи власні повноваження у сфері соціального захисту населення, виконавчі органи рад вирішують питання про надання допомоги інвалідам, ветеранам війни та праці, сім’ям загиблих військово-службовців та іншим категоріям громадян у будівництві індивідуальних жилих будинків, проведенні капітального ремонту житла тощо. Виконуючи делеговані повноваження, вони, зокрема забезпечують заходи щодо поліпшення житлових і матеріально-побутових умов інвалідів, ветеранів війни та праці.

У своїй повсякденній роботі органам місцевого самоврядування доводиться вирішувати проблеми територіальних громад за допомогою як власних, так і делегованих повноважень. За попередніми розрахунками органам місцевого самоврядування законодавчо делеговано більше 100 повноважень органів виконавчої влади, що являє собою доволі широкий діапазон спільної діяльності двох підсистем системи публічної влади. Однак в даний час ці повноваження не забезпечені в повній мірі необхідними фінансовими ресурсами (трансфертами) з державного бюджету. У зв’язку з цим видаткова частина місцевих бюджетів збільшується. Така ситуація приводить до значного зниження якості послуг та постійному зменшенню матеріальних ресурсів комунальної власності територіальної громади міста. В кінцевому результаті породжується економічна і політична нестабільність регіону.

Безпосередня діяльність місцевих державних адміністрацій регламентується Законом України “Про місцеві державні адміністрації”. Так, згідно зі статтею 1 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” місцеві державні адміністрації в межах своїх повноважень здійснюють виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідною радою.

Місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцненню матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

Стаття 35 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” визначає межі здійснення ними повноважень і встановлює, що місцеві державні адміністрації не мають права втручатись у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Відповідно до Конституції України і зазначеного закону місцеві державні адміні-страції діють за принципом субординації, відповідальності перед Пре-зидентом України, Кабінетом Міністрів України, підзвітності та підконтроль-ності органам виконавчої влади вищого рівня, а також районним та обласним радам у межах делегованих повноважень, передбачених чинним законодавством.

Закон України “Про місцеві державні адміністрації” встановлює, що відповідні державні адміністрації виконують завдання, покладені на них виконавчими органами вищого рівня або відповідними (в межах своєї юрисдикції) місцевими радами (міськими, районними у містах, селищними і сільськими). Проте цей закон не визначає конкретних механізмів взаємодії між цими інституціями, даючи лише опис функцій місцевих державних адміністрацій. Це потенційно породжує питання і призводить до неефективності у відносинах між цими органами публічної влади, насамперед, пов’язаних з виконанням делегованих повноважень.

Відповідно до чинного законодавства України функції і повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування ґрунтуються на принципах галузевої компетенції. Наявність великої суміжної компетенції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування призводить до накладок і дублювань, а звідси і втручання цих органів у “чужу сферу”, колізіям і компетенційним спорам між цими суб’єктами владних повноважень.

Компетенційний спір може бути викликаний різними причинами. Передусім він виникає внаслідок нездатності або незацікавленості відповідних органів влади у визначенні меж здійснення повноважень, що приводить до вже зазначеного вище дублювання і паралелізму. Також це може відбуватися внаслідок прямого або опосередкованого втручання одного органу у вирішення питань, які складають компетенцію іншого органу, що може приймати форму фактичного присвоєння повноважень останнього і створення перешкод для їх самостійного здіснення. Недосконале правове закріплення статусу органів влади також дуже часто приводить до нечіткого визначення цілей, завдань, функцій, прав і обов’язків відповідних органів.

Вважається, що найефективнішим способом вирішення компетенційних спорів є їх судовий розгляд, і безпосередньо спеціалізованими адміністративними судами. Законодавство України передбачає можливість звернення до суду суб’єктів делегованих повноважень з вимогою скасувати незаконні акти, що посягають на їх прерогативи.

На даний момент, функції держави та обласних та районних рад перемішані у межах однієї й тієї ж місцевої державної адміністрації. Подібна система існувала у Франції до 1982 року. Саме з метою розвитку децентралізації від зазначеної системи відмовилися й передали виконавчі повноваження разом із відповідними адміністративними засобами виборним головам генеральних та регіональних рад.

На політичному і науковому зрізі точиться дискусія щодо питання, а чи потрібні місцеві органи виконавчої влади у нинішньому їх вигляді, можливо Україну чекає майбутнє за французьким сценарієм, де головна роль вирішення місцевих справ відводиться органам місцевого самоврядування, за діяльністю яких пильно „наглядають” представники держави на місцях – префекти.

Досвід Франції щодо розбудови і розширення повноважень місцевого самоврядування може бути корисним і для України у її важкому просуванні по шляху побудови справді демократичної держави.

Третій підрозділ „Правове регулювання матеріального та фінансового забезпечення реалізації делегованих повноважень”. Одним із важливих принципів Європейської хартії місцевого самоврядування є принцип фінансово-економічної самостійності, закріплений в її статті 9.

Проте, на практиці ще не вдалося забезпечити дотримання вимог статті 9 Хартії щодо необхідності забезпечення відповідності обсягу фінансових ресурсів місцевих властей функціям місцевого самоврядування (за розрахунками фахівців органів місцевого самоврядування вони профінансовані на 20-30%) та щодо необхідності формування частини фінансових ресурсів місцевих властей за рахунок місцевих податків та зборів (частка останніх в доходній частині місцевих бюджетів настільки мала, що не може суттєво впливати на їх стабільність).

Порядок формування місцевих бюджетів врегульований у Бюджетному кодексі України. На жаль, досі ще на належному рівні не оформлений правовий статус об’єктів комунальної власності. Відсутність окремого закону про комунальну власність призводить до виникнення постійних конфліктів щодо приналежності комунальних підприємств. Зокрема, уточнення потребує статус об’єктів обласної та районної комунальної власності; механізм спільного розпорядження об’єктами комунальної власності тощо.

Виходячи із змісту делегованих повноважень, безпосередньо процес делегування повноважень повинен супроводжуватися передачею делегуючим суб’єктом суб’єкту делегування матеріальних та фінансових ресурсів для забезпечення належного виконання останнім делегованих повноважень.

Конституція України визначає, що здійснення органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади фінансується у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевих бюджетів у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передачі органам місцевого самоврядування відповідних об’єктів державної власності.

Проте, не зважаючи на закріплений Конституцією України та Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні” обов‘язок фінансування державою у повному обсязі делегованих повноважень, зазначена норма не отримала належного відтворення у законодавстві України.

Бюджетний кодекс України опосередковано визначає порядок передачі фінансових ресурсів на здійснення місцевими органами влади делегованих державних повноважень. Так вбачається, що для фінансування державних делегованих повноважень у місцевих бюджетах передбачаються закріплені доходи, а для фінансування власних повноважень – власні доходи.

Зокрема Бюджетний кодекс України встановлює наступні джерела доходів місцевих бюджетів: закріплені доходи, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів та власні доходи, які не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. До доходів місцевих бюджетів також належать міжбюджетні трансферти – кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого.

Держава делегувала повноваження місцевим радам, будемо вважати закріпила у Бюджетному кодексі фінансування делегованих повноважень, шляхом встановлення закріплених доходів. Але закріплені доходи, так як і власні доходи є лише одним з джерел доходів місцевого бюджету і вони спільно використовуються на фінансування всіх видатків місцевих бюджетів.

Проте, зважаючи на те, що фінансування делегованих повноважень на даний час є недостатнім, враховуючи наведену вище тезу про єдність доходів бюджету, місцеві ради спрямовують на виконання делегованих повноважень власні надходження. При цьому фактично зводячи нанівець фінансування виконання власних повноважень.

Як свідчить практика, у більшості випадків на місцях власні надходження змушені витрачати на забезпечення фінансування державних функцій. Таке “перетягування” доходів на виконання делегованих державних повноважень фактично руйнує самоврядування, бо на місцях без фінансових ресурсів залишаються безсилими в управлінні комунальним господарством та здійсненні власних соціальних програм. При цьому з боку органів виконавчої влади організовано досить жорсткий контроль за виконанням делегованих державних повноважень. І це при тому, що фактично відсутнє належне фінансування, що є порушенням і Конституції України, і Європейської Хартії про місцеве самоврядування, і Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Також існує проблема, що полягає у розрізненні, в деяких важливих випадках, делегованих повноважень від власних повноважень, і яка має серйозні наслідки у фінансовій сфері, оскільки, держава повинна фінансувати в повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм “окремих повноважень органів виконавчої влади”.

Вважається, що для забезпечення виконання „власних” повноважень, необхідно збільшити доходну базу бюджетів місцевого самоврядування, що може бути зроблено за рахунок розширення переліку місцевих податків і зборів, при цьому надати органам місцевого самоврядування право самостійно встановлювати місцеві податки і збори (держава має право лише контролювати обгрунтованість місцевих податків і зборів та рівень оподаткування).

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення результатів дослідження і пропонується нове розв’язання наукових завдань, пов’язаних з делегуванням повноважень місцевими органами влади, формулюються конкретні пропозиції та рекомендації, основні з яких наступні:

1. Проблема делегованих повноважень має виключне значення для всіх державно-правових реформ, оскільки напряму впливає на процес і обсяг реалізації прав і свобод громадян, тому що стан реалізації прав і свобод людини прямо залежить від ефективності діяльності системи органів державної влади і системи органів місцевого самоврядування. Враховуючи те, що делегування повноважень є відносно новим, малодослідженим явищем, воно відповідно потребує розвитку і удосконалення. Відсутність досліджень інституту делегованих повноважень стає на заваді нормальному становленню, розвитку і взаємодії місцевих органів публічної влади.

2. Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядуванння є складовими системи місцевих органів публічної влади. Виконання органами місцевого самоврядування делегованих державних повноважень не дає підстав на включення органів місцевого самоврядування до системи органів державної влади.

3. Зважаючи на те, що правові норми, які врегульовують питання делегування повноважень “розпорошені” у законодавстві України, вважається за доцільне прийняття єдиного закону “Про делеговані повноваження”, який би закріпив основні положення делегованих повноважень, визначив суб’єктний склад делегованих повноважень, врегулював процес делегування повноважень, встановив порядок передачі фінансових та/або матеріальних ресурсів на виконання делегованих повноважень, визначив відповідальність за невиконання делегованих повноважень, закріпив систему контролю за реалізацією делегованих повноважень та встановив порядок розгляду спірних питань, що виникають в ході реалізації делегованих повноважень.

4. Доцільно встановити на законодавчому рівні невичерпний перелік повноважень, які можуть бути делеговані делегуючим суб’єктом, і вичерпний виключний перелік повноважень, які взагалі не можуть бути делеговані. При цьому до повноважень, які взагалі не можуть бути делеговані доцільно віднести повноваження, які мають загальнодержавне значення, в т.ч.: забезпечення національної безпеки, охорона державної таємниці тощо.

5. Норми про делегування повноважень від органів державної влади органам місцевого самоврядування, так само як і від органів місцевого самоврядування органам державної влади повинні викладатися не імперативним, а диспозитивним способом.

6. В процесі делегування повноважень, делегуючий суб’єкт наділяє власними повноваженнями делегованого суб’єкта. При цьому делегуючий суб’єкт формально не втрачає зазначені повноваження, вони залишаються в його компетенції, він лише надає право їх реалізації делегованому суб’єкту на певний час і на певній території. У делегованого ж суб’єкта внаслідок отримання делегованих повноважень розширюється перелік повноважень, але він є підконт-рольним в частині виконання делегованих повноважень делегуючому суб’єкту.

7. На думку дисертанта, необхідно законодавчо закріпити можливість повернення делегованих повноважень до делегуючого суб’єкту, у разі невиконання або неналежного виконання суб’єктом, якому делегуються повноваження, цих повноважень і вирішити при цьому питання про судовий розгляд спорів, що виникають з адміністративно-договірних відносин у