ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Савенко Леонід Олексійович

УДК 352.07:316.286

СТАТУС ІНСТИТУТУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

У ВИМІРАХ СУЧАСНОЇ КОМУНІКАТИВНОЇ ПАРАДИГМИ

Спеціальність 25.00.04 – місцеве самоврядування

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Харків – 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – | доктор філософських наук, професор

КОРЖЕНКО Володимир Васильович,

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, заступник директора з наукової роботи

Офіційні опоненти – | доктор наук з державного управління, професор

МЕРЗЛЯК Анжела Віталіївна,

Гуманітарний університет "Запорізький інститут державного та муніципального управління", професор кафедри державного управління та менеджменту;

кандидат юридичних наук, доцент

НЕЧИТАЙЛЕНКО Анатолій Олександрович,

Харківський національний педагогічний університет ім. Г.С. Сковороди, завідувач кафедри державно-правових дисциплін юридичного факультету

Провідна установа – | Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого МОН України, кафедра державного будівництва, м. Харків |

Захист відбудеться "20" січня 2006 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К .858.01 Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 61050, м. Харків, просп. Московський, 75, зал засідань (1 поверх).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 61050, м. Харків, просп. Московський, 75.

Автореферат розісланий "19" листопада 2005 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Лебець В.С.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Проблеми розвитку місцевого самоврядування в сучасних розвинених країнах світу набувають особливої гостроти з другої половини ХХ ст. у зв'язку з осмисленням та упровадженням децентралізації і деконцентрації влади, подальшою демократизацією суспільних відносин. Як наслідок цього, відбувається "народження" Європейської Хартії місцевого самоврядування, розробка якої тривала протягом 70-х – 80-х років. З погляду на зазначене, формування дієвої системи місцевого самоврядування в Україні є вимогою часу з декількох суттєвих причин. По-перше, "влада рад" у недалекому "радянському" минулому була мало схожою на місцеве самоврядування. По-друге, сучасна держава майже скрізь втрачає ознаки патерналістського соціального утворення. Її головним обов'язком перед громадянами стає побудова політичної системи та упровадження ефективних правових механізмів з тим, щоб створити необхідні умови для самозабезпечення населення, досягнення ним власного добробуту влисними силами, а це можливо лише за умови відносної самодостатності територіальних громад, відкритості управлінських відносин і "зрілості" місцевого самоврядування.

Стан наукової розробки проблеми. Значний внесок в осмислення нагальних проблем місцевого самоврядування та дослідження шляхів їх розв'язання зробили сучасні фахівці: В. Авер'янов, В. Бабаєв, М. Баймуратов, О. Батанов, Р. Батлі, Р. Бенет, Ю. Битяк, В. Васильєв, С. Вобленко, В. Воронкова, А. Гошко, Г. Грибанова, Г. Джонес, В. Дзюндзюк, В. Ігнатов, І. Козюра, М. Корнієнко, А. Коулсон, В. Кравченко, В. Куйбіда, О. Молодцов, Т. Морозова, А. Нечитайленко, Р. Парк, В. Пилін, М. Пухтинський, О. Салов, В. Серьогін, А. Ткачук, Е. Харлоф, С. Чалий, О. Черкасов, Ю. Шаров, Г. Шоллер, О. Ярмиш, В. Ясюнас та ін.

Змістовному аналізу інституту місцевого самоврядування (з метою осмислення його статусу в сучасному суспільстві) сприяють дослідження у галузі науки державного управління Г. Атаманчука, В. Бакуменка, В. Воротіна, В. Князєва, В. Корженка, О. Лебединської, В. Лугового, С. Майбороди, А. Мерзляк, Н. Нижник, О. Оболенського, Г. Одінцової, О. Осауленка, Я. Радиша, Г. Райта, В. Рижих, С. Серьогіна, О. Сушинського, В. Цвєткова та ін.

Принципове значення у концептуальному плані для розробки теми дисертаційного дослідження мають ідеї соціологічно-філософського змісту, що зачіпають проблематику сучасної політичної філософії (К.-О. Апель, П. Бурд'є, Ю. Габермас, Н. Луман, М. Мамардашвілі, Т. Парсонс, К. Поппер та ін.).

Використання вже набутих теоретичних напрацювань дозволяє не лише з'ясувати основні складові статусу місцевого самоврядування як соціального інституту самоорганізації населення, а й визначити напрямки його розвитку на нових засадах, які лише формуються сучасною науковою думкою у вигляді окремих ідей, принципів та узагальнень так званої комунікативної парадигми.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація пов'язана з науковим дослідженням, що проводиться кафедрою регіонального управління та місцевого самоврядування Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за темою: "Розробка механізму надання якісних управлінських послуг органами влади на регіональному рівні" (номер державної реєстрації 0104U000089 від 16.01.04 р.), яка є складовою частиною наукового комплексного проекту "Державне управління і місцеве самоврядування".

Мета та задачі дослідження. Метою дослідження є теоретико-методологічне обґрунтування нового статусу інституту місцевого самоврядування у вимірах сучасної комунікативної парадигми та розробка практичних рекомендацій щодо напрямків його реформування в трансформаційному суспільстві.

Для досягнення мети дослідження в дисертації поставлено такі завдання:

- з'ясувати зміст понять "місцеве управління" і "місцеве самоврядування" у їх взаємозв'язках та відмінностях;

- визначити функції та повноваження інституту місцевого самоврядування з урахуванням досвіду розвинених соціальних практик;

- обґрунтувати основні розбіжності між суб'єкт-об'єктною та комунікативною парадигмами щодо місцевого самоврядування;

- дослідити сутнісні особливості управлінських послуг серед основних напрямків діяльності місцевого самоврядування;

- проаналізувати соціально-економічні передумови реалізації місцевого самоврядування в Україні;

- визначити місце і роль системи місцевого самоврядування в політичній організації українського суспільства;

- обґрунтувати можливість реального застосування у місцевому самоврядуванні бюджетування, що зорієнтоване на результат, та технології проектного менеджменту.

Об'єкт дослідження – місцеве самоврядування як соціальний інститут самоорганізації населення.

Предмет дослідження – реінституалізація місцевого самоврядування з упровадженням ідей сучасної комунікативної парадигми.

Методи дослідження. Їх різновидність та вибір щодо можливості застосування в дисертації залежить від специфіки фактів, процесів чи суспільних явищ дослідження. Зокрема, теоретичне осмислення окремих аспектів місцевого управління та місцевого самоврядування вимагає використання методу єдності історичного і логічного; дослідження сучасної системи самоорганізації населення – методів моделювання та структурно-функціонального аналізу; визначення змістовних характеристик комунікативної парадигми – методів абстрагування та узагальнення; з'ясування функцій та повноважень місцевого самоврядування – методів аналогії та порівняння. З метою виявлення ставлення населення до діяльності органів державного управління та місцевого самоврядування стосовно надання ними життєво важливих управлінських послуг проведено соціологічне опитування. Для дослідження окремих процесів та явищ використовуються також загальнонаукові методи: аналізу та синтезу, індукції та дедукції тощо.

Наукова новизна одержаних результатів. Суттєва відмінність отриманих результатів від наявних доробок українських та зарубіжних фахівців полягає у розв'язанні питання пере інституалізації місцевого самоврядування на основі новітніх соціальних ідей та технологій, що ґрунтуються на комунікативній парадигмі в організації суспільних відносин у сучасній демократичній, правовій, соціальній державі.

У дисертації уперше:

· обґрунтовується плідність комунікативної парадигми (базується на ідеях структурно-функціональної дії та єдності соціальних практик, вбачає змістом дій і практик соціальну зорієнтованість суспільних змін, визнає засадними принципами міжлюдських стосунків толерантність, плюралізм думок, відповідальність, компроміс, конструктивну співпрацю тощо) формування сучасної системи місцевого самоврядування та визначаються основні напрямки переорієнтації інституційної організації місцевого самоврядування на засадах самодіяльності місцевої громади, її автономності щодо забезпечення фінансовими ресурсами, правової свободи у вирішенні питань власної компетенції та ін.;

· узагальнено та адаптовано до місцевого самоврядування технологією бюджетування, зорієнтованого на результат (подолання практики витратного фінансування, критичний аналіз структури та обсягу витрат, здійснення видатків у відповідності з визначеними стратегічними цілями та ін.), яке є важливим складовим компонентом нового державного фінансового менеджменту.

Удосконалено:

· методологію залучення ресурсів і потенціалу місцевого самоврядування для впровадження сучасної технології проектного менеджменту;

· обґрунтування теоретичних засад побудови системи місцевого самоврядування як дієвої горизонталі управління (сільська громада; громади малого, середнього та великого міста, а також мегаполісу), що передбачає реалізацію трьох ідей: (1) ідеї центру як політичної влади, (2) ідеї регіонального управління як суб'єкта державного управління та (3) ідеї місцевого самоврядування як своєрідного суб'єкта політичної влади.

Дістало подальший розвиток:

· осмислення поняття місцевого самоврядування у його співставленні з поняттям місцевого управління з урахуванням надбань політичної філософії, соціології управління, адміністративного права; а також концептуальні положення щодо статусу місцевого самоврядування (його фінансово-економічні, організаційно-управлінські та соціально-політичні засади);

· теоретичне обґрунтування обмеженості суб'єкт-об'єктної організації та функціонування місцевого самоврядування, що базується на спрощеному "механічному", або "лінійному" зв'язку між управляючою та керованою системами;

· змістовні характеристики управлінських послуг як одного з основних напрямків діяльності місцевого самоврядування у вимірах комунікативної парадигми (сучасні стандарти послуг, відкритість і повнота інформації про можливість їх вибору, доступність і корисність послуг, повага до прав громадян, співпраця з провайдерами послуг та ін.).

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що основні ідеї та висновки дисертації доведено до конкретних положень, методик та рекомендацій. Вони можуть бути використані при подальшій розробці, уточненні та реалізації сучасної системи місцевого самоврядування в Україні на засадах комунікативної парадигми, утвердженні в українському суспільстві духу самодіяльності населення за умов поглиблення демократії та реального упровадження у суспільних відносинах верховенства права.

Запропоновані в дисертації наукові розробки прийнято до розгляду Сімферопольською міською радою АР Крим (довідка про впровадження за № 24/01-06/2690 від 16.11.2005 р.), застосовуються в роботі Київської районної ради м. Сімферополя (довідка про впровадження № 021-16/728 від 15.11.2005 р.) та в навчальному процесі Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України і Південного філіалу "Кримського агротехнічного університету" НАУ (м. Сімферополь).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною науковою працею, вона містить отримані автором особисто результати в галузі науки державного управління. У дисертації не використовувались ідеї або розробки, що належать В.В. Корженку та С.П. Наливайченко, у співавторстві з якими опубліковано окремі наукові статті.

Апробація результатів дисертації. Основні результати і висновки дисертації доповідались на науково-практичних конференціях Національної академії державного управління при Президентові України (м. Київ, 2002 – 2004 рр.), міжнародних наукових конгресах "Державне управління та місцеве самоврядування" (м. Харків, 2002 – 2005 рр.), науково-практичних конференціях "Політична реформа як засіб демократизації українського суспільства" (м. Харків, 2003 р.), "Механізми надання соціально-управлінських послуг органами влади" (м. Харків, 2004 р.), VI-й звітній науково-практичній конференції Кримського юридичного інституту Національного університету внутрішніх справ (м. Сімферополь, 2004 р.), Всеукраїнських муніципальних слуханнях "Перспективи розвитку місцевого самоврядування в новій ситуації" (м. Судак, 2005 р.).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано 7 наукових праць, з них 4 статті у наукових фахових виданнях з державного управління. Загальний обсяг публікацій – 2,2 друк. арк.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається з вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації – 226 сторінок, вона містить 48 рисунків та 14 таблиць. Список використаних джерел налічує 230 найменувань, з них 15 – іноземними мовами. Додатки А і В – на 25 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми, визначається стан її наукової розробки, з'ясовується зв'язок з науковими програмами, розкривається мета, завдання, об'єкт, предмет та методи дослідження, формулюється наукова новизна і практична значущість отриманих результатів, наводяться дані про апробацію основних положень і висновків та відомості про публікації автора за темою дослідження.

У першому розділі – "Теоретико-методологічні засади інституалізації місцевого самоврядування" – аналізуються відмінності у поняттях місцеве управління та місцеве самоврядування, функції та повноваження місцевого самоврядування з використанням досвіду сучасних соціальних практик, з'ясовуються специфічні особливості та можливості застосування суб'єкт-об'єктної та комунікативної парадигми організації і функціонування місцевого самоврядування.

Сучасні наукові публікації дозволяють висловити певну думку щодо тлумачення понять "місцеве управління" та "місцеве самоврядування". По-перше, ідеї публічного адміністрування, що превалюють у сучасній західній літературі, лише побіжно та опосередковано зачіпають проблему відмінностей між місцевим управлінням і місцевим самоврядування, часто сприймаючи їх як тотожні поняття (Local Management, Self-Government i Local-Government). Проте, в останнє десятиліття ХХ ст. нерідко зустрічається розробка питань саме Local-Government. По-друге, можливо термін "самоврядування" існує лише в українській транскрипції, відтак, про місцеве самоврядування нічого не можна довідатись із зарубіжних публікацій (якщо не ототожнювати "місцеве самоврядування" і "місцеве самоуправління"). По-третє, державне управління і місцеве управління (чи самоуправління) по-різному інтерпретуються у близьких за об'єктом дослідження, але різних сферах науки (політична філософія, соціологія управління, адміністративне право, Public Administration).

Словосполучення "місцеве самоврядування" містить відносну тотожність суб'єкта і об'єкта управління територіальної одиниці, що пов'язано з можливістю місцевого співтовариства (жителів громади) самостійно під власну відповідальність управляти певною частиною громадських справ у межах чинного законодавства.

Місцеве управління, зазвичай, пов'язане із складним і гнучким механізмом, до якого залучаються державна адміністрація на місцях та місцеві представницькі і виконавчі органи, що зумовлює поєднання в інституті місцевого управління самоврядних і державних начал.

Здійснити розмежування зазначених понять допомагає аналіз сучасних моделей місцевого самоврядування (державницька, громадівська, муніципального дуалізму). Отже, модель муніципального дуалізму певною мірою "знімає" окремі недоліки, притаманні двом іншим моделям. Вона визначає дуалістичну природу взаємовідносин місцевого самоврядування з державою. З одного боку, органи місцевого самоврядування є незалежними від держави в суто громадських справах, а з іншого, – вони можуть вважатися органами державної влади, що виконують її функції та повноваження. Відповідно до цього їх повноваження поділяються на власні та делеговані. Застосовуючи власні повноваження, органи місцевого самоврядування мають діяти самостійно і незалежно від державних, дотримуючись лише закону, а стосовно делегованих повноважень – держава повинна контролювати і адміністративно опікати в їх діяльності.

Починаючи з останнього десятиліття ХХ ст., функції та повноваження місцевого самоврядування у більшості розвинених країн світу (Велика Британія, Німеччина, Франція та ін.) суттєво переглядаються і сьогодні зачіпають майже усі сфери життєдіяльності територіальних громад. До найважливіших з них належать: формування та виконання місцевого бюджету, поточне та стратегічне планування функціонування та розвитку муніципалітету, організація роботи та розвиток комунального господарства, забезпечення якісного функціонування інженерної інфраструктури (дороги, транспорт тощо), громадського порядку, відповідних екологічного та санітарного стану територій, вирішення соціальних питань (житло, освіта, культура), надання якісних управлінських послуг тощо.

Проблемам осмислення, дії та впливу суб’єкт-об’єктних зв’язків у різних сферах людської діяльності присвячено значну кількість публікацій філософської, політологічної, педагогічної, соціологічної та економічної спрямованості. Йдеться, зокрема, про специфічне співвідношення суб’єкта й об’єкта наукового пізнання, взаємовпливи суб’єкта й об’єкта влади, взаємодію суб’єкта й об’єкта виховання, забезпечення єдності в системі влади через суб’єкт та об’єкт управління, регулювання правових взаємин шляхом введення понять суб’єкта та об’єкта права та ін.

Причому "лінійність" у суб’єкт-об’єктних стосунках не зникає й тоді, коли в осмисленні соціальних явищ домінуючим стає діалектичний підхід. Наочним тому прикладом може бути стратегічна мета СРСР наздогнати і перегнати Захід за якістю життя населення. По суті мається на увазі ідея абсолютного прогресу як однолінійного руху "вперед" і "вгору" до зростаючої доцільності й універсальності. Те ж саме можна сказати і про державне управління як процес суб’єкт-об’єктного впливу. Серед зв’язків між суб’єктами й об’єктами державного управління прийнято розрізняти прямі (вертикальні) і зворотні (об’єктні та суб’єктні). "Вертикальний" управлінський вплив на об’єкт управління може здійснюватись за допомогою певних структур об’єкта, з використанням адекватних соціальних технологій (методів), виконанням визначених законом функцій та упровадженням управлінських рішень щодо вирішення проблеми людської життєдіяльності. З певними застереженнями цей процес можна зобразити схематично (рис. ).

Рис. 1. Прямий управлінський вплив суб’єкта на об’єкт.

Парадигму лінійного зв’язку у державному управлінні та місцевому самоврядуванні, як суб’єкт-об’єктних відносин, можна виправдати для сучасних умов людської життєдіяльності (вона ще не вичерпала себе, здатна призводити до позитивних результатів), проте вимагає інновацій (нових соціальних технологій) в організації зворотних суб’єкта та об’єкта впливів.

Задіяння як смислотворчих суб’єкт-об’єктних зв’язків не виключає одночасного впровадження елементів інших підходів до організації діяльності місцевого самоврядування і його виконавчих органів з метою якісного задоволення потреб громадян щодо їх життєзабезпечення, розвитку відповідних територій, підвищення рівня життя та оптимізації витрат ресурсів, що з цим пов’язані.

Незважаючи на значні відмінності у філософських поглядах і теоретико-методологічних розробках творців комунікативної парадигми, вона має загальні риси, а саме:

· ґрунтується на ідеї структурно-функціональної соціальної дії як способі розв’язання соціальних проблем і суперечностей;

· має в основі єдність соціальних практик, що полягає в їхній композиції;

· вбачає змістом соціальних дій та практик соціальну зорієнтованість суспільних змін у напрямку утвердження стандартів соціальної держави, цивілізованого способу та високої якості життя;

· визначає засадними принципами міжлюдських стосунків толерантність, плюралізм думок, відповідальність, конструктивна співпраця, раціональність дій та діяльності, діалог рівних (взаємоповага), компроміс і ін.;

· ґрунтується на засадах свободи та пріоритету права, ініціативи, активності та творчості у побудові людиною власного "світу життєдіяльності";

· визначається "нова раціональність" дій і життєдіяльності, що вибудовується у зв'язку з новими "імпульсами" науки (синергетика, вчення про неосферу) за логікою критичного мислення.

Ця парадигма передбачає партнерські відносини між працівниками чи органами місцевого самоврядування та окремими громадянами, вбачаючи у перших – служниць, надавачів послуг, а в других – користувачів якісними управлінськими послугами.

У другому розділі – "Місцеве самоврядування в Україні: стан та тенденції розвитку" – досліджуються управлінські послуги як один з основних напрямків діяльності місцевого самоврядування, аналізуються соціально-економічні передумови реалізації місцевого самоврядування в Україні, обґрунтовується місце і роль системи місцевого самоврядування в політичній організації українського суспільства.

Можна наполягати на тому, що процес надання управлінських послуг взагалі не існує поза комунікацією й зводиться до простої та зрозумілої схеми "потреба – її задоволення (послуга)".

Навіть побіжний перелік основних видів можливих управлінських послуг, а саме: адміністративна послуга (дозвіл, ліцензія, різні форми реєстрації, довідка та ін.), послуга життєзабезпечення (комунальна, водопостачання, каналізація, теплопостачання, електропостачання, робота транспорту, зв’язку, утримання житла, переробка побутових відходів, упорядкування доріг і тротуарів тощо), послуга соціальної гарантії (працевлаштування, освіта, охорона здоров’я та ін.), послуга безпеки людини (охорона природи, якість продовольчих продуктів, безпечність промислових виробів – одяг, взуття, побутова техніка та ін.), – усе це вимагає нових соціальних і управлінських технологій щодо реалізації нової, якісно іншої від випробуваних соціальними практиками комунікативної парадигми, що може забезпечити сучасну якість життя.

Якість життя громадян є змінною величиною і, в першу чергу, залежить від таких змінних параметрів держави:

· стану охорони навколишнього природного та соціального середовища;

· забезпечення прав і свобод людини, особистої і суспільної безпеки;

· якісного, що відповідає світовим стандартам, рівня життя;

· переважання висококваліфікованої та "технологізованої" праці і стану продуктивної зайнятості населення;

· наявності умов відтворення гуманітарно-особистісного потенціалу.

Якість життя так чи інакше корелюється з якістю та ефективністю управлінських послуг. Якість управлінських послуг органу місцевого самоврядування визначається загальною сукупністю показників:–

можливим ступенем задоволення потреби громадянина;– 

наявністю альтернативи вибору виконавця управлінської послуги (включаючи громадські та приватні інституції);–

гарантованим рівнем досягнення необхідної для громадянина мети;– 

мінімальним часом досягнення потреби (своєчасність задоволення потреби);–

прийнятними для громадянина витратами на досягнення потреби (час, вартість послуги);–

можливістю експертизи досяжності послуги та ін.

Сьогодні у світі спостерігається значний інтерес до розвитку місцевого самоврядування. Його причини: економічні і соціальні проблеми, що виникають на Заході у другій половині 70-х років XX ст.; розширення специфічних міських проблем (формування бюджету, утримання комунальної власності, зайнятість населення та ін.); ускладнення механізмів муніципального управління, пов’язане з децентралізацією державного управління та реалізацією принципу субсидіарності; загострення міжтериторіальної (міжрегіональної) конкуренції та ін.

Стосовно України цей перелік можна доповнити ще й суттєвим дисбалансом між поступовим еволюційним розвитком місцевого самоврядування та стрімкою динамікою суспільних перетворень. Ця суперечність та реальні можливості щодо її розв'язання прослідковується в дисертації на прикладі Автономної Республіки Крим.

Отримані результати соціологічного дослідження дозволяють з’ясувати як розвиток місцевого самоврядування стосовно якості надання управлінських послуг, здійснення життєзабезпечення громадян, так і динаміку суспільних перетворень на регіональному рівні.

Поняття місцевого самоврядування ніколи в СРСР не оформлялося законодавчо, оскільки народ здійснював державну владу, як зазначалося в старій конституції, через ради народних депутатів, що становили політичну основу Української РСР. З початку 90-х років XX ст. в Україні починає формуватись правове поле для розвитку місцевого самоврядування, хоч саме питання самоврядування не стає проблемним для теоретичного обґрунтування.

Значний поштовх подальшому розвитку самоврядування на континенті дала Європейська хартія місцевого самоврядування, яка була відкрита для підписання з 15 березня 1985 р. (м. Страсбург). Проте й вона не виявила особливого впливу на Україну, оскільки ще й сьогодні, по-перше, не завершено процес початкового впровадження принципу розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову, що проголошений Декларацією про державний суверенітет України 16 липня 1990 р., по-друге, не запропоновано цілісну, раціонально осмислену стратегію змін у політичній системі українського суспільства.

Невирішеність значної кількості соціально-економічних питань відбувається на тлі низького рівня обізнаності населення про діяльність окремих суб’єктів влади. Як наслідок, досить "стримана" довіра населення Північно-Східного регіону України та АР Криму до окремих суб'єктів виконавчої влади та місцевого самоврядування (рис. 2).

Рис. 2. Оцінка рівня довіри респондентів до різних суб’єктів влади на рівні області (за індексом довіри Ід).

Склалася така ситуація, коли більшість людей, з одного боку, не задовольняє якість надання управлінських послуг, а з іншого, – вони не знають, який саме орган влади або самоврядування має вирішувати ті чи інші проблеми. Відтак, існує відчутний "попит" на отримання інформації щодо різних аспектів діяльності владних структур, набуває актуальності проблема підвищення рівня взаємодії суб’єктів влади та територіальних громад і чіткого розподілу повноважень між різними суб’єктами владних повноважень на місцевому рівні.

Використовуючи окремі наукові напрацювання щодо визначення "моделі" сучасної держави як складної, соціальної, що саморозвивається, самоуправляється системи та політико-правового інституту, можна оцінити як вирішальну роль місцевого самоврядування у політичній організації суспільства, що має стати важливою ланкою об’єднання влади та громадянського суспільства, місцем перетинання інтересів держави та індивідуума, найближчою до громадян служницею (рис. 3).

Місцеве самоврядування, як жодний з інших суспільних інститутів подібного калібру, по-перше, стоїть найближче до громадян у наданні управлінських послуг, є найкомпетентнішим і най обізнанішим щодо цього, по-друге, воно може бути найдієвішим для спілкування, більш-менш прозорим у наданні послуг, піддається оцінці стосовно ефективності діяльності тощо.

Рис. 3. Основні складові політичної організації сучасного суспільства.

Таким чином, якщо статус (лат. status – становище) місцевого самоврядування визначається відповідно до основних специфічних для даної системи ознак (фінансово-економічних, організаційно-управлінських, соціально-політичних; окремі з них проаналізовано в розділі 2), то під інститутом місцевого самоврядування (від лат. institutum – устрій, установа) можна розуміти конституційно-правовий устрій суспільно-політичного об'єднання громадян задля реалізації їх волевиявлення та улаштування самоорганізації населення в державі і громадянському суспільстві.

Третій розділ – "Сучасні соціальні технології функціонування та розвитку місцевого самоврядування" – присвячено узагальненню досвіду застосування бюджетування, зорієнтованого на результат, та його адаптації до місцевого самоврядування, а також аналізу засобів проектного менеджменту, який дозволяє оптимально задіяти ресурси та потенціал місцевого розвитку.

Початкове запровадження ринкових відносин в Україні викликало певні вагання щодо управління фінансами, яке асоціювалося у свідомості громадян з тотальним плануванням. Ринкові ж відносини у суспільстві, як відомо, не терплять подібного планування.

Поступово, разом з усвідомленням досвіду розвинених країн світу, приходить розуміння того, що в ринковому середовищі держава управляє наступними сферами (з урахуванням "стихійності" ринку та необхідного суспільного "порядку" – синергетика): фінансами (система державного фінансування, державний бюджет, податкова система, інвестиції, банківська система, система кредитування тощо); людськими ресурсам (кадрова політика, робочі місця, ринок праці, освіта, охорона здоров'я і т.ін.); інформацією (вільний інформаційний простір, первинна статистична інформація, моніторинг суспільної думки та ін.).

Основними цілями, яких намагається досягти держава у фінансовій сфері, можна вважати:*

забезпечення фінансової бази та відповідних умов для довготривалого економічного зростання;*

досягнення збалансованості грошових фондів держави;*

забезпечення стабільності національної валюти.

Для підвищення ефективності управління, зокрема, муніципальними фінансами, в основу діяльності органів місцевого самоврядування сучасний адміністративний менеджмент покладає такі принципи:–

орієнтація на досягнення очікуваного результату, поставлених цілей;–

відкритість та прозорість бюджетних витрат;–

моніторинг суспільної думки з урахуванням її змін.

У соціальних практиках розвинених країн світу такий підхід до бюджетного процесу отримав назву бюджетування, зорієнтованого на результат (БЗР). Це пов'язано з так званим новим державним фінансовим менеджментом.

На відміну від традиційної системи витратного фінансування, що дозволяє з'ясувати "скільки коштів потрібно витратити", у сучасному світі застосовується система БЗР, що дає відповідь на запитання: який суспільний результат буде досягнуто за рахунок витрачених фінансових засобів?

Метод бюджетування, зорієнтованого на результат, запозичено з практики менеджменту у приватному бізнесі США. Головною новацією для суспільного (публічного) сектора стало поєднання децентралізації при виборі цілей для витрат бюджетних засобів (врахування інтересів громадян) з централізацією у визначенні способу їхнього досягнення. Оскільки у суспільному секторі не існує механізмів (аналогів "ціновим сигналам" на відкритому ринку), що дозволяють автоматично регулювати пропозицію і якість послуг у відповідності до попиту, застосування БЗР потребує наукової розробки певного комплексу кількісних параметрів (індикаторів), на основі яких можна оцінювати ефективність і результативність бюджетних витрат (табл. 1).

Таблиця 1

Співвідношення кількісних індикаторів, що можуть використовуватись при БЗР

Показники | Кількість | Якість

Ресурси (витрати) | Обсяг виконаних робіт і витрачених ресурсів | 2) Якість послуг (доступність, рівень обслуговування, своєчасність і т.ін.) | Результати та ефект | 3) Обсяг наданих послуг, кількість одержувачів послуг (результат і ефективність)1) Кількість одержувачів послуг, що отримали від неї користь (ефект і результативність)

Примітка: Цифрами позначена пріоритетність кожного з квадрантів у рамках БЗР.

Слід мати на увазі, що запропоновані індикатори не є однаково важливими. Так, за традиційного витратного фінансування, який ще має місце в сучасному українському суспільстві як спадщина недалекого радянського минулого, найціннішу інформацію буде містити лівий нижній квадрант (чотири квадранти стосуються кількості і якості ресурсів та послуг). У той же час, при бюджетуванні за результатами – правий нижній квадрант. У таблиці цифрами позначена пріоритетність кожного з квадрантів у рамках БЗР. Дана технологія вкрай зручна при виборі індикаторів для видаткових програм.

Застосування БЗР має низку переваг, адже дозволяє:–

позбутися практики витратного фінансування;–

стимулювати критичний аналіз структури й обсягу витрат бюджетних коштів;–

здійснювати вибір видаткових напрямків відповідно до визначених стратегічних цілей.

БЗР здатне включати механізми формування громадянського суспільства залученням до участі в бюджетному процесі громадських організацій, асоціацій, рухів, тому що застосовує як свою мету суспільно значущі пріоритети, які визначаються на основі опитувань населення, суспільних слухань, діяльності громадських рад і т. ін.

Бюджетний процес за технологією БЗР може складатися, принаймні, з чотирьох важливих етапів: стратегічне планування (цілі, стратегії, задачі), планування витратних програм в рамках бюджету (визначення цілей, задач та індикаторів оцінки), надання послуг (досягнення результатів), оцінка результатів (опитування громадськості, аналіз індикаторів і т. ін.).

Незважаючи на очевидні переваги впровадження технології БЗР стосовно управління органом місцевого самоврядування бюджетними витратами, можна виокремити і ряд проблем:–

складність досягнення швидких і явних результатів;–

значні, хоч і тимчасові, фінансові витрати для розробки кількісних індикаторів оцінки видатків;–

складність для органу місцевого самоврядування самостійно організувати моніторинг думки населення про надані бюджетні послуги;–

складність математичної формалізації результатів і соціально-економічного (суспільного) ефекту бюджетних послуг;–

не завжди існує можливість досягнення бажаного кількісного значення індикатора, що співпадало б з очікуваним суспільним ефектом;–

можлива некоректність вибору інших муніципалітетів для порівняння результатів бюджетних витрат тощо.

Одним із головних факторів успішного впровадження БЗР може стати залучення науковців до розробки індикаторів оцінки бюджетних послуг та наукового супроводження окремих проектів розвитку, а також погодженість дій усіх структурних підрозділів органу місцевого самоврядування.

Бюджетування у місцевому самоврядуванні зорієнтованому на результат, дуже добре реалізується завдяки впровадженню засобів проектного менеджменту, який дозволяє, зокрема, ефективно зорієнтувати функціонування та врахувати кошти, адже наступний вид діяльності чи робіт проекту може фінансуватися лише за умови виконання попереднього.

Застосування технології проектного менеджменту у практиці державного управління та місцевого самоврядування забезпечено законодавством України, а також теоретичними розробками фахівців, проте, "важко" впроваджується в реальному плануванні діяльності органів регіональної та місцевої влади.

Проектний менеджмент не може сам собою упроваджуватись в державному управлінні чи місцевому самоврядуванні як нова соціальна технологія. Для цього мають визріти певні суспільні передумови, а саме:–

вимога ефективних перемін в суспільній чи корпоративній свідомості;–

необхідність вирішення проблеми взаємодії (співпраці) між гілками влади, чіткого визначення їх повноважень; переконання щодо справжнього місця і ролі місцевого самоврядування; віра і довіра малому підприємництву; збагнітування стосовно відсутності соціальних та правових гарантій для громадян;–

виклик для "пробудження" у суспільній свідомості, яка не має "духу консолідації суспільства", "духу ринкових відносин" та визнання самоцінності людського життя;–

достатньо швидке зростання потреб населення, що зобов'язує владу до таких же швидких відповідей стосовно якості та "асортименту" управлінських послуг та ін.

ВИСНОВКИ

Результати дослідження узагальнено в таких положеннях і висновках, що пов'язані з вирішенням проблеми становлення інституту місцевого самоврядування в сучасному суспільстві із застосуванням вимог комунікативної свідомості:

1. Динаміка перетворень, що відбуваються у місцевому самоврядуванні розвинених країн світу, стає можливою за умови докорінної зміни у суспільстві уявлень про його роль і значення в життєзабезпеченні громадян, виявлення довіри до нього вищих органів влади та наділення його функціями і повноваженнями на основі комунікативної парадигми суспільного розвитку.

2. Досвід Великої Британії, Німеччини та Франції свідчить про те, що лише останні два десятиріччя ХХ ст. (а не до цього) є часом інтенсивних пошуків та ефективних упроваджень стосовно функцій і повноважень місцевого самоврядування, модернізації його системи та уточнення конституційно-правового статусу, розв'язання проблем фінансово-бюджетної сфери (місцеві податки і збори, субсидії, дотації) тощо.

3. Мінімізація кількості рівнів місцевої влади є виправданою з погляду на підвищення у зв’язку з цим її ефективності. В Україні, як і в розвинених країнах світу, є можливою дворівнева система місцевої влади: регіон місцеві громади (сільська, малого, середнього міста та мегаполісу).

4. Розбудова в Україні ефективної системи місцевого самоврядування поки що не стала актуальною проблемою в сенсі інтересу до неї з боку зацікавлених впливових політичних сил, про що, зокрема, свідчить відсутність у програмах провідних українських партій будь-якого раціонального проекту стосовно розвитку місцевого самоврядування.

5. Упровадження демократичних та правових засад у діяльність органів місцевого самоврядування вимагає застосування новітньої соціальної технології проектного менеджменту, яка дозволяє "включити" до процесу управління творчі здатності кожного окремого із їх працівників та "команди" в цілому.

6. В Україні ще немає більш-менш консолідованої позиції щодо вибору певної моделі розвитку місцевого самоврядування (державницька, громадівська, муніципального дуалізму). В Основному Законі держави його органам надається повна фінансова та структурна автономія, притаманна громадівській моделі. Проте, в Законі України "Про місцеве самоврядування" йдеться про делеговані повноваження, за виконанням яких держава повинна здійснювати контроль, що притаманне моделі муніципального дуалізму.

7. Суттєвою ознакою нової парадигми щодо переінституалізації системи місцевого самоврядування стає новий "образ" місцевої влади, яка перетворюється на співпрацюючого з громадою партнера, усвідомлює свою вагомість як надавача якісних управлінських послуг громадянам, дієвого посередника між місцевою громадою (захист її інтересів) та державою (упровадження політики загальних стратегій).

8. Ресурси та потенціал місцевого самоврядування мають спрямовуватись на забезпечення сталого соціально-економічного розвитку територіальної громади з визначенням головних пріоритетів та на основі науково обґрунтованого поєднання поточного, стратегічного і концептуального управління. Головними пріоритетами сталого, пропорційного розвитку місцевих громад в українському суспільстві можна вважати: демографічну стабілізацію, добробут населення, соціальну безпеку та забезпечення необхідної якості навколишнього середовища.

9. Становлення та утвердження раціональної і оптимальної системи місцевого самоврядування в Україні може бути своєрідним власним витвором українського суспільства, оскільки інший соціальний досвід здатен репрезентувати лише певні позитивні смисли. Відповідний рівень інституціонального розвитку самоорганізації громадян є надійним гарантом соціальної безпеки держави.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Савенко Л.О. Сучасні підходи в питаннях організації та функціонування місцевого самоврядування // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2003. – № 3 (18). – С. 240 – 245.

2. Корженко В.В., Савенко Л.О. Порівняльний аналіз сучасних парадигм функціонування місцевого самоврядування // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2004. – № 1 (19). – С. 117 – 128.

3. Савенко Л.О. Місцеве самоврядування: проблеми виконання законів // Зб. наук. праць Української академії держ. управління при Президентові України. – Вип. 1/2001. – Ч. ІV. – Х.: УАДУ ХФ, 2001. – С. 32 – 33.

4. Савенко Л.О. Система місцевого самоврядування в політичній організації суспільства // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2005. № 2 (24): у 2-х ч. Ч. . С. 343 354.

5. Савенко Л.А. Руководитель новой генерации // Вестник Ассоциации органов местного самоуправления Автономной республики Крым и г. Севастополя. 2002. №8. С. 127 129.

6. Наливайченко С.П., Савенко Л.А. О порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности // Весы Фемиды. 1998. №4 (11). С.83-85.

7. Савенко Л.А. Об основных тенденциях управления социально-экономическим развитием региона в 2004 г. // Матеріали VI звітної науково-практичної конференції: Наук. видання. Сімферополь: Доля, 2004.  У 2-х ч. Ч. 2 С. 100 103.

АНОТАЦІЯ

Савенко Л.О. Статус інституту місцевого самоврядування у вимірах сучасної комунікативної парадигми. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 – місцеве самоврядування. – Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. – Харків, 2005.

Дисертація містить обґрунтування плідності комунікативної парадигми у побудові сучасної системи місцевого самоврядування. В її основу покладено ідею структурно-функціональної дії як способу розв'язання соціальних проблем і суперечностей; єдність соціальних практик, що полягає у їхній композиції; принцип соціальної зорієнтованості суспільних змін у напрямку до утвердження стандартів соціальної держави, визнання засадними принципами міжлюдських стосунків толерантності, плюралізму думок, відповідальності, компромісу, конструктивної співпраці тощо.

Дістають подальший розвиток змістовні характеристики управлінських послуг як одного з основних напрямків функціонування системи місцевого самоврядування, що стосуються сучасних стандартів послуг, відкритості і повноти інформації про можливості їх вибору, доступності і корисності послуг, поваги до прав громадян, співпраці з провайдерами послуг тощо.

В дисертації робиться спроба узагальнити та адаптувати до місцевого самоврядування технологію бюджетування, зорієнтованого на результат.

Ключові слова: статус місцевого самоврядування, місцева влада, функції та повноваження місцевого самоврядування, комунікативна парадигма, політична організація суспільства, управлінські послуги, проектний менеджмент, бюджетування, що зорієнтоване на результат.

АННОТАЦИЯ

Савенко Л.А. Статус института местного самоуправления в измерениях современной коммуникативной парадигмы. – Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.04 – местное самоуправление. – Харьковский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. – Харьков, 2005.

В диссертации обосновывается плодотворность коммуникативной парадигмы в построении современной системы местного самоуправления. Основной идеей данной парадигмы является структурно-функциональное действие как способ разрешения социальных проблем и противоречий, а также единство социальных практик, которое состоит в их композиции, принцип социальной сориентированности общественных изменений в направлении утверждения стандартов социального государства, признания основополагающими принципами человеческих отношений толерантности, плюрализма мыслей, ответственности, компромисса, конструктивного сотрудничества и др.

На основе анализа динамики преобразований местного самоуправления в развитых странах мира за последние четверть века показано, что они становятся возможными при условии коренных изменений в представлении об обществе, которое касается роли и значения местного самоуправления в жизнеобеспечении граждан, оказания ему доверия со стороны высших органов власти, наделения его функциями и полномочиями в соответствии с требованиями коммуникативной парадигмы.

В Украине, наоборот, построение эффективной системы местного самоуправления еще не приобрело значения актуальной проблемы в смысле интереса к ней влиятельных политических сил. Доказательством этого, в частности, является отсутствие в программах известных украинских партий какого-либо рационального проекта развития местного самоуправления.

Определено, что сущностным признаком новой парадигмы переинституализации системы местного самоуправления становится новый "образ" местной власти, которая превращается в сотрудничающего с общиной партнера, осознает свою значимость как производителя качественных управленческих услуг гражданам, действенного посредника между местной общиной (защита её интересов) и государством (внедрение политики общих стратегий).

В исследовании получили дальнейшее развитие содержательные характеристики управленческих услуг как одного из основных направлений деятельности органов местного самоуправления. Они касаются современных стандартов услуг, открытости и полноты информации о возможности их выбора, доступности и полезности услуг, уважения к правам граждан, сотрудничества с провайдерами услуг и др. Предпринята попытка обобщить и адаптировать к местному самоуправлению технологию бюджетирования, сориентированного не на затраты, а на результат от финансовых вложений.

Ключевые слова: статус местного самоуправления, местная власть, функции и полномочия местного самоуправления, коммуникативная парадигма, политическая организация общества, управленческие услуги,