Національна академія державного управління

при Президентові України

Місюра Вадим Ярославович

УДК 329:352.07:364.467

ОСОБЛИВОСТІ ВЗАЄМОДІЇ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ

ТА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В РОЗБУДОВІ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА В УКРАЇНІ

(ДЕРЖАВНО-УПРАВЛІНСЬКИЙ АСПЕКТ)

25.00.02 – механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КИЇВ – 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – | доктор філософських наук, професор

Ребкало Валерій Андрійович,

Національна академія державного управління

при Президентові України,

завідувач кафедри державної політики

та управління політичними процесами.

Офіційні опоненти: | доктор наук з державного управління, професор Токовенко Валерія Володимирівна,

Київський міжнародний університет,

завідувач кафедри соціології;

кандидат юридичних наук, доцент

Пухтинський Микола Олександрович,

Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України,

Голова.

Провідна установа – | Національний інститут стратегічних

досліджень, відділ соціальних відносин

та громадянського суспільства, м. Київ.

Захист відбудеться 13 червня 2006 р. о 14 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.02 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

Із дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 12 травня 2006 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради О.В.Жабенко

Підписано до друку 10.05.2006.

Формат 60 х 84 1/16. Тираж 100 прим. Обл.-вид. арк. 1,38.

Ум.-друк. арк. 1,16. Гарн. Таймс.

Свідоцтво серії ДК № 1561 від 06.11.2003 р.

Віддруковано з оригінал-макета у видавництві

Національної академії державного управління

при Президентові України.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми зумовлена потребами комплексного аналізу однієї з важливих проблем теорії і практики державного управління – оптимізації та раціо-налізації політико-адміністративних відносин у системі державного управ-ління всіх рівнів на демократичних засадах і визначення нових, ефективних механізмів взаємодії та взаємовпливу суспільства, держави й місцевого самоврядування.

Взаємодія політичних партій і місцевого самоврядування є важливою скла-довою реалізації владно-партійної взаємодії як визначального орга-ні-заційного принципу системи державного управління в умовах розбудови гро-ма-дянського суспільства, забезпечення ефективного управління на центральному й регіональному рівнях, розвитку самоврядних структур управління, створення умов соціального партнерства, інтеграції України до європейських економічних і політичних структур та європейського правового простору.

В умовах упровадження конституційних змін та політичного рефор-му-вання українського суспільства показовою ознакою взаємодії політичних партій і місцевого самоврядування є участь політичних партій у захисті й реалізації інтересів різних верств населення в органах місцевого самоврядування. Тобто участь політичних партій у формуванні та діяльності органів місцевого само-врядування інтегрує інтереси суспільних груп і реалізує функцію суспільної адаптації владно-управлінських рішень, що набуває принципового значення в умовах демократичних перетворень в Україні.

Зазначена проблема має інноваційний та багатоаспектний характер. Вона безпосередньо пов’язана з цілим комплексом питань владно-партійної взаємодії в системі державного управління, з проблемами суперечливого становлення й розвитку місцевого самоврядування, політичних партій і громадянського сус-пільства в країні. Значною мірою її актуалізація обумовлюється й недостатньою науковою опрацьованістю, невизначеністю зазначених державотворчих і сус-пільно-політичних явищ і процесів в Україні. Водночас, спираючись на теоре-тико-методологічні напрацювання та практичний світовий досвід, ми маємо на меті адекватно адаптувати зарубіжні доробки до унікальності власних полі-тич-них реалій і віднайти оригінальні й ефективні форми оптимізації взаємодії політичних партій і місцевого самоврядування в Україні.

У працях провідних вітчизняних і зарубіжних науковців, присвячених модернізації системи державного управління, аналізу окремих аспектів владно-партійної взаємодії як визначального організаційного принципу, розглянуті теоретичні й практичні аспекти взаємовідносин політичних партій і органі-заційних структур влади, визначені основні проблеми партійно-політичного впливу на державне управління. Значний внесок у розвиток формування нау-ко-вої галузі державного управління за даною проблематикою зробили такі вчені, як В.Б.Авер’янов, Г.В.Атаманчук, В.Д.Бакуменко, Т.А.Бутирська, О.С.Ігна-тен-ко, В.М.Князєв, О.Ю.Лебединська, В.І.Луговий, В.А.Козбаненко, А.В.Мерзляк, О.Г.Мордвінов, В.І.Надолішній, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенський, В.А.Ребкало, Ю.П.Сурмін, В.В.Токовенко, В.П.Тронь, В.В.Цвєтков, Л.Є.Шкляр, В.В.Юрчи-шин, О.П.Якубовський та ін.

Важливі доробки, присвячені проблемам функціонування політичних партій, їх місця та ролі у розбудові громадянського суспільства, мають В.Ю.Бар-ков, В.В.Баштанник, А.О.Білоус, О.П.Дергачов, Л.В.Гонюкова, А.М.Ко-лодій, М.І.Корнієнко, В.В.Маклаков, М.В.Примуш, М.В.Томенко та ін. Великий вне-сок у наукову розробку актуальних питань місцевого самоврядування здій-снили М.О.Баймуратов, О.В.Батанов, П.Д.Біленчук, В.І.Борденюк, І.В.Дробуш, В.М.Кампо, В.В.Кравченко, В.С.Куйбіда, Ю.П.Лебединський, М.В.Підмогиль-ний, В.Ф.Погорілко, М.О.Пухтинський, В.А.Скуратівський, В.П.Трощинський, В.М.Шаповал та ін.

Віддаючи належне теоретичному та практичному значенню досліджень вітчизняних і зарубіжних учених, слід зазначити, що в умовах принципової зміни ролі партій у суспільному житті України та поглиблення процесів демократизації в діяльності органів влади та органів місцевого самоврядування ви-никає потреба в науковій розробці й конкретизації широкого кола актуальних про-блем, які ще не знайшли свого комплексного розв’язання. Зокрема, це сто-сується й обраної нами проблеми формування та впровадження взаємодії по-лі-тич-них партій та органів місцевого самоврядування як однієї з об’єктивних передумов становлення й розвитку громадянського суспільства, що передбачає по-глиблення та обґрунтування концептуальних засад дослідження самого меха-нізму взаємодії політичних партій і органів місцевого самоврядування, вив-чен-ня та адаптації європейського досвіду такої взаємодії до реалізації в Україні, необ-хідності подальших досліджень суперечливих процесів інституціалізації пар-тій і місцевого самоврядування, аналізу комплексу проблем, що пов’язані з оптимізацією напрямів і механізмів розбудови громадянського суспільства в Україні.

Отже, актуальність, теоретичне й практичне значення та недостатня роз-роб-леність теми дисертації визначили науковий інтерес до неї автора до-слідження.

Дана дисертація є одним із перших наукових досліджень у галузі дер-жав-ного управління, яке передбачає системний аналіз сучасного стану й роз-витку процесів і механізмів взаємодії політичних партій та органів місцевого само-врядування як одного з пріоритетних напрямів реформування державно-управлінських відносин в умовах розбудови громадянського суспільства.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисер-тація є складовою наукового плану діяльності кафедри державної політики та управління політичними процесами Національної академії державного управління при Президентові України. Дисертаційну роботу виконано в межах планової теми “Розроблення моделі і методики моніторингу взаємодії суб’єктів державного управління та впливу на їх діяльність політичного процесу” (номер державної реєстрації 0103U006823), комплексного наукового проекту “Дер-жавне управління та місцеве самоврядування” (номер державної реєстрації 0200U0041030), у розробці окремих розділів яких дисертант брав безпосередню участь.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування державно-управлінських механізмів взаємо-дії політичних партій та органів місцевого самоврядування в розбудові гро-мадянського суспільства, узагальнення зарубіжного досвіду та розробка пра-к-тичних рекомендацій концептуального плану щодо їх упровадження в теорію і практику державного управління в Україні.

Відповідно до зазначеної мети поставлені такі завдання:

- проаналізувати на основі системного підходу та порівняльно-істо-рич-ного методу сучасний стан наукової розробки вітчизняними та зарубіжними до-слідниками проблеми взаємодії системи державної влади та партійно-полі-тич-ної системи як провідного організаційного принципу державного управ-ління;

- розкрити зміст та особливості реалізації принципу взаємодії системи державної влади й партійно-політичної системи як провідного організаційного принципу державного управління і визначити природу взаємодії політичних партій та органів місцевого самоврядування в умовах розбудови громадян-ського суспільства;

- узагальнити позитивний досвід співпраці державної влади та полі-тичних партій на рівні місцевого самоврядування в країнах розвиненої де-мократії і постсоціалістичних державах Європи та визначити основні напрями впровадження міжнародного досвіду в Україні;

- дослідити історичні засади, тенденції та особливості процесу фор-мування системи “державна влада – політичні партії” у період 1991-2004 рр. та в цьому контексті – взаємного впливу процесів інституціоналізації політичних партій, місцевого самоврядування й громадянського суспільства;

- визначити й обґрунтувати основні напрями та механізми оптимізації взаємо-дії органів місцевого самоврядування та політичних партій у де-централізації управлінських послуг у контексті підвищення управлінської спроможності держави.

Об’єктом дослідження є система суспільних відносин, напрями та меха-нізми її вдосконалення на етапі демократичних перетворень у державі.

Предмет дослідження – державно-управлінський аспект взаємодії політичних партій та органів місцевого самоврядування в розбудові громадянського суспільства в Україні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що реальна взаємодія політичних партій та органів місцевого самоврядування виступає ефективним механізмом формування нової моделі державного управління, насамперед широкого залучення громадськості до участі в процесах управління державою, зокрема шляхом реалізації права громади на місцеву ініціативу, що, у свою чергу, сприятиме розвитку демократії та розбудові громадянського суспільства в Україні.

Методи дослідження. Відповідно до актуальності теми, стану її розробки дисертацію виконано на засадах комплексного застосування методів дослідження. Зокрема, у дисертаційній роботі для з’ясування необхідності взаємодії політичних партій та місцевого самоврядування в умовах розбудови громадянського суспільства в Україні використано такі основні методи: у першому розділі – теоретико-концептуальний – для розгляду теоретичних підходів до проблеми взаємодії як визначального організаційного принципу системи державного управління і в цьому контексті – для розкриття й обґрун-тування концептуальних чинників взаємодії основних елементів партійно-по-літичної системи та місцевого самоврядування та їх значення для демо-кратичного розвитку України; системний – для розробки єдиної методології та концептуальних засад розбудови інститутів громадянського суспільства і місцевого самоврядування; у другому – порівняльний – для виявлення спіль-ного, особливого й специфічного у різних концепціях і механізмах взаємодії політичних партій та місцевого самоврядування в розбудові громадянського суспільства; у третьому – історичний – для вивчення розвитку інститутів гро-мадянського суспільства та місцевого самоврядування в їх динаміці; струк-турно-функціональний – для прогнозування розвитку й оптимізації механізмів взаємодії громадянського суспільства, місцевого самоврядування та партій Украї-ни, для обґрунтування тенденцій, умов і особливостей посилення інтегра-тивної ролі політичних партій у цих процесах.

Емпіричну базу дисертації становлять документальні джерела, ста-тистич-ні відомості, а також власний досвід та спостереження дисертанта за перебігом партійно-політичних процесів.

Наукова новизна одержаних результатів дисертації полягає в сис-темному дослідженні взаємодії політичних партій та органів місцевого само-врядування як визначального організаційного принципу та механізму дер-жавного управління в нових умовах державотворення, значних змін у зако-нодавстві, проведення політичної, адміністративної та територіальної реформи, реформування регіонального й місцевого самоврядування, адаптації націо-нального законодавства до європейських стандартів розбудови громадянського суспільства.

На основі проведеного дослідження сформульовано низку положень, уза-гальнень, висновків і пропозицій, що становлять наукову новизну й полягають у тому, що в дисертації

уперше:

- системно доведено, що участь політичних партій як одного із важ-ливих елементів громадянського суспільства та посередника між суспільством і державою у формуванні органів влади всіх рівнів в умовах розбудови громадянського суспільства є об’єктивною закономірністю;

- установлено та обґрунтовано комплекс системних властивостей, особ-ливостей і механізмів владно-партійної взаємодії, які обумовлюють фор-мування нових інтегративних якостей цілісної системи управління, не при-таманних частинам і компонентам, що їх утворюють. Упровадження взаємодії як визначального організаційного принципу в саму логіку та зміст функціо-нування системи державного управління має сприяти переходу від адміні-стративно-командних до демократичних методів управління та розбудові громадянського суспільства;

уточнено:

- підходи в дослідженні місцевого самоврядування як складової сис-теми дер-жавного управління. Доведено, що з інституціональної точки зору місцеве самоврядування ієрархічно не підпорядковане центральній владі, тому питання про формування ефективних органів самоврядної влади важливе з позиції опори на спільність інтересів окремих верств населення громади. Участь політичних партій у такому аспекті має свою основу в укладі сус-пільних сил і політичних преференціях місцевої громади щодо реалізації певних інтересів або політичних постулатів;

- заходи щодо змін функцій, компетенцій і методів функціонування пред-ставницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування й струк-турної реорганізації механізму їх взаємовідносин, які мають відбутися за умови їх формування на партійній основі;

- зміст принципу взаємодії державної влади, партій та місцевого само-врядування в контексті соціального партнерства і розвитку громадянської ініціативи;

дістали подальшого розвитку:

- концептуальні засади визначення й обґрунтування напрямів і меха-нізмів оптимізації взаємодії місцевого самоврядування та політичних партій у де-централізації державних послуг через реформування адміністративно-тери-торіального устрою, регіонального та місцевого самоврядування, у контексті підвищення управлінської спроможності держави та посилення ролі об’єднань громадян та органів місцевого самоврядування в громадянському суспільстві;

- дослідження залежності прояву громадської ініціативи, ефективності управ--лінсь--ких послуг і стану інтегрованості місцевої громади від рівня взаємодії політичних партій та орга-нів місце-во-го самоврядування й інших інститутів громадян-ського суспільства.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони дали змогу сформулювати конкретні методики, програми та моделі, спрямовані на ефективне впровадження в процесі державного управління механізмів взаємодії політичних партій і органів місцевого само-врядування. Результати дослідження впроваджено в навчальний процес кафедри державної політики та управління політичними процесами Національної академії державного управління при Президентові України (Акт впровадження від 3 лютого 2006 р. № 1), зокрема використано при укладенні навчальної програми і змісту дисципліни “Політичні інститути і процеси”.

Це, у свою чергу, дало змогу запропонувати посадовим особам місцевого самоврядування для використання в практичній роботі низку державно-управлінських механізмів щодо налагодження взаємодії органів місцевого самоврядування з політичними партіями та місцевими органами виконавчої влади в контексті заохочення прояву громадської ініціативи, зростання ефективності надання управлінських послуг населенню, стану інтегрованості місцевої громади й консолідації зусиль у розв’язанні проблем соціального захисту населення та розбудови грома-дянського суспільства.

Матеріали дисертації можуть використовуватися для подальших нау-кових досліджень з проблем ефективності державного управління, посилення ролі партій та органів місцевого самоврядування в розбудові громадянського суспільства в Україні, організації навчання для посадових осіб органів місцевого самоврядування.

Результати дисертаційного дослідження в подальшому доцільно використовувати в про-цесі підготовки навчально-методичних посібників, роз-робки спеціальних курсів і читання лекцій для слу-хачів навчальних закладів підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, а також при навчанні партійних активістів тощо.

Апробація результатів дисертації. Основні положення і висновки дисер-таційного дослідження були апробовані автором на двох науково-прак-тичних конференціях – “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (м. Київ, 2004), “Актуальні проблеми дер-жавного управління на новому етапі державо-тво-рення” (м. Київ, 2005) та одному науковому конгресі – П’ятий між-народний науковий конгрес “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2005). Дисертація обговорювалася на засіданнях кафедри державної політики та управління політичними процесами Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні положення й результати дисертації відображені автором у дев’яти наукових працях, із них шість – статті у затверджених ВАК України фахових виданнях з державного управління і три – публікації в матеріалах конференцій.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації становить 239 сторінок (у тому числі 10 додатків на 29 сторінках). Список використаних джерел налічує 289 найменувань (у тому числі 15 анг-лій-ською мовою).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, її науково-тео-ретична і практична значущість, характеризується ступінь наукової роз-роб-леності теми, формулюються основні положення, які виносяться дисертантом на захист, указується на зв’язок роботи з науковими програмами й темами, розкриваються елементи наукової новизни та практичної корисності одержаних результатів, наводяться дані щодо апробації цих результатів.

У першому розділі – “Взаємодія політичних партій та органів місцевого самоврядування в умовах формування громадянського суспільства як об’єкт наукового аналізу” – проведено системний огляд основних наукових джерел взаємодії системи державної влади та партійно-політичної системи як про-відного організаційного принципу державного управління, обґрунтовано вибір напрямів дослідження.

У розділі показано, що розбудова громадянського суспільства, яка нині відбувається в Україні на засадах європейської демократії та пріоритету загальнолюдських цінностей, є надзвичайно актуальною, особливо в контексті реформування політичної та адміністративної системи Української держави. Таке демократичне перетворення має бути пов’язано з модернізацією системи державного управління.

У концептуальному розумінні системи державного управління та основ-них напрямів її модернізації до суб’єктів державного управління видатні віт-чизняні та зарубіжні вчені, такі як В.Б.Авер’янов, Г.В.Атаманчук, В.Д.Баку-менко, А.В.Мерзляк, О.П.Мордвінов, Н.Р.Нижник, В.П.Тронь, В.В.Цвєтков та ін., відносять, з одного боку, органи виконавчої влади, державні органи інших гілок влади, органи місцевих державних адміністрацій, а з другого – всі інші суб’єкти права. Це означає, що система державного управління має складну будову і нелінійний тип зв’язку між її елементами, що потребує стабілізації і впорядкування їх взаємодії.

Переважна більшість як зарубіжних, так і вітчизняних дослідників вва-жають, що таким стабілізуючим фактором виступає система різноманітних державних органів, а організуючим концептом їх взаємовпливу є осново-по-лож-ний принцип управління – взаємодія, заснована на дії зворотного зв’язку. Ме-ханізм зворотного зв’язку розглядається як суспільний контроль за діяль-ністю держави та її органів з боку інститутів громадянського суспільства і нейтралізує та попереджає антигромадянську діяльність держави.

Значну роль у розробці теоретико-методологічних засад категорії “взає-модія” в умовах формування та розвитку громадянського суспільства віді-грають системні дослідження вітчизняних та зарубіжних науковців, таких як Г.Алмонд, В.Г.Афанас’єв, Т.А.Бутирська, В.П.Кузьмін, Т.Парсонс, Д.Істон, В.В.Токовенко, О.П.Якубовський. На їх думку, значення категорії “взаємодія” полягає в тому, що вона обумовлює наявність нових інтегративних якостей цілого або цілісної системи, не властивих частинам і компонентам, що їх утворюють. У розділі визначено, що найбільш важливими взаємодіючими складовими системи державного управління є політичне керівництво й адміністративне управління. Упровадження політичної складової в структуру державного управління має сприяти формуванню системи державного управління громадян-ського суспільства, що буде її якісно відрізняти від системи держав-ного управління авторитарного режиму.

Опрацювання джерельної бази показало, що стосовно науково-теоре-тич-ного осмислення поняття “місцеве самоврядування” основні дискусії точаться між прихильниками громадівської (П.Д.Біленчук, В.М.Кампо, В.В.Кравченко, М.В.Підмогильний, В.Ф.Погорілко та ін.) та державницької (В.І.Борденюк, В.М.Шаповал та ін.) концепцій місцевого самоврядування. Прихильники першої з них підкреслюють автономність місцевого самоврядування, яка випливає з конституційної норми про суверенітет народу і має поважатися та забезпечуватися державою на практиці. Прихильники другого підходу вва-жають, що органи місцевого самоврядування й органи державної влади як відносно відособлені системи органів публічної влади включені до механізму держави і мають здійснювати завдання і функції держави в рамках пов-новажень, визначених Конституцією і законами України. Аналіз засвідчив, що ці розбіжності в трактуванні місцевого самоврядування виникають унаслідок використання різних науково-методологічних підходів: правового та політо-логічного. Тому, щоб всебічно зрозуміти сутність самоврядування, потрібно одночасно досліджувати його як з правового, так і з політичного боку. Проте це не звільняє дослідника від обов’язку ґрунтовного методологічного розме-жування цих двох аспектів самоврядування.

Підкреслюючи вагомий внесок вітчизняних і зарубіжних учених у вивчення концептуальних засад взаємодії політичних партій та органів місцевого самоврядування, автор наголошує на тому, що представницькі ради місцевого самоврядування є політичними органами і мають виконувати функції щодо вираження народних вимог, спостереження та контролю за діями сформованого ними виконавчого органу. Тому в практичній площині механізм формування та реалізації рішень органів місцевого самоврядування неминуче має здійснюватися з використанням таких демократичних процедур, як відкрита і прозора взаємодія між державними адміністраціями й депутатами, місцевою владою і мешканцями, політичними та громадськими організаціями з різним ступенем підпорядкованості.

За реалізацію даної функції мають нести відповідальність політичні партії, які, беручи безпосередню участь у формуванні та діяльності представ-ницьких рад, є відповідальними перед виборцями. Вони, по-перше, займаючи особливе становище в рамках так званої проміжної (посередницької) системи, пов’язують громадян з органами влади, виражають їхні політичні інтереси та зводять воєдино інтереси різних груп громадян у формі політичних програм і дій. В умовах упровадження політичної реформи в Україні партії активно будуть впливати на визначення цілей і пріоритетів суспільного, державного та регіонального розвитку, координувати й контролювати їх реалізацію органами виконавчої влади. По-друге, політичні партії не повинні займатися безпосередньо адміні-стративним управлінням. А їх функції мають спрямовуватися на те, щоб ті, хто приймає рішення, були належним чином фахово підібрані, мали відповідний досвід та несли відповідальність за свої дії.

У результаті вивчення джерельної бази та проведеного теоретичного аналізу в розділі сформульована низка концептуальних закономірностей, що визначають залежність розвитку громадянського суспільства від рівня взаємодії партійно-політичної системи й системи місцевого самовряду-вання, у тому числі місцевих осередків політичних партій і місцевих територіальних громад. Серед них, насамперед, такі:–

у процесі історичного розвитку місцевого самоврядування на його струк-турі суттєво позначилася й партійна, а в подальшому – партійно-по-лі-тична структуризація місцевої громади;–

в умовах демократичного державного управління у відносинах між дер-жавною владою й місцевим самоврядуванням розвивається прин-цип суб-си-діарності, який переноситься у сферу відносин між централь-ними керівними органами політичних партій та їх місцевими осередками;–

за умови розвиненого місцевого самоврядування і значної фінансової та адміністративної самостійності територіальних місцевих громад підвищується рівень зацікавленості політичних партій в участі у процесах місцевого само-врядування. Це, у свою чергу, обумовлює якісно новий стан взаємодії політичної партії в особі свого місцевого осередку з місцевою територіальною громадою;–

розвиток місцевого самоврядування, як і розвиток партійно-політичної системи, залежить від рівня розвитку громадянського суспільства так само, як і вони визначають динаміку цього розвитку. Місцеві осередки політичних партій, виступаючи в ролі найбільш політично й економічно активних суб’єктів територіальної громади, стимулюють її розвиток та сприяють підвищенню добробуту членів місцевої громади, що, у свою чергу, стабілізує громадянське суспільство;–

смислове значення головного концепту взаємодії політичних партій та органів місцевого самоврядування полягає в тому, що вона закладає якісні зміни в первинній ланці громадянського суспільства – місцевій територіальній громаді, стимулюючи його розвиток на загальнонаціо-нальному рівні.

У висновках до розділу узагальнюються результати аналізу джерельної бази дисертаційної роботи та визначаються напрями, що потребують подальшого наукового дослідження, зокрема:

- недостатня визначеність самого поняття “взаємодія” – як основопо-ложного принципу сучасного державного управління;

- відсутність концептуального бачення ролі взаємодії політичних партій та місцевого самоврядування в розбудові громадянського суспільства і підвищенні управлінської спроможності Української держави;

- нерозробленість чіткої системи державно-управлінських механізмів забезпечення ефективної взаємодії політичних партій, органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади в громадянському суспільстві України.

У другому розділі – “Досвід реалізації взаємодії політичних партій з органами влади в країнах Західної та Східної Європи” – узагальнений пози-тивний досвід співпраці державної влади та політичних партій на всіх рівнях державного управління та місцевого самоврядування країн розвиненої демо-кратії й постсоціалістичних держав Європи та визначені напрями впровадження такого досвіду в Україні.

У межах даного розділу встановлено, що одним із напрямів світового досвіду раціоналізації та вдосконалення державного управління є оптимізація взаємозв’язку політичних партій та місцевого самоврядування. Суть нових соціальних проектів полягає в тому, що об’єктом радикальної реконструкції соціальних систем – так само як і її суб’єктами – стає вже не держава, а суспільство. На Заході ця ідея чітко пов’язується з розбудовою громадянського суспільства та структурною перебудовою взаємодії адміністративного управ-ління і політичного керівництва в системі державного управління.

Використання порівняльного аналізу дало змогу виявити загальні та особливі тенденції систем взаємодії “органи влади – політичні партії” в країнах європейського співтовариства. Зазначається, що формування політичної системи за активної участі політичних партій, головним чином, відбулося внаслідок панування в європейському політичному просторі парламентських партій або партій компромісу.

Важливим аспектом реалізації механізму керівництва розвитком сус-пільства з боку політичних партій є те, що діяльність парламентських партій та блоків здійснюється на ідейно-програмних засадах, які виражають стратегічні політичні цілі, цінності й орієнтири розвитку країни. При розгляді питання про оптимізацію взаємодії партій та органів місцевого самоврядування в Україні має бути врахована така складова діяльності політичних партій.

У процесі дослідження систем взаємодії “органи влади – політичні партії” в країнах європейського співтовариства визначені шляхи розвитку місцевого самоврядування як середовища діяльності політичних партій і напряму раціо-налізації та вдосконалення державного управління. Аналіз місцевого само-врядування в європейських країнах показав, що право громадян на управ-ління державою, насамперед, реалізується на місцевому рівні. Особ-ливого значення в цьому процесі набуває інститут представницьких рад системи місцевого самоврядування. Адже саме зазначеному інституту, у формуванні якого безпосередньо беруть участь політичні партії, належить виконувати функцію верховенства влади народу – представляти його інтереси й контролювати їх реалізацію органами виконавчої влади.

При більш ґрунтовному підході до дослідження взаємодії органів місцевого самоврядування та політичних партій виявлено, що одним із напрямів демократичного розвитку в країнах із розвиненим громадянським сус-пільством є роздержавлення, децентралізація та деконцентрація управлінських послуг. Йдеться про те, що держава делегує низку своїх повноважень щодо надання управлінських послуг населенню органам місцевого самоврядування, недержавним громадським утворенням та структурам ринкової економіки. Основним критерієм ефективності зазначеної взаємодії виступає спів-відно-шення між результатами її функціонування, тобто сукупністю політич-них рішень і політичних дій, та викликами того конкретного культурно-історич-ного середовища. Якщо результати діяльності взаємодіючих сторін відповідають очікуванням середовища, то це приводить до зростання стабілізаційних про-цесів у суспільному житті.

Однак у разі повної або часткової невідповідності в цьому співвідношенні в суспільстві загострюються дестабілізаційні процеси. Відповідно до цієї теоретичної схеми можна дійти виснов-ку, що головною проблемою сучасного українського життя є те, що складові елементи системи державного управління України досі не мають механізмів, іманентних за суттю і об’єктивних за способом дій, які б були спрямовані на запобігання деструк-тивним, руйнівним тенденціям їх функціонування. Тому розробка теоре-тичних засад подібної “стабілізаційної підсистеми” має бути одним із пріоритетних завдань реформування політичної системи й державного управління в Україні.

Важливим результатом аналізу взаємодії місцевого самоврядування та політичних партій у другому розділі є те, що в партійно-політичних системах країн пострадянського простору та Росії зокрема в сучасних умовах склалася досить суперечлива ситуація із упровадження принципу взаємодії політичних партій та місцевого самоврядування. Головна її особливість полягає в тому, що в цих країнах є багато партій, але вони перебувають на периферії політичної системи. Функції ж соціального представництва, політичної соціалізації, кому-нікації, мобілізації, рекрутування політичної еліти і, звичайно ж, боротьби за владу на рівні місцевого самоврядування взяли на себе інші політичні інститути – партії інтересів (корпоративні), громадські організації та засоби масової інформації. Серед основних причин такого стану є те, що органи місцевого самоврядування в цих країнах поки що істотно не впливають на практику повсякденних суспільних відносин і не мають достатніх можливостей для розв’язання місцевих проблем.

Вивчення й аналіз досвіду країн Західної та Східної Європи щодо реалізації функцій політичних партій як посередника між органами місцевого самоврядування та суспільством дали змогу автору зробити висновок, що впровадження взаємодії політичних партій та органів місцевого само-вря-ду-вання як у Росії, так і в Україні можливе лише в принципово новому се-редовищі функціонування органів місцевої влади. Співвідношення різних форм місцевого самоврядування, конфігурація участі політичних партій та органів державної влади при організації самоврядних структур на місцях і співпраця та взаємодія з ними визначаються історичними, географічними й демографічними особливостями тієї чи іншої країни, політичним режимом, а також правовою системою. Але найважливішою передумовою розвитку зазначеної взаємодії має виступати прагнення органів місцевого самоврядування до органічної, найбільш оптимальної автономії та самостійності.

У третьому розділі – “Оптимізація механізмів взаємодії політичних партій та органів місцевого самоврядування в процесі розбудови грома-дянського суспільства в Україні” – досліджені історичні засади, тенденції та особливості процесу формування системи “державна влада – політичні партії” та взаємний вплив процесів інституціоналізації місцевого самоврядування й гро-мадянського суспільства, визначені й обгрунтовані основні умови та ме-ханізми оптимізації взаємодії органів місцевого самоврядування та політичних партій в Україні.

Спираючись на системний підхід аналізу процесу інституціоналізації політичних партій та органів місцевого самоврядування в Україні, у розділі визначено, що Україна по праву може претендувати на визнання її як країни, в якій все виразніше прогресує і заявляє про себе громадянське суспільство. Водночас законодавче оформлення політичних інститутів у сучасній Україні виявляє такі риси: несистемність; кон’юнктурність; вибірковість; відсутність єдиного прозорого механізму та порядку проходження громадських ініціатив у дер-жавних та представницьких органах влади (наприклад незалежна експертиза, публічне обговорення, питання фінансування тощо).

Характеризуючи процес інституціоналізації політичної системи, автор, зокрема, наголошує на тому, що:

- політичні партії України мають низький рейтинг довіри та підтримки гро-мадянами. Причинами їх низької суспільної популярності є аморфна струк-турованість українського суспільства, відсутність законодавчих засад щодо права політичних партій формувати органи державної влади, а політична архітектура парламенту не відображає в повному обсязі інтереси основних верств населення;

- органи місцевого самоврядування, маючи відповідний правовий статус, залишаються надзвичайно подрібненими, що не дає їм можливості мати до-статню бюджетно-фінансову базу самостійного вирішення проблем на місцях, що, безперечно, звужує права місцевих органів влади.

У межах даного розділу також установлено, що крім недостатнього розвитку місцевого самоврядування на його взаємодію з політичними партіями накладають негативний відбиток соціокультурні традиції пострадянських країн та низький рівень громадської ініціативи. Зазначається також високий рівень бюрократичної централізації у владних структурах, відсутність ініціативи чиновників низових органів влади у розв’язанні нагальних проблем населення. Така характеристика дала можливість автору зробити висновок, що в результаті стабільного зниження рівня самостійності органів місцевого самоврядування відбувається відсторонення політичних партій від місцевого самоврядування.

У процесі дослідження основних напрямів оптимізації взаємодії полі-тич-них партій та представницьких рад системи місцевого самоврядування автор обґрунтовує, що оптимізація зазначеної взаємодії має відбуватися в контексті конституційної та адміністративно-територіальної реформ, формування нової стратегії державного управління регіональним розвитком та реформування системи місцевого самоврядування в Україні.

Доведено, що в ході конституційної та адміністративно-територіальної модернізації реформа системи місцевого самоврядування має здійснюватися на основі розробленої науково обґрунтованої моделі, яка б передбачала форму-вання громад, що стануть міцними, а не бутафорними цеглинками будівлі Української держави. Автор підкреслює, що саме місцеве самоврядування з високим рівнем фінансової бази, розвиненою економічною та соціальною інфраструктурою може стати об’єктом значної уваги політичних партій. На рівні місцевого самоврядування участь політичних партій у взаємодії з органами влади має змінити сутність змістовно-функціональних відносин взаємодіючих сторін та привести до якісно нового сукупного суспільного результату.

У межах даного дослідження визначено зміст поняття “управлінська спроможність держави” як неодмінної гарантії забезпечення існування держави та досягнення її цілей, міри владного впливу держави в суспільстві, що визначається можливістю виконувати відповідні суспільно-впорядковуючі функції та здійснювати (у рішеннях і діях) юридично і нормативно визначений практичний, організуючий і регулюючий вплив на суспільну життєдіяльність людей з метою її упорядкування, збереження або перетворення. Здійснене обґрунтування впливу взаємодії партійно-політичної системи і органів місцевого самоврядування та аналіз механізмів оптимізації такої взаємодії в системі “держава – політичні партії – органи місцевого самоврядування – гро-мадянське суспільство” створюють науково обґрунтовані підстави для реалі-зації можливостей підвищення управлінської спроможності держави.

Такий підхід сприяв з’ясуванню того, що у розвиненому демократичному громадянському суспільстві (або такому, що розвивається), як доведено по-переднім аналізом, суттєву роль відіграють механізми взаємодії держави з іншими суб’єктами суспільного розвитку. У нашому випадку такими є по-літичні партії й органи місцевого самоврядування, взаємодія яких розглядається як ефективна і гармонійна лише в контексті участі в цьому процесі органів державної влади та громадськості. Оптимізація механізмів такої взаємодії полягає у співвіднесенні критеріїв досягнення результатів та отримання наслідків у системі взаємних вимог і дій.

ВИСНОВКИ

У дисертації розроблено наукові положення та отримано результати, які мають важливе значення для теорії і практики державного управління й у сукупності вирішують актуальне наукове завдання вдосконалення державно-управлінських механізмів взаємодії органів місцевого самоврядування та політичних партій у гро-мадянському суспільстві України. Поставлену в дослідженні мету досягнуто, основні завдання виконано. Відповідно до цього отримані такі результати.

1. Здійснений на основі системного підходу й порівняльно-історичного методу аналіз сучасного стану наукової розробки вітчизняними та зарубіжними дослідниками проблеми взаємодії системи державної влади та партійно-політичної системи дозволив виявити низку концептуально важливих питань не розкритих повністю у попередніх дослідженнях, зокрема, аналіз дає підстави стверджувати, що вчені трактують взаємодію як провідний організаційний принцип у державному управлінні, але зводять його лише до “особливої форми авторегуляції” – зворотного зв’язку, що є недостатнім. Значення категорії “взаємодія”, на наш погляд, полягає в тому, що вона обумовлює наявність нових інтегративно-синергетичних якостей цілісної системи, не властивих окремим частинам і компонентам, що її утворюють. Ефективним напрямом модернізації системи державного управління в такому аспекті видається впровадження взаємодії як провідного організаційного принципу в саму логіку та зміст функціонування системи. Крім того, імпле-ментація партійно-політичної складової в систему державного управління має забезпечити формування якісно нової моделі взаємодії держави й гро-мадянського суспільства, властивої країнам з розвиненою демократією.

2. Аналіз наукових джерел щодо розвитку демократичних інститутів державної влади, партійно-політичних систем і, насамперед, місцевого самоврядування дав змогу розкрити зміст принципу взаємодії системи державної влади й партійно-політичної системи як про-відного організаційного принципу державного управління і визначити природу взаємодії політичних партій та органів місцевого самоврядування в умовах розбудови громадянського суспільства. Зокрема, показано, що з правової точки зору місцеве самоврядування – це не підпорядкований державі орган, а органічний елемент громадянського суспільства, якому останнє делегує відповідно до законодавчих норм загальні функції керування, організації управління суспільними справами на місцях, а не навпаки. Тому державне управління в демократичному суспільстві в оста-точному підсумку є функцією не лише держави, а й суспільства в цілому і являє собою органічне втілення принципу взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування й основних суб’єктів громадянського суспільства – політичних партій і громадських об’єднань.

3. Узагальнення позитивного досвіду співпраці державної влади та політичних партій на рівні місцевого самоврядування в країнах розвиненої демократії й постсоціалістичних державах Європи показало, що в демо-кратичних країнах Західної та Центрально-Східної Європи особливого значення в реалізації прав та інтересів громадян набуває участь політичних партій як важливого компонента громадянського суспільства у формуванні представницьких органів місцевого самоврядування. У такий спосіб політичні партії, займаючи особливе становище в рамках так званої “проміжної” (посередницької) системи, пов’язують громадян з органами влади, виражають їх політичні й соціальні інтереси і зводять воєдино інтереси різних груп громадян у формі політичних програм та дій, координують і контролюють їх реалізацію виконавчими органами місцевого самоврядування. Такого роду узагальнення, у свою чергу, дозволило визначити основні напрями впровадження міжнародного досвіду в Україні, що полягають у виробленні та впровадженні нових механізмів (правових, політичних, еко-номічних, соціальних тощо) взаємодії політичних партій з органами місцевого самоврядування.

4. Дослідження історичних засад, тенденцій та особливостей становлення системи “державна влада – політичні партії” у період 1991-2004 рр. показало, що в Україні формально створені за роки незалежності представницькі інститути місцевого самоврядування поки що суттєво не вплинули на практику повсякденних суспільних взаємовідносин. Діяльність апарату управління в системі місцевого самоврядування залишається непрозорою, недостатньо зорієнтованою на реальні потреби населення й переобтяженою формаль-ностями.

У результаті дослідження, проведеного в контексті аналізу взаємного впливу процесів інституціоналізації політичних партій, місцевого само-врядування й громадянського суспільства, встановлено, що активізація й поглиблення процесів децентралізації державних послуг безпосередньо залежать від сформованих та ефективно працюючих механізмів взаємодії між органами місцевого самоврядування, громадськими об’єднаннями та полі-тич-ними партіями. Доведено, що в процесі формування нової моделі взаємодії суб’єктів державної влади, органів місцевого самоврядування й партійно-політичної системи, спрямованої на реформування й удосконалення системи державного управління та розбудову громадянського суспільства в Україні, особливого значення набувають механізми соціального партнерства, зокрема у формуванні та реалізації громадських ініціатив. Однак ефективна дія цих механізмів залежить від стану інтегрованості місцевої громади в процес взаємодії місцевих органів державної влади, органів місцевого самоврядування й політичних партій та інших інститутів громадянського суспільства.

5. Дослідженням визначено й обґрунтовано основні напрями та ефективні механізми оптимізації взаємодії органів місцевого самоврядування й політичних партій у децентралізації управлінських послуг у контексті підвищення управлінської спроможності Української держави. Зокрема, дове-дено, що оптимізація взаємодії політичних партій та представницьких рад системи місцевого самоврядування має відбуватися в контексті політичної та адміністративно-територіальної реформ, формування нової стратегії держав-ного управління. Концептуальний сенс обґрунтованої в дослідженні моделі розвитку управлінської спроможності держави полягає в тому, що механізми взаємодії суб’єктів, включених до управлінської системи, можуть максимально оптимізуватися лише в громадянському суспільстві за умови розвиненої демократії. Це питання на сучасному етапі вітчизняного державотворчого процесу лишається непересічним.

Для оптимізації механізмів взаємодії між органами місцевого само-врядування та політичними партіями необхідно з боку перших розробити обґрунтовані програми координації дій і запровадити заходи спільного планування щодо визначення та розв’язання першочергових проблем регіонального й місцевого розвитку. Політичні партії, зі свого боку, повинні визначити заходи спільних дій щодо забезпечення надання якісних послуг населенню, запровадити сис-те-му моніторингових оцінок якості управлінських послуг, професійно й прин-ципово оцінювати діяльність своїх представників в органах місцевого само-вря-дування, посилити контроль за діяльністю органів місцевого само-врядування щодо їх набли-ження