ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Шевченко Анатолій Євгенійович

УДК 351 (091) “19” (477)

Правові засади діяльнОстІ органів внутрішніх справ уРСР на транспорті У першій половині ХХ ст.

Спеціальність 12.00.01 – теорія та історія держави і права;

історія політичних і правових учень

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Київ – 2007

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі конституційного та міжнародного права Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ

Науковий консультант: доктор юридичних наук, професор

Калюжний Ростислав Андрійович,

начальник кафедри теорії держави та права

Київського національного університету

внутрішніх справ України,

Офіційні опоненти: доктор філософських наук, професор,

Недюха Микола Петрович

завідувач сектору методології Інституту

законодавства Верховної Ради України

доктор юридичних наук, професор

Никифорак Михайло Васильович,

професор кафедри міжнародного права

Чернівецького національного університету

імені Юрія Федьковича

доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент АПрН України

Румянцев В’ячеслав Олексійович,

декан факультету підготовки професійних суддів

Національної юридичної академії України

імені Ярослава Мудрого

Провідна установа: Львівський національний університет імені Івана Франка, кафедра теорії та історії держави і права

Провідна ус

Захист дисертації відбудеться “25” січня 2007 р. о 13 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 по захисту дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053 м. Київ, провулок Нестеровський, 4.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України

Автореферат розіслано “21” грудня 2006 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М.Биков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Будь-який тип держави базується на розгалужених і спеціалізованих управлінських структурах, де особливе та вагоме місце посідають органи внутрішніх справ. У свою чергу в органах внутрішніх справ створюються різнопрофільні підрозділи, які виконують свої функції у певному секторі суспільного життя, зокрема на транспорті. Спеціальні органи внутрішніх справ на транспорті покликані забезпечити дотримання правопорядку й безпеки на комунікаціях. З урахуванням місця транспортних магістралей в економіці держави роль таких воєнізованих підрозділів є досить суттєвою.

Комплексне вивчення процесу формування правоохоронних органів на транспорті, правового забезпечення й оформлення їхньої діяльності, з’ясування умов, які впливають на підвищення її ефективності є актуальною науковою проблемою. Адміністративні функції органів внутрішніх справ на транспорті, специфіка їхнього правового статусу, юридичне регулювання їхньої роботи залишаються комплексно недослідженими, що спонукає до цілеспрямованих наукових зусиль у зазначеній галузі.

Суспільна значущість дослідницької роботи в зазначеному напрямку визначається потребами сучасного етапу державотворення в Україні. Теоретичний аналіз, об’єктивні оцінки практики минулого дозволяють моделювати такі управлінські й виконавчі органи, які максимально відповідатимуть своєму призначенню й гарантують виконання покладених на них завдань. Критичне осмислення й диференційоване використання досвіду державотворчих процесів першої половини ХХ ст. дає достатнє підґрунтя для прогнозування, генерування й практичного втілення ідей сучасних науковців та управлінців-практиків, адаптованих до нинішніх проблем, а також вдосконалення форм і методів роботи правоохоронних структур у сучасних умовах.

Актуальність дослідження обумовлюється також необхідністю підвищення правової культури населення, працівників правовстановлюючих структур в Україні та потребою забезпечення й регулювання діяльності органів внутрішніх справ на транспорті.

Фундаментальні дослідження історії та практики функціонування правоохоронного сегменту державного апарату у певних суспільно-політичних умовах і на окремих часових відрізках сприяють розвитку даної сфери права, дозволяють використовувати накопичений досвід в умовах сучасного етапу державотворення.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в рамках планових досліджень МВС України, зокрема: “Концепції розвитку системи відомчої освіти та вузівської науки на період 2001-2005 рр.”, схваленої рішенням колегії МВС України від 18.12.2000 р. №9км/1; “Тематики пріоритетних напрямів фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005рр.”, затвердженої наказом МВС України від 30.06.2002 р. № 635, “Програми формування позитивного іміджу міліції України на 2003-2007 рр.” (п.2.1.-2.3.). Вона також є складовою частиною наукових досліджень, передбачених “Планом науково-дослідної роботи наукових установ вищих навчальних закладів України юридичного профілю (на період до 2006р.)” Академії правових наук України (п.7.12.). Крім того, обраний напрям роботи відповідає “Програмі розвитку партнерських відносин між міліцією та населенням”, схваленій колегією МВС України 16.12.1999 р.

Мета і завдання дослідження. Мета роботи полягає в тому, щоб комплексно відтворити процес формування, юридичного оформлення й регулювання діяльності органів внутрішніх справ на залізничному, водному, автомобільному транспорті у першій половині ХХ ст. Відповідно до цього дисертант поставив перед собою такі завдання:–

окреслити методологічні та концептуальні орієнтири, в яких виконана дана праця, обрати адекватні методи та прийоми для розкриття теми;– 

подати характеристику джерельної бази праці;

–

з’ясувати вплив об’єктивних та суб’єктивних чинників на формування концептуальних політичних рішень у цій сфері;–

простежити структурні зміни органів внутрішніх справ на транспорті у зв’язку з конкретною суспільно-політичною ситуацією, що складалась у той чи інший період;– 

проаналізувати нормативно-правове забезпечення діяльності органів внутрішніх справ на транспорті; – 

визначити функціонально-технологічні особливості спеціальних органів міліції на транспорті як специфічної ланки командно-адміністративної системи, що склалась в Українській РСР у 20-30-ті рр.;– 

показати особливості діяльності органів внутрішніх справ в умовах Великої Вітчизняної війни та доби відбудови;– 

виявити закономірності, спільні та відмінні ознаки в роботі органів внутрішніх справ на різних видах транспорту;– 

розкрити повноваження та межі компетенції транспортних правоохоронних структур через призму нормативних актів, а також їх відповідність реаліям того чи іншого періоду державного будівництва; – 

дати оцінку результативності функціонування спеціальних органів міліції на транспорті в різних умовах їхньої діяльності.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що склалися в процесі діяльності органів внутрішніх справ України на транспорті, їх правове й організаційне інституювання та юридичне регулювання за умов певної конкретно-історичної ситуації.

Предметом дослідження є державна політика щодо нормативно-правового та організаційного забезпечення роботи органів внутрішніх справ як важливого елементу адміністративної системи, створення умов для безперебійного функціонування транспортної мережі, боротьби зі злочинністю та правопорушеннями у зазначеній сфері.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є теоретичні напрацювання вітчизняних і зарубіжних вчених з проблематики історії держави і права. Комплекс сформульованих наукових проблем розглядається крізь призму взаємозв’язку та єдності теорії і практики, загального, особливого й одиночного, змісту та форми.

Під час роботи над дисертацією використано комплекс методів наукового пізнання. У широкому спектрі залучено загальнонаукові, дисциплінарні й міждисциплінарні методи. Діалектичний та історико-хронологічний методи склали основу дослідження процесів створення спеціальних органів внутрішніх справ на транспорті, поетапного висвітлення діяльності цих органів в контексті соціально-політичних змін, які мали місце в Україні від жовтневої революції 1917 р. до середини ХХ ст. Системний і структурно-функціональний методи дозволили реконструювати архітектоніку побудови субординаційної вертикалі правоохоронних органів на транспорті, визначити характер підпорядкування та коло їх повноважень, напрями взаємодії з іншими органами влади і громадськістю. Правознавчі методи послугували засобам аналізу правотворчої діяльності державних органів, змісту законів і підзаконних актів, що мали юридичну силу та регулювали роботу “силових” підрозділів на транспорті. За допомогою компаративного (порівняльно-правового) методу виявлено відмінні та схожі ознаки в діяльності правоохоронних органів на транспорті за різних суспільно-політичних умов і режимів. Джерелознавча методика допомогла систематизувати виявлені в архівосховищах і бібліотеках документи та законодавчі акти, інструкції, розпорядження, накази, постанови, публікації в періодичних виданнях, довідкові матеріали, з’ясувати їх походження, змістовне наповнення та спрямованість тощо. Методи формальної логіки (зокрема, логіко-семантичний) застосовано для послідовного викладу матеріалу, формулювання узагальнень, висновків і теоретичних положень. Використання соціологічного та статистичного методів дозволило вивчити соціальний склад працівників органів внутрішніх справ на транспорті, встановити характер соціальних зв’язків між правоохоронними структурами і широкими колами громадськості, проаналізувати цифровий матеріал, який ілюструє певні параметри функціонування органів міліції на транспорті.

Емпіричну базу дослідження складають законодавчі та підзаконні акти, які формували юридичне підгрунтя діяльності транспортних підрозділів у системі органів внутрішніх справ, інтерв’ю зі співробітниками цих служб, де конкретизуються результати адміністративно-правового впливу, виконання функцій владно-управлінської діяльності, а також документи архівних установ, що містять інформацію з даної тематики.

Географічні та хронологічні межі роботи обумовлені територією України, де розгорталася діяльність всіх державних утворень, зокрема УРСР. Досліджуваний період охоплює в основному першу половину XX cт., коли в радянській Україні створювалися основи державного механізму управління. В деяких випадках, для з’ясування сутності окремих аспектів створення спеціальних органів внутрішніх справ на транспорті, їх розвитку і трансформації автор вважає припустимим вийти за межі цих рамок.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній літературі комплексним дослідженням, в якому відображені правові засади діяльності органів внутрішніх справ УРСР на транспорті в зазначений період. Наукова новизна дисертації визначається постановкою проблеми, дослідженням визначальних тенденцій розвитку суспільних відносин у правовій сфері та напрямів удосконалення законодавства, спрямованого на боротьбу з правопорушеннями та охорону громадського порядку на транспорті. У праці обґрунтовується низка питань, концептуальних з точки зору теорії та історії держави і права й важливих для юридичної науки та правозастосовчої практики; зокрема: – 

дослідження проведено на засадах осмислення теоретичних напрацювань провідних фахівців у сфері теорії та історії держави і права, що дозволило виробити відповідні методологічні підходи до вивчення даної теми. Основу цих підходів складає комплексна реконструкція взаємопов’язаних подій і явищ, їх об’єктивна інтерпретація за допомогою суто правознавчих, міждисциплінарних і загальнонаукових методів, системний аналіз адміністративно-організаційних структур і правового поля, в якому вони діяли, еволюція повноважень і функцій органів внутрішніх справ на транспорті на певних часових відрізках та в умовах, що змінювалися;– 

під новим кутом зору висвітлені основні форми і методи роботи органів внутрішніх справ, що покликані забезпечити правопорядок і законність у такій стратегічно важливій галузі економіки, як транспорт: з одного боку, вони розглядаються в контексті окремих етапів державного будівництва, з іншого, – трактуються через призму нормативно-правовіх актів.

Дисертантом уперше: – 

введено до наукового обігу матеріали 51 фонду 7 центральних й кількох відомчих та державних обласних архівосховищ (дослідженні документи 587 справ); – 

простежено детермінацію різних системоутворюючих чинників, джерел і суб’єктів правотворчого процесу, результати їхньої взаємодії, а також з’ясовано ефективність прийнятих рішень і новостворених механізмів для їх реалізації на окремих часових відрізках; – 

виявлено й охарактеризовано відповідні нормативно-правові акти, на базі яких утворювалися й функціонували правоохоронні органи на транспорті;– 

відтворено юридичну базу й функціональні аспекти адміністративної діяльності правоохоронних структур на автомобільному, водному й залізничному транспорті; – 

комплексно розглянуто питання про місце та основні характеристики адміністративної діяльності органів внутрішніх справ на транспорті як одного з напрямів внутрішньої правової політики радянських органів влади; – 

реконструйовано порядок комплектування, підготовки та перепідготовки кадрів органів внутрішніх справ на транспорті, здійснено кількісну та якісну характеристику їхньої структури та особового складу; – 

уточнено визначення сутності, структури, напрямів політики радянської держави у сфері боротьбі зі злочинністю на транспорті як цілісної соціально-регулятивної системи та окремих її підсистем; – 

досліджено адміністративну діяльність Державної автомобільної інспекції з обліку і використання автомототранспорту, здійснення контролю за його технічним станом та правилами експлуатації; –

проаналізовано взаємодію органів внутрішніх справ з іншими державними структурами, правоохоронними органами, населенням у боротьбі зі злочинністю, забезпеченням громадського порядку на транспорті; – 

розширено уявлення про види застосування норм права й адміністративних засобів впливу в галузі транспорту.

Крім вищезазначених, до результатів дослідження з ознаками новизни можна віднести поглиблення знань про шляхи формування органів внутрішніх справ на транспорті за різних етапів та умов історичного розвитку, системи державотворчих процесів, відповідної нормативно-правової бази, а також зміст і методи профілактичної роботи, підготовки кадрів водіїв, взаємодії міліції з населенням щодо безпеки дорожнього руху, зменшення аварійності й травматизму на транспорті, контролю за проведенням щорічних техоглядів автомототранспорту, тощо.

Дисертація дає розгорнуту характеристику недостатньо розкритих в науковій літературі напрямів діяльності органів внутрішніх справ, форм і методів роботи їх співробітників під час виконання службових обов’язків, зокрема в екстремальних умовах війни, а також узагальнює досвід зусиль щодо ліквідації наслідків німецько-румунської окупації, дитячої безпритульності та бездоглядності на транспорті, боротьби зі злочинними угрупованнями підлітків, а також проведення відповідних профілактичних заходів.

Практичне значення одержаних результатів. Викладені в дисертації положення, узагальнення, висновки і рекомендації мають як загальнотеоретичне, так і прикладне значення, зокрема для розвитку навчальних дисциплін: “Історія держави та права України”, “Теорія держави та права”, “Судові та правоохоронні органи України”, “Адміністративна діяльність ОВС” тощо. У науково-дослідній сфері матеріали дисертації створюють підґрунтя для наступного комплексного і спеціального опрацювання проблем функціонування правоохоронних структур на транспорті як специфічної ланки адміністративної системи і державного управління. В галузі правотворчості аналіз юридичних документів, узагальнення, висновки і рекомендації, що містяться в праці, можуть бути застосовані для розробки законодавчих та підзаконних актів, вдосконалення чинних правових норм, зокрема Законів України “Про міліцію”, “Про боротьбу з корупцією”, проекту Кодексу про адміністративні правопорушення, що сприятиме правовій оптимізації роботи відповідних структур управління. У правозастосовчій сфері існують можливості використання повчального досвіду минулого для інтенсифікації процесу вдосконалення й оптимізації вітчизняної владно-управлінської моделі, формування концепції реформування транспортних органів МВС України, а також підвищення ефективності засобів адміністративного впливу у даному спектрі життєдіяльності суспільства. У виховній роботі з особовим складом правоохоронних органів на транспорті варто використати ті фрагменти праці, які сприятимуть підвищенню відповідальності й дисциплінованості співробітників, суворому дотриманню ними встановлених правових норм та службових повноважень, загальному зростанню правової культури транспортників, правоохоронців та широких верств населення. Наукові результати дослідження можуть бути використані для написання фундаментальних узагальнюючих праць, підручників та навчальних посібників.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, обґрунтування, висновки, пропозиції якої сформульовані на підставі авторських досліджень. Окремі положення дисертації вже реалізуються у навчальному процесі та науково-дослідній діяльності Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ (акт впровадження від 11.01.2006 р.) під час проведення лекційних, семінарських і практичних занять з курсів “Правоохоронні та правозахисні органи України”, “Історія держави та права України”, “Адміністративна діяльність ДАІ”, а також у спецкурсі “Правоохоронна система України”. Крім того, матеріали дисертаційного дослідження використовуються в практичній діяльності Лінійного Управління МВС України на транспорті на Донецькій залізниці (акт впровадження від 05.12.2005 р.), зокрема під час проведення занять в межах початкової підготовки новопризначених працівників ППСМ та ВСП за темами: “Адміністративна діяльність ОВС”, “Поняття “громадського порядку”, “Загальна характеристика правопорушень, що посягають на громадський порядок” та ін. Результати дисертації також використовуються під час проведення занять з функціональної підготовки з особовим складом в Управлінні ДАІ в Донецькій області (акт впровадження від 21.11.2005 р.) за темами: “Питання зміцнення транспортної дисципліни серед особового складу підрозділів ДАІ. Забезпечення особистої безпеки співробітників”, “Порядок видачі посвідчень водія і допуск громадян до керування автотранспортними засобами”, “Організація дорожньо-патрульної служби Державтоінспекції, обов’язки посадових осіб, форми і методи несення служби, здійснення контролю за несенням служби” та ін.

Апробація результатів дисертації. Основні ідеї, положення і висновки дисертаційної роботи оприлюднено в доповідях і виступах здобувача на міжнародних, всеукраїнських, регіональних науково-практичних та науково-методичних конференціях, семінарах тощо, зокрема: “Проблеми взаємопорозуміння, співпраці та взаємодії органів охорони правопорядку з населенням” (Донецьк, 2000); “Історія міст і сіл України в контексті регіональних досліджень” (Київ-Донецьк, 2001 р.); “Київ і Кияни” (Київ, 2003 р.; 2005 р.); “Державний розвиток як фактор морально-етичного формування особистості” (Донецьк, 2005 р.); “Право в системі соціальних норм: історико-юридичні аспекти” (Чернівці, 2005 р.); “Міграційні процеси в Україні і світі: історико-юридичні аспекти” (Севастополь, 2005 р.); “Етнонаціональні чинники в історії державно-правового будівництва” (Бахчисарай-Сімферополь, 2005 р.); “Роль науки, релігії та суспільства у формуванні моральної особистості” (Донецьк, 2006 р.); “Організаційно-правові основи взаємодії ОВС з місцевими державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування щодо припинення масових заворушень і групових порушень громадського порядку та запобігання їм” (Донецьк, 2006 р.), “Забезпечення безпеки дорожнього руху: науково-методичні аспекти, організаційно-практичні проблеми, перспективи та шляхи їх вирішення” (Донецьк, 2006 р.), “Друга Світова війна і доля народів України” (Київ, 2006 р.) та інші.

Публікації. Низка принципових положень і висновків дисертації знайшла відображення у чотирьох монографіях, з яких одна виконана особисто (27,25 друк. арк.) та 58 авторських публікаціях, з яких 26 – опубліковано у наукових фахових виданнях, визначених ВАК України.

Структура дисертації підпорядкована досягненню її мети та розв’язанню поставлених завдань. Вона складається з переліку умовних скорочень, вступу, п’яти розділів, що мають тринадцять підрозділів, висновків, списку посилань, списку використаних джерел та літератури. Окремою частиною оформлено додатки (52 стор.). Обсяг дисертації без додатків – 396 сторінок. Список використаних джерел та літератури обіймає 45 стор. й містить 508 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У “Вступі” обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв’язок з науковими планами і програмами, об’єкт, предмет, мета і завдання дослідження, наукова новизна, теоретичне і практичне значення, подається інформація про особистий внесок здобувача, апробацію і публікацію результатів наукового пошуку.

Розділ 1. “Стан наукові розробки теми” присвячено з’ясуванню основних тенденцій світової та вітчизняної науки у сфері функціонування управлінських систем в цілому діяльності правоохоронних структур на транспорті, а також характеристиці джерельної бази праці.

У підрозділі 1.1. “Проблеми методології” простежуються основні етапи формування понятійного апарату й теоретичного обґрунтування основних тенденцій функціонування державних управлінських структур. Наголошується, що європейська традиція дослідження в даній галузі знань бере початок з ХVІІІ ст. і набуває теоретично оформлених обрисів протягом ХІХ ст. у концепціях “науки про поліцію” Й.-Г.-Г. Юсті, Ш.-Л.Монтеск’є, Р. фон Моля, “поліцейського права” Г.Берга й І.Андреєвського, “науки внутрішнього управління” Л. фон Штейна. В.Ковалевський виокремив та проаналізував форми управлінської діяльності та обстоював ідею законотворчої спроможності органів виконавчої влади, заперечуваної Молем і Штейном.

Теоретичні розвідки Р.Гнейста, О.Майєра, М.Оріу склали базу для цілеспрямованих наукових зусиль у цьому напрямі.

На підставі власних досліджень, здобутків інших фахівців французький вчений М.Крозьє, наголошується в дисертації вибудував більш загальну теорію, що ґрунтується на системному підході до проблеми здійснення управлінських функцій. З урахуванням цих напрацювань виклав своє бачення проблеми Б.Гурне, який фокусує увагу на “головних діючих особах адміністративного життя” – органах державного управління та його функціонерах.

Найбільш апробованими на теоретичному й практичному рівнях критеріями оцінки оптимальної організації управлінських структур є положення, генеровані американськими вченими. Та якщо їх підходи відкривають шлях для полідисциплінарних методик, то європейські школи базуються на давній, заснованій на праві, традиції, що трактує держуправління як юридичну сферу. В основі ухвалення рішень у європейських державних функціонерів лежить знання закону й застосування правових норм. “Англійсько-український словник термінів і понять з державного управління”, укладений Г.Райтом, К.Мак-Вікаром, Т.Монастирським, терміном “управління” позначає “одночасні процеси формування політики й управління… у рамках даного політичного курсу”. Пошук оптимальних структурних форм, стратифікація повноважень окремих підрозділів управлінської системи, в тому числі органів внутрішніх справ, перебуває в центрі теорії “організаційного розвитку”, що трактує кожну адміністративну одиницю як систему, визначає перешкоди на шляху вдосконалення її функціонування і засоби їх подолання, допомагає віднайти такі організаційні форми, які сприяють максимальному використанню креативного потенціалу даної структури. Основні положення теорії “ресурсної залежності” дають можливість обґрунтувати сутність субординаційних взаємин між окремими структурними частинами державного апарату, засоби аргументації власної суверенності й автономії. Застосування таких підходів дозволяє обґрунтувати доцільність відокремлення в самостійні підрозділи таких структур як ДАІ, залізнична та водна міліція. З точки зору системної теорії органи правопорядку на транспорті є закритими адміністративними структурами, які базуються на чітко окреслених законами повноваженнях, визначених межах компетенції, стабільності, механізмах контролю й передбачених реакціях.

З методологічних позицій принципово важливим є визначення місця і ролі управління внутрішніми справами в загальній управлінській системі. Колектив російських авторів спецкурсу “Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ” дійшов висновку, що управління внутрішніми справами – це “діяльність повноважних державних органів у притаманних їм формах і властивими їм методами щодо забезпечення громадського порядку і безпеки, боротьби зі злочинністю та подолання причин і умов, які її породжують”. За їх визначенням “управління внутрішніми справами – це особлива галузь адміністративно-політичної діяльності держави, значення якої обумовлене її роллю у зміцненні суспільних відносин...” Административная деятельность органов внутренних дел. Общая и особенная части / Под. ред. В.Я.Кикотя. – М., 2003. – С. 14, 15..

Формуючи власні методологічні підходи, автор прагнув творчо й критично підійти до напрацювань попередників й обрати такі теоретичні концепти, які б максимально сприяли виконанню поставлених завдань. Рівною мірою це стосується і методичних прийомів, використаних при підготовці дисертації.

У підрозділі 1.2. – “Теоретична база дослідження” – подано характеристику напрацювань зарубіжних та вітчизняних вчених в галузі історії держави та права.

Зазначено, що перші наукові публікації про механізм державного управління з’явились у США після Першої світової війни. Але про справжню інтелектуальну атаку можна говорити, починаючи з 50-х років, коли з’явилися монографії Ф.Вальдо, Д.Гібсона, Д.Іванцевича й Д.Донеллі, Х.Картнера, Ч.Левіна, Н.Лінна й А.Вілдавськи, Р.Мівальда, С.Перрі, Д.Розенбума, Р.Штільмана та ін. На відміну від американських науковців їх французькі колеги (Б.Гурней та ін.) не ставили за мету дослідити конкретну діяльність державного апарату, а зосередили увагу насамперед на нормативних аспектах діяльності служб адміністративного управління.

Радянські фахівці в галузі історії держави та права досить плідно працювали наприкінці 60-80-х рр. Г.Туманов розглядає органи внутрішніх справ як систему управління, що цілком відповідало тогочасним західним концептам. На радянській правовій та ідеологічній базі інтерпретуються питання адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у монографіях А.Альохіна, А.Клюшніченка, О.Серьогіна, В.Рєзвих, дисертації Л.Околовича і навчальному посібнику Р.Мулукаєва. Більшість з них охоплювала окремі періоди діяльності правоохоронних органів, аналізуючи особливості організаційно-правового оформлення діяльності міліції. При цьому акцент зроблений не на структурних підходах трактування міліцейських органів як частини державного апарату, а на формах і методах боротьби зі злочинністю, залученням до правоохоронної роботи населення і громадських організацій. У дисертаціях І.Біласа, С.Біленка, В.Гусака, С.Маслова, А.Тимченка, А.Чайковського простежуються правоохоронні зусилля органів внутрішніх справ у період Великої Вітчизняної війни.

Глибокою і кваліфікованою розробкою даної проблематики позначені праці М.Єропкіна і Л.Попова “Административно-правовая охрана общественного порядка” та Р.Мулукаєва “Организация управления Советской милицией”. Останньому належить першість у спеціальному дослідженні діяльності транспортної міліції.

З початком 90-х рр. пов’язаний новий етап у дослідженні даної проблематики. У дисертаціях Л.Бородича, М.Войцеховського, А.Міщенка, М.Поліковського, О.Тимощука, В.Челябіна, А.Шевченка та інших науковців відтворюється картина становлення, розвитку і вдосконалення органів охорони правопорядку, містяться вагомі теоретичні узагальнення. Досвід дореволюційної адміністративної системи і поліцейських органів викладено у монографіях Ю.Аврутіна, П.Зайончковського, Р.Мулукаєва, Є.Самойленко, А.Чайковського і М.Щербака, О.Ярмиша. У дисертаційних дослідженнях А.Безсмертного, В.Заросила, О.Тюріної розглядаються такі аспекти проблеми як адміністративно-правові методи впливу за порушення громадського порядку, методологічні підходи й методика порівняльно-правового дослідження систем правоохоронних органів України та зарубіжних держав. У навчальному посібнику (автори – П.Веденкін, А.Калетін, А.Черепанов) аналізуються поняття, завдання, функції та принципи адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції.

Окремий блок публікацій стосується функціонування органів міліції на транспорті. До 60-річчя ДАІ російські вчені підготували узагальнюючу працю “История ГАИ”. Аналогічне видання на матеріалах України з’явилося у 2002 р. у Харкові. Колективні монографії “Милиция Южной: от истоков до наших дней. Краткий исторический очерк в документах”, “Дорогою честі”, “История транспортной милиции Донбасса”, “Історія Державтоінспекції Донбасу”, “Міліція Придніпровської залізниці: історико-публіцичтичний нарис” виконані в історико-правовому ключі й дозволяють простежити зміни правового поля, структурної побудови і компетенції транспортних органів міліції на тривалому часовому проміжку. Діяльності правоохоронних органів на транспорті присвячена низка публікацій автора даної дисертації.

Напрацювання зарубіжних та вітчизняних правознавців дають можливість досить органічно окреслити місце правоохоронних структур в системі державних органів, визначити оптимальні критерії оцінки їх діяльності, компетенцію, основні функції та ефективність роботи, особливості взаємодії з іншими елементами державного механізму. Разом з тим функціонування такого специфічного сегменту правоохоронних органів як транспортна міліція на матеріалах України вивчено недостатньо. Залишається чимало “білих плям”, які стосуються організаційно-правового оформлення, нормативної бази залізничної та водної міліції, ДАІ, лінії розмежування правого поля, в якому вони діяли (зокрема між УСРР та РСФРР). Концентрованих наукових зусиль вимагає з’ясування основних тенденцій юридичного регулювання діяльності органів внутрішніх справ на транспорті у першій половині XX ст. Саме ці міркування спонукали автора до виконання даного наукового проекту.

Емпіричне базу підґрунтя дисертаційного дослідження становить масив архівних документів. Відтворити політику Комуністичної партії та радянського уряду у правоохоронній сфері дозволили законодавчі акти, що зберігаються у Центральному державному архіві громадських об’єднань України (ЦДАГОУ) і Центральному державному архіві вищих органів влади та управління України (ЦДАВОВУ). Різні аспекти формування адміністративної системи радянського зразка віддзеркалюють документи Ф.2 – “Постанови РНК УРСР”, які містять відомості про формування управлінської системи в цілому та її правоохоронного сегменту зокрема, боротьбу з безпритульністю і бездоглядністю, адміністративну діяльність ДАІ. Значний пласт нормативних актів, директивних та інформативно-звітних матеріалів виявлено у Ф.5 – “Наркомат внутрішніх справ УРСР” та Ф.8 – “Наркомат юстиції УРСР”. Значний евристичний потенціал мають справи Ф.6 – “Головне Управління робітничо-селянської міліції при НКВС УРСР. Відділ залізничної та водної міліції”, Ф.548 – “Уповноважений Центральної автосекції ВРНГ РРФСР в Україні та в Криму” та інші.

Основоположні партійні директиви, які стали стрижневими й визначальними в оформленні більшовицької командно-адміністративної системи та через призму яких можна простежити мотивацію і доктринальні підходи до розбудови органів внутрішніх справ, зберігаються у Ф.17 – “ЦК КПРС” у Російському державному архіві соціально-політичної історії (РДАСПІ). Зі змістом багатьох підзаконних актів вдалося ознайомитися в ході вивчення справ Ф.9415 – “Директиви Головного Управління міліції МВС СРСР” Державного архіву Російської Федерації. Опрацювання документів з фондів Державного архіву МВС України дозволило реконструювати механізм ухвалення рішень, з’ясувати спрямованість окремих директивних документів, простежити еволюцію і наступність у структурних трансформаціях всередині органів внутрішніх справ, скласти більш рельєфне уявлення про основні тенденції становлення і розвитку командно-адміністративного механізму. Справи Ф.46 відбивають головні напрями, форми і методи адміністративної діяльності ДАІ.

Відомості про діяльність правоохоронних органів України на транспорті у середині 30-х років віднайдено у справах Ф.16 Державного архіву Служби безпеки України. У Таганрозькому філіалі держархіву Ростовської області виявлено вивезені в роки війни з території УРСР архівні документи, в яких розкривається діяльність водної міліції Азовсько-Чорноморського морського регіону.

У документах Державних архівів Харківської та Донецької областей подається інформація про адміністративну діяльність ДАІ, її реальні наслідки для підвищення безпеки руху, критичні матеріали про недоліки та “вузькі місця” в роботі.

Архів управління інформаційних технологій при УМВС України у Донецькій та Харківській областях, Архів служби безпеки України в Донецькій області володіють фондами, в яких зберігаються особові справи колишніх працівників міліції, документи про репресалії щодо працівників міліції у 30-х роках, накази про кадрові призначення і штатну структуру, матеріали про діяльність органів внутрішніх справ.

Здобувач опрацював фонди державних архівів Дніпропетровської, Запорізької, Кам’янець-Подільської, Київської, Хмельницької областей і Кримської автономії.

Особливу увагу сфокусовано на виявленні і вивченні Адміністративних і Кримінальних кодексів, збірників директивних документів і законодавчих актів 20-40-х рр. Нормативно-правову базу функціонування органів внутрішніх справ на транспорті автор відстежував по Збірниках Законів УРСР та СРСР, а також по збірниках наказів та циркулярів “Головного Управління Робітничо-селянської міліції при РНК РСФРР”. У 1942-1943 рр. вийшли збірники “Законодавчі й адміністративно-правові аспекти воєнного часу”, в яких вміщено акти воєнно-адміністративного характеру, постанови Пленумів Верховного Суду СРСР, кримінально-правові акти, відомчі накази, інструкції. У 1944р. з’явився “Збірник законодавчих матеріалів (для працівників залізничного транспорту)”. Чимало змістовних і маловідомих юридичних документів опубліковано у “Збірнику чинних законів, указів Президії Верховної Ради і постанов уряду УРСР”, “Збірнику таємних наказів робітничо-селянської міліції УРСР”, документальних збірниках, що вийшли друком в Україні і Росії у період 1990-2005 рр.

Самостійну, але не менш вагому групу джерел становлять матеріали періодичної преси, а також мемуарна література. Крім того, дисертант використав інформацію, отриману шляхом опитування, інтерв’ю та анкетування колишніх працівників транспортних підрозділів органів внутрішніх справ.

Незважаючи на відмінності у походженні, рівні інформативності й достовірності опрацьовані джерела створили емпіричне підгрунтя для розв’язання завдань, сформульованих у дисертаційному проекті.

Розділ 2. “Юридичні основи функціонування правоохоронної системи на транспортних комунікаціях у 20-30-ті рр.” – складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Організаційно-правове оформлення діяльності органів внутрішніх справ на транспорті” – в центрі уваги перебуває пошук організаційних форм охорони і безпеки на транспорті. Відправними пунктами у цій справі стали декрет Ради Народних Комісарів (РНК) від 23 березня 1918 р. “Про централізацію управління, охорону залізниць і підвищення провозоспроможності”, а також поява залізничних надзвичайних комісій (ЗНК) в якості підрозділів Всеросійської надзвичайної комісії (ВНК). Цей орган наділявся широкими організаційно-правовими і процесуальними повноваженнями. 25 липня 1918 р. ухвалено декрет РНК “Про заснування річкової міліції”, яка перебувала у відданні Наркомату внутрішніх справ. Документ передбачав також створення морської міліції. Після переходу ЗНК в підпорядкування Наркомату шляхів сполучення (НКШС) для підтримання громадського порядку організовано озброєнні загони військової охорони залізниць, укомплектованих за штатами Червоної Армії. Прийнявши їх під свою команду, військове відомство перетворило їх у бойові одиниці й відправило на фронт. Все це супроводжувалося реорганізацією слідчо-розшукового апарату на залізницях. Вони були виділені в самостійні підрозділи і передані у віддання адміністративного відділу НКШС, а на місцях – адміністративних відділів округів і залізниць. Такий стан справ негативно відбився на рівні безпеки та правопорядку на транспортних комунікаціях. Декретом ВЦВК “Про організацію залізничної міліції і залізничної охорони”, Положеннями “Про залізничну охорону”, “Про робітничо-селянську залізничну міліцію” від 21 лютого 1919 р. та “Про річкову радянську робітничо-селянську міліцію” від 23 квітня того ж року всі вказані структурні підрозділи переходили у відання Наркомату внутрішніх справ. Документи містили принципи розбудови органів внутрішніх справ на транспорті й регламентували їх функції та повноваження. Організаційні засади, на яких формувалися ці підрозділи, засвідчили єдність всієї системи органів радянської міліції. Найважливішими напрямами діяльності органів міліції на транспорті стали: охорона громадського порядку; боротьба зі злочинністю; участь у збройному захисті транспортної мережі спільно з частинами Червоної Армії; сприяння органам правосуддя. Під охороною правопорядку розумілось забезпечення належних умов дисципліни на вокзалах, у поїздах, на пристанях, пасажирських пароплавах; нагляд за очищенням шляхів та рухомим складом, суднами, їх охорона під час прямування водними шляхами та протягом зимових стоянок; надання допомоги при аваріях, тривалих зупинках поїздів; залучення населення до розчищення та ремонту доріг; сповіщення громадян прибережних селищ про паводки; проведення своєчасних заходів для гасіння пожеж на набережних, пристанях та водних спорудах, елеваторах, товарних складах, на вантажних і пасажирських суднах. Боротьба зі злочинністю передбачала протидію крадіжкам та іншим протиправним діянням на станціях, пристанях у дорозі, спекуляції, розкраданню майна залізничного та водного транспорту і наркомату продовольства. Сприяння органам правосуддя здійснювалося шляхом супроводу заарештованих за місцем призначення.

Однак територіальний принцип побудови транспортної міліції не виправдав себе, оскільки вона не могла працювати в тісному контакті з залізничною та водною адміністрацією. Тому було здійснено перехід на лінійний принцип, згідно з яким на кожній залізниці запроваджувалося лінійне управління, а йому підпорядковувалися районні дільничні управління. Аналогічної перебудови зазнала і водна міліція: її відділення створювалися по басейнах водних шляхів (річкових і морських). За губернськими виконкомами зберігалося право контролю за транспортною міліцією, що перебувала на їх території. Разом з тим, лінійний принцип не перешкоджав зміцненню організаційних та ділових зв’язків міліції з транспортними відомствами НКШС і Головводом.

В цілому ж в умовах революційних подій в Україні процес формування правоохоронних органів на транспорті мав дискретний характер у зв’язку з частою зміною влади і політичних режимів. Прагнучи творити нове правове поле, в якому вони мали діяти, кожен новий режим, суттєво не змінював їх функціональну специфіку. Радянська адміністративна система широко використовувала здобутки і напрацювання попередників, трансформуючи їх відповідно до конкретики й особливостей того часу.

У підрозділі 2.2. “Нормативна база формування органів внутрішніх справ на залізницях та водних шляхах” – аналізуються юридичні акти, які створювали правове поле діяльності транспортних органів міліції. Розбудова цих підрозділів на території УСРР здійснювалась на основі інструкції “Про організацію радянської робітничо-селянської міліції” від 23 березня 1919 р. та спеціального “Положення” від 29 червня 1919 р.

Спеціальною постановою Наркомату внутрішніх справ від 30 березня 1920 р. закріплювався організаційно-правовий статус міліції. Для керівництва загальною, залізничною, річковою, морською та кримінально-розшуковою службами створено Головне управління (Головміліція) на чолі з О.Чайковським. Відділ залізничної міліції Головного управління складався з 5 лінійних управлінь: Південно-Західного, Південного, Одеського, Катерининського, Донецького. Відповідно до штатного розкладу водний відділ мав у підпорядкуванні обласні, районні та дільничні управління. Вся річкова та морська міліція європейської частини країни поділялася на 7 областей згідно з відповідною кількістю найважливіших річкових басейнів. Компетенція водної міліції України охоплювала Дніпровсько-Двінську й Азовсько-Чорноморську області. Повноваження й характер функціональних обов’язків керівництва обласного й районного управління водної міліції визначалися наказами вищих інстанцій.

Військові мобілізації призовного контингенту, специфіка посадових обов’язків, невисока заробітна плата й інші фактори спричинили кадровий дефіцит у транспортних підрозділах органів внутрішніх справ.

Не обходилося без тертя і конфліктів транспортних органів внутрішніх справ з іншими відомствами. Непорозуміння з адміністрацією залізниць та місцевими відділами розшуку Транспортної Надзвичайної комісії (ВРТНК) виникали через взаємні претензії на караульні приміщення, різні погляди на створення при залізничній міліції карного розшуку, відсутність чіткого розмежування компетенції між цими інституціями. Розв’язанням міжвідомчих непорозумінь між залізничною міліцією та командуванням воєнізованої охорони (ВОХР) відносно підпорядкування, передачі слідчих матеріалів по справах про зловживання на комунікаціях, змушені були займатися Головміліція та Головне управління ВОХР.

Досвід будівництва органів внутрішніх справ України узагальнено і законодавчо закріплено у “Положенні про робітничо-селянську міліцію” від 14 вересня 1920 р. Аналіз змісту цього документу вказує на те, що у ньому поєднувалися два види норм: ті, що регулювали організаційну структуру різних ланок апарату міліції, а також ті, які визначали їх компетенцію і завдання. Щоправда, на відміну від аналогічного “Положення” Російської Федерації від 8 червня 1920 р. діяльність транспортної міліції в українському “Положенні” окремо не регламентувалась.

Війна з Польщею та білогвардійцями вимагала від радянського уряду посиленої уваги до безпеки на транспортних артеріях. 7 травня 1920 р. керівництво Головміліції підпорядковує всі підрозділи залізничної міліції військовому командуванню бригад, батальйонів, рот, співдіючи з начальником оборони шляхів сполучення Південно-Західного фронту. Згідно з “Тимчасовим положенням” від 19 травня 1920 р. міліція перетворювалась на воєнізований виконавчий орган центральної та місцевої влади. Лінію на мілітаризацію правоохоронних органів підкріплювали наказ № від 3 червня 1920 р. Головміліції по відділу залізничної міліції і постанова РНК УРСР від 15 травня 1920 р. про її оперативне підпорядкування начальнику оборони залізниць. 12 липня того ж року у зв’язку з реальною небезпекою окупації України інтервентами Реввійськрада Південно-Західного фронту видала наказ № “Про ліквідацію всіх управлінь залізничної міліції в межах фронту”. Всі її співробітники вливались у новостворені бойові одиниці – окремі стрілецькі батальйони залізничної міліції, що мали власну структуру і штатний розклад, у стройовому й господарському відношенні підпорядковувалися комбригу ВОХР, а в оперативному – начальникам оборони відповідних доріг.

Запровадження воєнного стану призупинило дію законодавства, яке регулювало режим функціонування залізничного транспорту й спрямувало діяльність правоохоронних органів на ньому в бік посилення репресій, в основу яких закладався класовий підхід. На залізницях вводився новий інститут військово-адміністративного управління – особливо уповноважені Ради робітничо-селянської оборони, які мали надзвичайні права. Мілітаризація торкнулася також водної міліції.

Головною причиною реорганізації міліції в руслі військового будівництва стало те, що попередні організаційні форми, створені в період “боротьби з контрреволюцією”, були скопійовані зі старого бюрократичного апарату з усіма його особливостями. Скажімо, такі елементи правоохоронного механізму як управління (всіх рівнів) залізничної і водної міліції виявилися малоефективними. Структура правоохоронних відділів часто видозмінювалася у зв’язку з реалізацією керівництвом органів внутрішніх справ загальнодержавної концепції режиму економії, спрощення, здешевлення державного апарату, а також пошуком більш досконалих організаційних форм.

У грудні 1921р. на транспорті залишаються два види правоохоронних структур. Внутрішня, або постійна охорона, пов’язана з