ГЛУХ Марина Василівна
національний аграрний університет
Глух Марина Василівна
УДК 347.73 (043.3)
Правові основи фінансування комунального господарства
12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право;
інформаційне право
Автореферат
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Київ – 2008
Дисертацією є рукопис
Робота виконана в Київському міжнародному університеті
Науковий керівник – доктор юридичних наук, професор
Савченко Леся Анатоліївна,
Київський міжнародний університет,
проректор з наукової роботи
Офіційні опоненти: доктор юридичних наук
Нечай Анна Анатоліївна,
Науково-дослідний інститут фінансового права Національного університету державної податкової служби України,
заступник директора
кандидат юридичних наук, доцент
Сідак Микола Васильович,
Ужгородський національний університет,
заступник декана факультету міжнародних відносин
Захист відбудеться 15 квітня 2008 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.004.16 у Національному аграрному університету за адресою: 03041, м. Київ, вул. Героїв Оборони, 15, корп. № 3, кімн. 65
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного аграрного університету за адресою: 03041, м. Київ, вул. Героїв Оборони, 13, корп. № 4, кімн. 28.
Автореферат розісланий 14 березня 2008 року
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради О.В. Артеменко
Загальна характеристика роботи
Актуальність теми. Особливе місце серед галузей, що складають господарюючі комплекси територій, займає комунальне господарство. У нових соціально-економічних умовах воно не може залишатися незмінним. Під час реформування економіки та урізноманітнення форм власності держава втрачає монополію на надання комунальних послуг. Одночасно зменшується обсяг контрольованих державою засобів виробництва, що зменшує фінансові можливості держави.
Теорії, що визначають поняття комунального господарства, були сформовані ще при суспільних відносинах, які істотно відрізняються від сучасних. Саме тому вони не можуть повністю задовольнити вимоги сьогодення.
У більшості робіт учених комунальне господарство досліджується в складі тих галузей, які надають платні послуги, або в сукупності з житловим господарством. Такий підхід є традиційним і заснований на загальних ознаках, що притаманні як житловому, так і комунальному господарству. Проте, на наш погляд, він є дещо хибним, оскільки в економіці комунального господарства існують особливості, які дозволяють відділити його від житлової та інших галузей господарства територій і розглядати у вигляді окремо взятої галузі територіально-господарського комплексу.
Теоретичною базою дослідження стали наукові праці Л.К. Воронової, присвячені правовому регулюванню видатків державного бюджету; А.А. Нечай, дисертаційне дослідження якої стосувалося публічних видатків у державі; Д.А. Бекерської, яка розглядала позабюджетні фонди коштів установ, що фінансуються з державного бюджету: О.М. Горбунової, С.В. Запольського, С.Т. Кадькаленка, Ю.О. Крохіної, Н.А. Куфакової, Н.І. Хімічевої, які зосереджували увагу на окремих питаннях фінансування.
Вітчизняні юристи-фінансисти розглядали правове регулювання лише окремих видів державних видатків: К.Г. Грищенко – на вищу освіту; А.М. Цвєтков – на утримання центральних органів виконавчої влади України; Н.Я. Якимчук – на науку. Аналізували правові основи фінансування видатків рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення (на прикладі Автономної Республіки Крим) – Ю.В. Скакун, органів Служби безпеки України – А.І. Сирота, у сфері охорони навколишнього природного середовища – С.В.Кузнєцова, житлового будівництва в Україні – О.В. Сударенко, Міністерства внутрішніх справ України –А.Г. Чубенко та деякі інші.
В Україні дотепер не здійснювалося дослідження правових основ фінансування комунального господарства, необхідність якого обумовлюється як проблемами, що існують у сфері комунального господарства, які потребують теоретичного обґрунтування, так і недосконалістю правового регулювання зазначених відносин.
Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дослідження обрана з урахуванням заходів, що проводяться в Україні і стосуються реформування житлово-комунального господарства. Так, у Загальнодержавній програмі реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004–2010 роки (затверджена Законом України від 24 червня 2004 року № 1869–IV) вказується на необхідність нормативно-правового та науково-технічного забезпечення питань регулювання відносин у сфері житлово-комунального господарства для досягнення поліпшення фінансово-економічного стану підприємств даної сфери. Також дослідження є складовою частиною науково-дослідної теми Інституту міжнародних відносин Київського міжнародного університету “Міжнародно-правові, політичні та економічні засади Європейської інтеграції України” (державний реєстраційний номер 0104U003161) ), де автор є одним із виконавців.
Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є комплексне вивчення правового регулювання фінансування комунального господарства в сучасний період розвитку та становлення України як правової соціальної держави, а також поглиблення теорії фінансового права, визначення сфери фінансово-правового регулювання відносин, що виникають в процесі фінансування комунального господарства. Поставлена мета досягається завдяки вирішенню таких завдань:
– визначити поняття “комунальне господарство”, види комунального господарства, його місце в системі фінансово-правового механізму держави;
– сформулювати принципи державних і місцевих видатків у цілому і видатків на утримання комунального господарства зокрема;
– з’ясувати особливості фінансових правовідносин у сфері комунального господарства;
– охарактеризувати повноваження органів публічної влади щодо фінансування комунального господарства;
– проаналізувати основні джерела фінансування комунального господарства, а також визначити місце позабюджетних коштів у фінансуванні комунального господарства;
– вивчити та узагальнити зарубіжний досвід фінансування комунального господарства;
– обґрунтувати основні напрямки вдосконалення нормативно-правової бази щодо фінансування комунального господарства в контексті європейської інтеграції.
Об’єкт дослідження – фінансові правовідносини, що виникають у сфері комунального господарства, які мають публічно-правову природу та пов’язані з рухом публічних фондів коштів.
Предмет дослідження – нормативно-правові акти України, що виступають засобами правового регулювання фінансування комунального господарства.
Методи дослідження обрано з урахуванням поставленої мети та завдань дослідження. В основу дисертаційного дослідження покладено загальнонаукові та спеціальні методи, що забезпечують об’єктивний аналіз досліджуваного предмета. З урахуванням специфіки теми роботи автор застосовує діалектичний метод, за допомогою якого визначається сутність досліджуваних явищ у єдності їх матеріального змісту та юридичної форми. Цей метод використовувався при переході від загальних підстав визначення фінансових правовідносин, їхньої характеристики до аналізу на цій основі питань правового режиму саме фінансових ресурсів комунального господарства (підрозділи 1.2, 2.2). Порівняльно-правовий метод використовувався при аналізі українського законодавства, дослідженні співвідношення його з аналогічними нормами законодавства зарубіжних країн (підрозділ 3.1). Використання історичного методу дозволило розглянути особливості реформування комунального господарства, дослідити його стан протягом певного періоду (підрозділ 3.2). За допомогою формально-юридичного методу автор тлумачив правові норми, які регулюють фінансування комунального господарства (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.1, 2.2). Статистичний метод надав можливість дослідити динаміку виконання програм фінансування комунального господарства (підрозділ 3.2).
Наукова новизна отриманих результатів визначається тим, що дисертаційне дослідження є одним із перших у вітчизняній юридичній науці комплексним, узагальненим дослідженням правових основ фінансування комунального господарства, в якому визначені та обґрунтовані основні напрями вдосконалення чинного законодавства України, що регулює відносини у сфері фінансування комунального господарства. Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні нових наукових положень, уточненні змісту окремих понять і термінів, що мають значення для науки, практики та вдосконалення законодавства, а саме:
уперше:
– сформульовано поняття “комунальне господарство” як сукупність підприємств і установ, що здійснюють на території місцевої громади господарську діяльність, спрямовану на задоволення колективних (суспільних) потреб населення та охарактеризовано його особливості як об’єкта фінансування;
– визначено принципи фінансування державних і місцевих видатків у цілому і видатків на утримання комунального господарства зокрема: плановості; предметно-цільового призначення коштів; доцільності виділення (надання) коштів; максимальної ефективності використання коштів; здійснення фінансового контролю з метою забезпечення дотримання фінансової дисципліни;
удосконалено:
– підхід щодо визначення фінансових правовідносин, що складаються в галузі комунального господарства;
набули подальшого розвитку:
– теоретичні засади визначення понять “видатки державного (місцевих) бюджетів”, “фінансування видатків державного (місцевих) бюджетів”;
– узагальнення зарубіжного досвіду фінансування комунального господарства країн Європейського Союзу, Російської Федерації та США;
запропоновано:
– прийняти Закон України “Про фінансування комунального господарства”, в якому визначити поняття комунального господарства, його види і принципи, основні повноваження органів публічної влади щодо його фінансування, а також особливості залучення позабюджетних коштів на фінансування галузі;
– авторські варіанти внесення змін до окремих статей Бюджетного кодексу України та інших нормативно-правових актів;
обґрунтовано необхідність реформування житлово-комунального господарства для підвищення ефективності фінансування комунального господарства на сучасному етапі.
Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що положення, висновки та пропозиції дисертаційного дослідження можуть бути використані:
- у науково-дослідній сфері – при подальшій розробці теоретичних проблем фінансового права;
- у сфері правотворчості – для вдосконалення чинного законодавства, а саме Бюджетного кодексу України, інших нормативно-правових актів, що стосуються фінансування комунального господарства;
- у правозастосовчій діяльності – для вдосконалення діяльності органів публічної влади щодо фінансування комунального господарства;
- у навчальному процесі – при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників з дисципліни “Фінансове право” та викладанні вказаного курсу.
Деякі положення, сформульовані в дослідженні, реалізовані Інститутом законодавства Верховної Ради України при здійсненні аналізу законопроектів, що подавалися на розгляд до Верховної Ради України (довідка № 129/39 від 22.06.2007); Ірпінською міською радою Київської області при підготовці нормативних документів, які регулюють питання фінансування житлово-комунального господарства на рівні міста, селищ (акт про впровадження від 21.02.2006); Національною академією державної податкової служби України ДПА України при викладанні курсу “Фінансове право”, “Фінансове право (проблеми теорії)” та при підготовці навчально-методичного забезпечення з названих курсів (акт про впровадження від 07.12.2006); Київським міжнародним університетом при викладанні курсів “Фінансове право”, “Податкове право” та при підготовці навчально-методичного забезпечення з названих курсів (акт про впровадження від 10.09.2007).
Особистий внесок здобувача. Основні положення й висновки дисертації розроблено автором особисто і викладено в одноосібних наукових працях.
Апробація результатів дослідження. Основні положення і теоретичні висновки, на яких базується дисертаційне дослідження, а також рекомендації щодо вдосконалення вітчизняного законодавства були оприлюднені в доповідях на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, круглих столах, зокрема: “Федеральні і регіональні аспекти фінансового права” (Саратов, Росія, 2–3 жовтня 2003 р.); “Бюджетно-податкова політика: теорія, практика, проблеми” (м. Ірпінь, 18–19 грудня 2003 р.); “10 років Конституції Росії в дзеркалі юридичної науки і практики ” (Москва, Росія, 18–19 грудня 2003 р.); “Розвиток наукових досліджень’2005” (Полтава, 2005 р.); “Реформування держави і права в контексті євро інтеграції” (Ірпінь, 19 травня 2006 р.); “Сучасний стан та перспективи розвитку фінансового права” (Ірпінь, 23-24 листопада 2007 р.).
Матеріали дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри теорії та історії держави і права Київського міжнародного університету.
Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано десять наукових праць, чотири з яких – наукові статті у фахових виданнях.
Структура та обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, восьми підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 213 сторінок. Обсяг основного тексту – 185 сторінок, список використаних джерел – 265 найменувань.
Основний зміст роботи
У вступі розкрито сутність і стан досліджуваної проблеми; обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету і завдання дослідження, його наукову новизну та практичне значення; наведено дані щодо апробації результатів дослідження та публікацій.
Перший розділ “Загальна характеристика комунального господарства як об’єкта фінансування” складається з трьох підрозділів, присвячених аналізу наукових підходів щодо характеристики комунального господарства як об’єкта фінансування.
У підрозділі 1.1. “Поняття комунального господарства, його ознаки як об’єкта фінансування” з метою визначення поняття “комунальне господарство” дисертант аналізує його зміст та складові частини.
Нині існує два підходи до визначення терміна “комунальне господарство”, що обумовлено двоякістю природи місцевого самоврядування, яке має ознаки публічної влади і господарюючого суб’єкта. На основі аналізу літературних джерел дається визначення “комунальне господарство”, схарактеризовано його ознаки, моделі і види.
Зазначається, що комунальне господарство об’єднує багато підгалузей, які виробляють продукцію і послуги та забезпечують життєдіяльність населення, підприємств і організацій, що розташовані на даній території. До них відносяться: благоустрій населених пунктів; ресурсопостачання; побутове обслуговування.
Основною ознакою, за якою можна класифікувати елементи комунального господарства, є роль та місце елемента в реалізації суспільних потреб. Залежно від цього можна виділити комунальні підприємства, діяльність яких повністю підпорядкована інтересам населення місцевої громади; інші підприємства й установи, діяльність яких частково пов’язана з реалізацією суспільних інтересів населення місцевої громади; органи місцевого самоврядування, що здійснюють особливу функцію – регулюють діяльність двох попередніх елементів в інтересах населення місцевої громади.
Автор підтримує точку зору вчених, які підкреслюють, що фінансування підприємств комунального господарства здійснюється в основному з двох джерел: оплата споживачів, якими можуть виступати населення, комерційні, громадські і бюджетні організації; бюджетні дотації різниці в реальній вартості послуги і адміністративно встановленого рівня її оплати для того чи іншого споживача (населення).
Аналізуючи літературні джерела щодо визначення поняття “державні (місцеві) видатки”, нормативні акти, які стосуються організації та здійснення фінансування, робиться висновок про необхідність закріплення в Бюджетному кодексі України саме поняття “фінансування державних (місцевих) видатків”. А також обґрунтовується необхідність законодавчого закріплення понять “принципи фінансування державних і місцевих видатків”, “принципи фінансування видатків на утримання комунального господарства”.
У підрозділі 1.2. “Особливості фінансових правовідносин у сфері комунального господарства” досліджуються особливості фінансових правовідносин у сфері комунального господарства.
На основі аналізу фундаментальних наукових праць з фінансового права автор дійшов висновку, що підприємства комунального господарства належать до суб’єктів фінансових правовідносин. У свою чергу, фінансові правовідносини у сфері комунального господарства виникають між підприємствами комунального господарства і підприємствами інших галузей – при внесенні коштів на пайову участь у будівництві житлових будинків, об'єктів соціально-культурної сфери, доріг на основі розпоряджень місцевих органів влади; підприємствами комунального господарства і підприємствами інших галузей – при оплаті основних фондів за рахунок коштів, що виділяються з бюджету на ці цілі (централізовані капітальні вкладення і капітальні вкладення на благоустрій територій) або за рахунок коштів, що залишаються в розпорядженні підприємств, якщо придбання основних засобів передбачено програмою капітальних вкладень державних органів влади; комунальними підприємствами і місцевими органами державної влади – при внесенні податків і зборів до місцевого бюджету і місцевих позабюджетних фондів, при одержанні бюджетних коштів на капітальні вкладення, капітальний ремонт, встановлення норм рентабельності, встановленні тарифів, відшкодування різниці в цінах і тарифах, фінансуванні поточних видатків і витрат; між підприємствами комунального господарства і державою при внесенні податків і зборів у державний і місцевий бюджети, а також під час виділення з бюджетів коштів на фінансування цільових програм.
Автором сформульовано визначення поняття “фінансові правовідносини, які виникають у комунальному господарстві”, – це система грошових відносин, які виражають формування, розподіл і використання грошових фондів коштів місцевого самоврядування, а також формування і використання грошових фондів окремих комунальних підприємств. Також охарактеризовано основні особливості фінансових правовідносин.
Підрозділ 1.3. “Фінансово-правовий механізм функціонування комунального господарства” присвячений дослідженню особливостей побудови фінансового механізму комунального господарства в ринкових умовах, а саме: зацікавленість території в розвитку комунального господарства (відповідна територіальна громада повинна бути зацікавленою в належному функціонуванні комунального господарства); специфіка економіки конкретної території (розвиток комунального господарства є основною сферою діяльності відповідної територіальної громади); багатогалузевий характер комунального господарства (до складу комунального господарства належить діяльність щодо формування ринку платних споживчих послуг для населення, для виробничого споживання та стосовно формування ринку умовно-платних послуг); своєрідність соціального захисту населення відповідної території (встановлення економічно обґрунтованих тарифів і надання пільг з оплати послуг соціально незахищеним верствам населення).
На основі аналізу понять “фінансовий механізм” і “правовий механізм” автором запропоновано визначення “фінансово-правового механізму комунального господарства”.
Другий розділ “Правовий механізм формування фінансових ресурсів у галузі комунального господарства” складається з трьох підрозділів, у яких характеризується законодавство України, що визначає повноваження держави та органів місцевого самоврядування у сфері фінансування комунального господарства й аналізуються джерела фінансування комунального господарства.
Підрозділ 2.1. “Повноваження органів публічної влади у сфері фінансування комунального господарства” присвячений дослідженню повноважень центрального органу виконавчої влади галузі (Міністерства з питань житлово-комунального господарства) в різні періоди його існування та органів місцевого самоврядування щодо фінансування комунального господарства.
Автор обґрунтовує позицію про необхідність запровадження інституту комунального замовлення як основного організаційно-управлінського інструменту фінансового забезпечення потреб функціонування і розвитку комунального господарства.
Спираючись на досвід розміщення комунального замовлення в Російській Федерації, виділено суб’єктів діяльності із забезпечення функціонування комунального господарства: управління комунального замовлення місцевої державної адміністрації, яке здійснює підготовку і контроль за виконанням договорів на проектні, будівельні, експлуатаційні, ремонтні та інші види робіт, що фінансуються за кошти місцевого бюджету і входять у затверджений проект комунального замовлення; структурні підрозділи місцевої державної адміністрації, які здійснюють підготовку пропозицій до зведеного комунального замовлення з метою забезпечення нормативного функціонування і розвитку житлово-комунального господарства, соціальної сфери, інженерної і транспортної інфраструктури, діяльності органів місцевого самоврядування, комунальних об’єктів і установ; комунальні унітарні підприємства й установи, інші підприємства всіх форм власності – юридичні особи, наділені функціями підрядчика при виконанні комунального замовлення.
У підрозділі 2.2. “Основні джерела фінансування комунального господарства” автором доведено, що основними джерелами фінансування поточної діяльності і розвитку комунального господарства повинні стати кошти: населення, що надходять у формі платежів за житлово-комунальні послуги; організацій-споживачів послуг у вигляді оплати за користування послугами житлово-комунального господарства; від місцевих податків на утримання міської інфраструктури; місцевих бюджетів на розвиток і реконструкцію об'єктів житлово-комунального господарства даного муніципального утворення, на реалізацію програм розвитку житлово-комунального господарства, а також на підтримку розвитку міст, що мають недостатню містобудівну базу; державного бюджету, що виділяються на державну підтримку розвитку житлово-комунального господарства, забезпечення пільг з оплати будівництва, обслуговування і ремонту житла й інших об'єктів житлово-комунального господарства, установлені на рівні держави; юридичних осіб, у тому числі, фінансово-будівельних компаній, і громадян, що виступають інвесторами з будівництва об'єктів житлово-комунального господарства; акціонерних товариств, спеціально створених органами місцевого самоврядування, організаціями містобудівної бази й інших юридичних осіб; споживачів послуг у вигляді інвестиційної складової тарифу, що забезпечує часткове покриття витрат на реконструкцію і нове будівництво об'єктів житлово-комунального господарства. А також асигнування з місцевого бюджету – прямі дотації за різницю в тарифах, що сплачуються населенням, і покриття субсидій і пільг, що надаються громадянам; разові внески громадян для фінансування конкретних заходів щодо ремонту житлових будинків, об'єктів комунального господарства і благоустрою населених пунктів, зокрема за рахунок банківських кредитів на ці цілі.
Доведено необхідність створення комунальних (муніципальних) банків (банків житлово-комунального господарства), які б засновувались органами місцевого самоврядування і підприємствами житлово-комунального господарства з метою об'єднання фінансових ресурсів для сприяння розвитку місцевого господарства і будівництва.
Автор аргументував створення комунальної (муніципальної) фінансово-кредитної системи, яка зможе забезпечити ефективне використання власних і залучених фінансових ресурсів, перерозподіл коштів на пільгових умовах для надання допомоги підприємствам міського господарства. Акумульовані і зароблені кошти будуть сприяти розвитку житлово-комунального господарства, комунальної промисловості і будівництва, підготовці кадрів, підвищенню культури виробництва, позитивним зрушенням в обслуговуванні населення.
Концепція розвитку такої фінансово-кредитної системи базується на використанні всього набору банківських інструментів, як традиційних, так і таких, що виникають з реальної економічної ситуації в країні. Додаткові ресурси, необхідні для фінансування житлово-комунального господарства, можна одержати і за рахунок поліпшення фінансового стану діючих комунальних підприємств.
Підрозділ 2.3. “Особливості залучення позабюджетних коштів для фінансування комунального господарства” присвячений характеристиці основних заходів, які необхідно здійснити для залучення інвесторів до фінансування комунального господарства. Автор підкреслює, що залучення інвесторів до процесу реформування комунальної інфраструктури надасть ефект від інвестицій через вкладання грошей у суміжні галузі у вигляді замовлень на устаткування, комплектуючі, транспорт, що на практиці буде означати створення нових робочих місць.
Автором сформульовані основні вимоги, що повинні бути враховані при передачі комунальних підприємств у делеговане управління і які дозволять створити сприятливий інвестиційний клімат незалежно від видів договорів і задіяних механізмів залучення інвестицій у житлово-комунальну сферу: відміна місцевих і загальнодержавних податків, пов’язаних з інвестиціями в житлово-комунальне господарство; передача комунального підприємства в оренду як майнового комплексу; участь місцевої державної адміністрації в інвестиційних проектах, хоча б на рівні 10–20 %, якщо розмір необхідних капіталовкладень не може бути повністю окупленим концесіонером протягом строку концесії; плата, яка стягується концесіонером за послуги, що надаються, повинна бути економічно обґрунтованою.
Дисертантом доведено, що основне завдання при запровадженні концесійного механізму – це забезпечення фінансової привабливості вкладень інвестора, з одного боку, і захист суспільних інтересів – з другого. Для захисту інтересів споживачів місцеві державні адміністрації можуть не брати з концесіонера додаткової плати й укладати договір на основі пропозиції нижчої ціни, яка буде стягуватися зі споживача послуг. Для уникнення зниження рівня послуг, що надаються, слід увести мінімальні стандарти якості і обумовити всі умови перегляду тарифів.
Серед основних економічних причин, коли комунальне господарство залишається непривабливою сферою вкладення капіталу для інвесторів, можна назвати: низьку рентабельність таких підприємств; незбалансованість фінансової політики (зокрема, тарифної); залежність від бюджетного фінансування і від нормативних актів і рішень, що приймаються державними органами і органами місцевого самоврядування; значні неплатежі населення.
Залучення інвесторів до процесу реформування комунальної інфраструктури надасть ефект від інвестицій через вкладання грошей у суміжні галузі у вигляді замовлень на устаткування, комплектуючі, транспорт, що на практиці буде означати створення нових робочих місць.
Отже, реалізація інвестиційного проекту повинна проходити в умовах співробітництва і зацікавленості трьох сторін: комунального підприємства, органу місцевого самоврядування та інвестора, оскільки неучасть або незацікавленість органу місцевого самоврядування підвищує ризик неотримання доходу.
У процесі дослідження встановлено, що роль бюджетних коштів у фінансуванні окремих підгалузей комунального господарства неоднакова. Повністю за рахунок бюджетних асигнувань фінансується дорожнє господарство, озеленення та прибирання територій населених пунктів. Водопровідно-каналізаційне господарство одержує бюджетні кошти лише на капітальні вкладення, а міський пасажирський транспорт, житлове господарство і теплоенергетика для опалення житлових будинків потребують виділення бюджетних дотацій.
Запропоновано внесення змін до Закону України “Про концесії” в частині визначення суб’єкта, який залучатиме інвестиції на розвиток комунального господарства.
Третій розділ “Шляхи вдосконалення фінансування комунального господарства в контексті європейської інтеграції” складається з двох підрозділів.
У підрозділі 3.1. “Зарубіжний досвід фінансування комунального господарства” йдеться про досвід різних зарубіжних країн, зокрема Великобританії, Естонії, Німеччини, США, Угорщини, щодо нововведень у житлово-комунальній сфері, що базуються на раціональному поєднанні централізації і децентралізації, які дали позитивні результати й активізували ринок послуг і сприяли поліпшенню умов існування споживачів.
Проаналізовано основні управлінські моделі організації роботи комунального комплексу, у яких безпосередньо відображено механізм фінансування: німецьку (або північноєвропейську), французьку й англійську. З огляду на це зроблено висновок, що французька модель є досить цікавою з точки зору запровадження окремих її елементів в управлінську діяльність комунального господарства України. Зокрема, нам імпонує використання концесійних схем, які можна одночасно розглядати як ефективне залучення інвестицій для фінансування комунального господарства.
Аналіз зарубіжного досвіду дозволив дійти висновку, а саме: фінансування є однією з найважливіших проблем житлово-комунального господарства, що стоїть перед місцевою і державною владою; муніципальна влада несе відповідальність за ефективне функціонування житлово-комунального комплексу і формує джерела фінансування галузі; існує правова регламентація окремих форм залучення коштів на розвиток комунального господарства; держава, регулюючи ринок житлово-комунальних послуг, стежить за дотриманням загальних принципів і правил поведінки всіх суб'єктів ринку; житлово-комунальні послуги надають як на ринковій, так і на неринковій (державній) основі; ринок житлово-комунальних послуг в одних країнах характеризується монопольним становищем житлово-комунальних підприємств, а в інших – конкурентним; повній оплаті з боку населення підлягають лише ті комунальні послуги, виконання яких повністю ним контролюється.
У підрозділі 3.2. “Реформування житлово-комунального господарства як чинник підвищення ефективності фінансування комунального господарства” досліджено історичний аспект становлення і розвитку комунального господарства, проаналізовано нормативно-правові акти, що стосуються реформування галузі.
Базуючись на науковій літературі та нормативно-правових актах, автором названо причини невдач реформ комунального господарства, які відбувалися в минулому столітті.
Відмічається, що реформування житлово-комунального господарства відбувалося в декілька етапів, які пов’язані з виданням спеціальних нормативних актів, що врегульовували повноваження центрального органу виконавчої влади у сфері комунального господарства і передбачали реформування галузі: І етап – до 1995 року (Постанови Ради Міністрів СРСР і УРСР відповідно 1967 і 1987 років); ІІ етап – від 1995 року, коли було розроблено Концепцію реформування житлово-комунального господарства, до 2004 року; III етап – розпочався в 2004 році з прийняттям Закону України, яким затверджено Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004–2010 роки і триває дотепер. Сьогодні реформа комунального господарства фінансується значно краще, ніж у попередні роки. У бюджеті на 2008 рік передбачено збільшення видатків державного бюджету на розвиток і реформування житлово-комунального господарства порівняно з попереднім бюджетним роком.
Оскільки якість управління комунальними підприємствами і система фінансових відносин цих підприємств з органами місцевого самоврядування значно залежить від останніх, то для усунення існуючих недоліків у системі управління комунальними підприємствами треба формувати серед голів і працівників місцевих державних адміністрацій підхід до житлово-комунального господарства як до єдиного господарського комплексу, що виконує соціально необхідні функції; перейти до бюджетного фінансування у формі оплати послуг; розподіляти бюджетні кошти залежно від можливостей місцевого бюджету, потреб району і конкретних підприємств, а не залежно від власних рішень голови місцевої державної адміністрації; вести облік при складанні місцевого бюджету на наступний рік не тільки інвестиційних потреб району, а також додаткових видатків бюджету, які можуть виникати при збільшенні протягом року тарифів на комунальні послуги.
Посилення господарської самостійності комунальних підприємств дозволить збільшити матеріальну зацікавленість підприємств у результатах своєї діяльності і підвищить рентабельність таких підприємств.
Проведення реформи галузі обумовлено низкою об’єктивних і суб’єктивних причин. Необхідно терміново проводити реформу в житлово-комунальній сфері. У зв’язку цим підлягають вирішенню такі основні завдання: зниження бюджетних видатків; стимулювання енергозбереження; забезпечення сталого рівня послуг, що надаються.
Незважаючи на суттєві зрушення, які відбулися в результаті реформування системи фінансування комунального господарства впродовж останніх років, нині залишаються невирішеними важливі питання, які ускладнюють процес капітального та фінансового планування діяльності комунальних підприємств. До них можна віднести проблеми ціноутворення, оподаткування, практики збору платежів за послуги від населення, відсутність методик довгострокового фінансового та капітального планування підприємств та недостатній розвиток ринку капіталу для забезпечення фінансування інвестиційних проектів комунальної галузі.
Недосконалою залишається методика планування тарифів на комунальні послуги. Найсуттєвішими недоліками чинної системи ціноутворення є неповне відшкодування в тарифах витрат операційної діяльності підприємств, відсутність методики планування витрат (або їх частини) на капітальні інвестиції з метою врахування їх при формуванні тарифів, відсутність методики планування витрат із урахуванням інфляційних змін.
Існує також декілька проблем, наслідком яких є відсутність у підприємств стимулів до ресурсозбереження. Однією з них можна назвати те, що сума планового прибутку, яка затверджується при встановленні відсотку планової рентабельності тарифів, розраховується, зважаючи на розмір витрат, на основі яких формується ціна на послугу. Зменшення розміру витрат зменшує розмір планового прибутку, який підприємство може отримати (за умови 100% збору платежів). При високих необлікованих втратах (води або теплоносія) в системах більша частина оборотних коштів має покривати фактично більші операційні витрати порівняно з плановими, що зменшує фактичні прибутки підприємств та обмежує ресурси для фінансування капітальних проектів і подальше поліпшення технологічних систем.
Неузгодженою є практика застосування штрафних санкцій за несвоєчасну сплату підприємствами податків і санкцій за несвоєчасну оплату послуг населенням. У період дії заборони на стягнення пені з громадян при несвоєчасній оплаті спожитих ними житлово-комунальних послуг до підприємств комунального господарства застосовуються фінансові санкції за несвоєчасну сплату до бюджету податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Зважаючи на те, що всі платежі до бюджету, включно зі штрафними санкціями, мають здійснюватися в грошовій формі, рівень фінансових зобов'язань підприємств більший, ніж зростання готівкових надходжень, що призводить до зменшення оборотних коштів підприємств.
Залишається обмеженою кількість інноваційних механізмів фінансування довгострокових проектів. Нині не існує дієвих механізмів забезпечення комунального господарства технічними засобами на лізинговій основі, немає практики фінансування проектів водопровідно-каналізаційного та теплового господарства через випуск облігацій. Недостатньо поширеною є практика залучення енергосервісних компаній (ЕСКО) для виконання цільових програм енергозбереження, впровадження передової техніки та технології, немає досвіду залучення коштів під гарантію страхових організацій тощо. Використання згаданих та інших механізмів потребує додаткового вивчення й аналізу.
Вважаємо, що реформування комунального господарства повинно бути спрямоване на запровадження в цій сфері ринкових умов господарювання.
Поширення позитивного досвіду реформування ЖКГ в регіонах України повинно створити умови для формування в галузі нормального конкурентного середовища, що у свою чергу дасть змогу активніше залучати до галузі приватний капітал.
Пропонується прийняти низку нормативно-правових актів, які дозволять прискорити реформу комунального господарства і провести її ефективно.
Висновки
У висновках викладені підсумки дослідження, зроблені узагальнення і пропозиції щодо основних напрямків удосконалення фінансування комунального господарства.
Нині можна говорити про створення нового, багаторівневого механізму фінансування комунального господарства. Система фінансування комунального господарства передбачає залучення не лише коштів державного та місцевих бюджетів, а й коштів населення, юридичних осіб різних форм власності та господарювання.
Аналіз наукової юридичної та економічної літератури і нормативно-правових актів дозволив нам дати визначення поняття “комунальне господарство” та охарактеризувати його види, моделі й особливості як об’єкта фінансування, а також сформулювали висновки і пропозиції щодо вдосконалення механізму правого регулювання фінансування комунального господарства. Зокрема:
1. З метою створення оптимального механізму правового регулювання фінансування комунального господарства необхідно прийняти Закон України “Про фінансування комунального господарства”, який визначатиме правові основи забезпечення фінансування витрат, пов’язаних із функціонуванням і реформуванням комунального господарства.
Закон має містити загальнотеоретичні положення щодо визначення основних понять, зокрема, “комунальне господарство”, “види комунального господарства”, “основні складові комунального господарства”, “джерела фінансування комунального господарства”, “принципи фінансування комунального господарства” тощо. Також у ньому, для створення оптимального механізму правового регулювання фінансування комунального господарства, слід визначити поняття комунального замовлення, розмежувати повноваження держави та органів місцевого самоврядування, що дасть змогу чітко визначити терміни, етапи й нормативне забезпечення фінансування даної галузі, а також з'ясувати, скільки коштів витрачається безпосередньо державою й органами місцевого самоврядування на утримання житлово-комунального господарства, чи використовуються ці кошти ефективно, раціонально й економно.
2. Пропонується доповнити Бюджетний кодекс України в частині визначення “видатків бюджету” (пункт 13 частини першої статті 2), “фінансування видатків державного (місцевих) бюджетів”(стаття 2) для удосконалення чинного бюджетного законодавства щодо визначення базових понять.
3. З метою спрощення процедури виділення коштів на фінансування комунального господарства доцільно законодавчо закріпити принципи видатків на утримання комунального господарства: плановості; предметно-цільового призначення коштів; доцільності виділення (надання) коштів; максимальної ефективності використання; здійснення фінансового контролю. Це сприятиме поліпшенню фінансування комунального господарства.
4. Виділено особливості фінансових правовідносин у галузі комунального господарства: 1) стабільність відносин комунальних підприємств з місцевим бюджетом; 2) знаходження фінансових правовідносин комунального господарства в структурі як галузевих фінансів (фінансів комунального господарства), так і в структурі державного (місцевого) бюджету; 3) належність їх як до виробничої сфери, так і до соціально-культурної сфери, оскільки в склад галузі входять підгалузі, які виробляють продукцію і послуги виробничого призначення, і підгалузі, що надають послуги соціального характеру. Це дозволить більш чітко і детально визначити особливості окремих груп таких відносин, визначити упорядкувальний вплив держави на такі зв'язки відповідно до виробленої й закріпленої фінансово-правовими нормами моделі фінансового механізму України.
5. У дисертації обґрунтовано необхідність використання в науці фінансового права поняття “фінансово-правовий механізм комунального господарства” – це система правових засобів і форм, за допомогою яких держава й органи місцевого самоврядування впливають на утворення фондів коштів, їх розподіл і використання в комунальному господарстві. Відповідно дане поняття має бути закріплено законодавчо.
6. Оскільки концесія може виступати ефективним засобом управління комунальною власністю, разом з такими традиційними методами, як укладення договору оренди, передача майна в господарське відання або оперативне управління, необхідно внести доповнення до Закону України “Про концесії” в частині визначення суб'єкта, який залучатиме інвестиції в розвиток галузі комунального господарства.
7. У процесі дослідження встановлено, що джерелами фінансування комунального господарства є кошти: населення, організацій-споживачів, державного бюджету, місцевих бюджетів, юридичних осіб, акціонерних товариств, споживачів послуг у вигляді інвестиційної складової тарифу, а також – асигнування з місцевого бюджету (прямі дотації за різницю в тарифах) і разові внески громадян для фінансування конкретних заходів.
8. Реформування житлово-комунального господарства передбачає здійснення державної політики з підвищення ефективності та надійності функціонування комунального господарства, забезпечення сталого розвитку для задоволення потреб населення і господарського комплексу в житлово-комунальних послугах відповідно до встановлених нормативів і національних стандартів.
9. У зарубіжних країнах фінансування комунального господарства, відбувається на раціональному поєднанні централізації і децентралізації коштів, що дало конкретні позитивні результати. Завдяки цьому активізовано ринок послуг і поліпшено умови існування споживачів. Подібну практику доцільно застосувати при організації місцевого водопроводу, газо-, електро-, теплопостачання, тобто до роботи тих служб, які, як правило, прийнято вважати технічно монопольними.
10. Враховуючи досвід зарубіжних країн можна у маленьких містах і селищах для розвитку централізованих систем комунального забезпечення ширше застосовувати індивідуальні й групові установки комунального обслуговування (водо-, газо-, теплопостачання), які в подальшому при потребі можна підключати до мереж централізованого забезпечення.
11. Вбачається доцільним створення спеціалізованого Банку житлово-комунального господарства, який би здійснював пільгове кредитування всієї сфери комунального господарства. Цей банк має бути заснований за спільної участі держави, приватного капіталу та органів місцевого самоврядування.
12. Для вдосконалення нормативно-правової бази щодо фінансування комунального господарства в контексті європейської інтеграції необхідно прийняти: Закони України “Про скасування тимчасової заборони щодо стягнення з громадян пені за несвоєчасне внесення плати за житлово-комунальні послуги”, “Про Банк житлово-комунального господарства”; постанову Кабінету Міністрів України “Про формування тарифів на житлово-комунальні послуги”; положення “Про Національну комісію регулювання сфери житлово-комунальних послуг”.
Список опублікованих автором праць
за темою дисертації
1. Глух М.В. Економіко-правовий механізм фінансування комунального господарства // Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України. – 2003. – № 4 (22). – С. 169–174.
2. Глух М.В. Поняття комунального господарства та джерела його фінансування // Науковий вісник Чернівецького університету: Збірник наукових праць. Вип. 227: Правознавство. – Чернівці: Рута, 2004. – С. 77–81.
3. Глух М.В. Зарубіжний досвід державного управління в системі житлово-комунального господарства // Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України. – 2005. – № 4 (31). – С. 200–207.
4. Глух М.В. Фінансова діяльність органів місцевого самоврядування у комунальній сфері // Науковий вісник Національного університету державної податкової служби України. – 2006. – № 1–2 (33–34). – С. 178–183.
5. Глух М.В. Коммунальное хозяйство: понятие, источники финансирования // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 4: В трех томах. – М.: Издательская группа “Юрист”, 2004. – Том 3. – С. 558–590.
6. Глух М.В. Особливості фінансування галузі комунального господарства // Бюджетно-податкова політика: теорія, практика, проблеми: Матеріали наук.-практ. конференції (18–19 грудня 2003 року). – Ірпінь: НАДПСУ, 2004. – Ч.1. – С. 220–223.
7. Глух М.В. Проблемы реформирования коммунального хозяйства // Федеральные и региональные аспекты финансового права: круглый стол, посвященный 75-летию академика Н.И. Химичевой: Тезисы выступлений (2-3 октября 2003 года) / Под ред. Е.В. Покачаловой. – Саратов: Изд-во ГОУ ВПО “Саратовская государственная академия права”, 2004. – С. 75–76.
8. Глух М.В. Інститут комунального замовлення – основний інструмент фінансового забезпечення функціонування комунального господарства // “Розвиток наукових досліджень‘2005”: Матеріали науково-практичної конференції, м. Полтава, 7–9 листопада 2005 р. – Полтава: Вид-во “ІнтерГрафіка”, 2005. – Т. 3. – С. 21–24.
9. Зарубіжний та вітчизняний досвід організації проведення реформ у сфері комунального господарства // Реформування держави і права України у контексті євроінтеграції: круглий стіл, присвячений 10-річчю юридичного факультету: тези виступів (19 травня 2006 року). – Ірпінь: Національна академія ДПС України, 2007. – С. 63–66.
10. Поняття та особливості фінансових правовідносин у сфері комунального господарства // Сучасний стан та перспективи розвитку фінансового права: Тези доп. Міжнародної науково-практичної конференції, 23–24 листопада 2007 року / Науково-дослідний інститут фінансового права. – К.: ПП “Укртехнопрінт”, 2007. – С. 32–35.
Глух М.В. Правові основи фінансування комунального господарства. – Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Національний аграрний університет. – Київ, 2008.
У дисертації розглядається стан фінансового забезпечення комунального господарства з позицій фінансового права.
Автором досліджено поняття “комунальне господарство”, визначається його місце в системі фінансово-правового механізму держави, сформульовано принципи фінансування комунального господарства.
У дисертаційному дослідженні розкрито особливості фінансових правовідносин у сфері комунального господарства. Охарактеризовано повноваження органів публічної влади у сфері
