НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

КУЗНЄЦОВА Світлана Валентинівна

УДК 349.6

ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФІНАНСУВАННЯ У СФЕРІ ОХОРОНИ НАВКОЛИШНЬОГО ПРИРОДНОГО СЕРЕДОВИЩА

Спеціальність: 12.00.06 – земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсове право

А В Т О Р Е Ф Е Р А Т

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2000

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Інституті держави і права ім. В.М.Корецького Національної Академії наук України.

Науковий керівник:

доктор юридичних наук

МАЛИШЕВА Наталія Рафаелівна

Інститут держави і права ім. В.М.Корецького

НАН України, провідний науковий співробітник

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

РОЗОВСЬКИЙ Борис Григорович

Інститут економіко-правових досліджень

НАН України, завідуючий відділом

кандидат юридичних наук

КРАСНОВА Марія Василівна

Київський національний університет

ім. Тараса Шевченка, доцент

Провідна організація: Одеська національна юридична академія, кафедра аграрного, земельного і екологічного права, Міністерство освіти і науки, м. Одеса

Захист відбудеться “25” грудня 2000 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.236.02. по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук при Інституті держави і права ім. В.М.Корецького НАН України за адресою: 01001 м.Київ-1 вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01001 м. Київ-1 вул. Трьохсвятительська, 4.

Автореферат розісланий “21” листопада 2000 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради

кандидат юридичних наук ________________ І.М.КУЧЕРЕНКО

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища як еколого–правова категорія вперше з'явилася у вітчизняній правовій системі з прийняттям у 1991 р. Закону про охорону навколишнього природного середовища. В цьому нормативно-правовому акті відповідне поняття було вжите лише в контексті визначення можливих джерел такого фінансування. Одночасно перед наукою екологічного права було поставлено ряд питань, обґрунтування і вирішення яких повинні були справити позитивний вплив на регулювання суспільних відносин у відповідній сфері. Зокрема, постали питання впровадження принципу платності природокористування і забруднення навколишнього природного середовища та його адекватного відображення в праві; створення правових гарантій декларованого принципу цільового використання коштів, отриманих за рахунок так званих "екологічних" платежів; створення правових умов для стимулювання вкладання підприємствами власних і залучених коштів у природоохоронні заходи тощо. За період, що минув після прийняття Закону, на фоні загальних суттєвих змін фінансово-економічних відносин у країні, правові питання фінансування природоохоронних заходів, що були поставлені наукою і законодавчою практикою десять років тому, залишаються актуальними. Динаміка суспільних процесів, розвиток економіко-правових відносин у сфері природокористування та охорони навколишнього природного середовища вимагають їх невідкладного вирішення.

Взятий Україною курс на впровадження в свою правову систему міжнародно визнаної концепції сталого розвитку, а також всебічне розгортання процесу партнерства нашої держави з Європейським Союзом вимагають наближення українського законодавства та вітчизняних адміністративно-управлінських структур до законодавства і управління в сфері охорони навколишнього середовища ЄС. Для правового забезпечення зазначених заходів, тобто для гармонізації природоохоронного законодавства, необхідні значні фінансові кошти, а також створення ефективного правового механізму їх раціонального використання.

В Основних напрямах державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджених постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 року, нинішню екологічну ситуацію в Україні охарактеризовано як кризову. Основна причина такого стану полягає у дефіциті фінансових ресурсів для забезпечення екологічних програм та заходів у сфері навколишнього природного середовища та у постійному зменшенні обсягів капітальних вкладень у природоохоронну сферу. На жаль, ще з радянських часів існувала і продовжує бути незмінною тенденція виділення коштів на природоохоронні потреби в нашій країні по залишковому принципу. Вона знаходить своє відображення і в законодавстві.

Оскільки питання теоретико-правового, правотворчого і правозастосовчого характеру, пов’язані з забезпеченням фінансування у сфері охорони навколишнього природного середовища, до цього часу не були об’єктом спеціального дослідження правознавців, а правовий інститут фінансування охорони навколишнього природного середовища є новим для нашої правової системи, його комплексний аналіз є надзвичайно важливим і актуальним.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження виконана згідно з планами наукових досліджень відділу правових проблем аграрного, земельного та екологічного права Інституту держави і права ім. В.М.Корецького Національної Академії наук України. Вона є складовою частиною теми: “Правові проблеми охорони навколишнього природного середовища в умовах ринкової економіки” (номер державної реєстрації 0194 U 016316) та “Конституційні засади охорони довкілля в Європі (порівняльний аналіз)” (номер державної реєстрації 0199 U 003005).

Мета і задачі дослідження. Метою роботи є поглиблення теорії екологічного права науковими знаннями про правовий інститут фінансування у сфері охорони навколишнього природного середовища і на цій основі виявлення найбільш ефективних правових важелів, що створюють передумови для вдосконалення цього інституту і сприяють правозастосуванню у відповідній сфері.

Відповідно до поставленої мети увага зосереджується на вирішенні таких основних задач дослідження:

визначити теоретичні передумови правового регулювання фінансування у сфері охорони навколишнього природного середовища та місце відповідних правових норм у системі права і законодавства України;

обґрунтувати наукове поняття правового інституту фінансування у сфері охорони навколишнього природного середовища;

з’ясувати правову природу та роль досліджуваних правових відносин у системі економіко-правового механізму природокористування в Україні та в процесі здійснення міжнародних інтеграційних процесів;

здійснити докладний правовий аналіз законодавства щодо формування державних та недержавних коштів (доходів) на охорону навколишнього природного середовища та правове регулювання цільового витрачання коштів на природоохоронні заходи (видатків);

з’ясувати особливості правового статусу природоохоронних фондів та правові засоби стимулювання підприємств та інших суб'єктів господарювання до вкладання у природоохоронну сферу власних коштів;

розробити і обґрунтувати пропозиції та рекомендації щодо удосконалення нормативно-правового регулювання фінансування у даній сфері.

При проведенні дослідження використовувались як загальнотеоретичні, так і спеціальні методи юридичної науки: діалектичний, формально-логічний, системно-аналітичний, формально-юридичний, порівняльно-правовий, статистичний, класифікаційний, історичний.

Теоретичною базою дослідження стали наукові праці вчених-правознавців: у сфері екологічного права: В.І Андрейцева, М.М. Брінчука, С.А. Боголюбова, Е.О. Дидоренко, Б.В. Єрофеєва, М.І. Єрофеєва, О.С. Колбасова, В.В. Костецького, С.М. Кравченко, В.К. Мамутова, Н.Р. Малишевої, В.Л. Мунтяна, Л.М. Мороза, В.В. Петрова, Г.М. Полянської, Б.Г. Розовського, В.І. Семчика, Ю.С. Шемшученко; фінансового права: Л.К. Воронової, Є.О. Алісова, Д.Н. Бекерської.; теорії держави та права та філософії: С.С. Алєксєєва, Е.В. Віленської, Б.М. Кедрова В.О. Котюка, В.В. Лазарєва, а також науковців економічної галузі знань О.Ф. Балацького, О.О. Веклич, П.Г. Гофмана., Б.М.Данилишина, М.Я. Дем’яненка, С.І. Дорогунцова, О.Л. Кашенко, В.С. Міщенко, Г.О. Моткіна, Л.Г. Мельника, В. Трегобчука, О.М. Полякова, В.Г. Сахаєва, В.І.Соколова, Г.С. Хачатурова, В.В. Хаскіна та ін., що були досліджені автором.

Окремі практичні рекомендації, запропоновані дисертантом, базуються на аналізі практики здійснення фінансово-реформаційних заходів Мінекоресурсів України, Мінфіну України, практики розгляду господарських спорів арбітражними судами.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дана робота є комплексним науковим дослідженням еколого-правових питань фінансування у сфері охорони навколишнього природного середовища, в якому проаналізовані теоретичні засади правового регулювання відповідної сфери, правових основ формування фінансових ресурсів та їх використання, розроблені та запропоновані рекомендації щодо удосконалення законодавства з метою створення єдиної системи фінансування у сфері охорони навколишнього природного середовища.

У результаті проведеного дослідження на захист виносяться наступні положення:

1. Визначення поняття фінансування охорони навколишнього природного середовища як самостійного комплексного правового інституту екологічного права, який включає сукупність взаємопов’язаних правових норм, що регулюють однорідні суспільні відносини щодо забезпечення фінансовими ресурсами природоохоронних заходів та їх цільового розподілу за основними джерелами з метою реалізації екологічної політики держави.

2. Фінансування охорони навколишнього природного середовища є центральним і основним елементом економічного механізму забезпечення охорони навколишнього природного середовища, по відношенню до якого інші елементи мають допоміжний характер і в широкому розумінні поглинаються поняттям “фінансування”, оскільки їх дія спрямована або на мобілізацію коштів з метою охорони довкілля (збори за спеціальне використання природних ресурсів, збори за забруднення навколишнього природного середовища тощо), або на їх раціональний розподіл і використання (фонди охорони навколишнього природного середовища, заходи стимулювання).

3. З метою правового забезпечення цільового використання коштів, отриманих від зборів за спеціальне використання природних ресурсів та зборів за забруднення навколишнього природного середовища, необхідно внести доповнення до ст. 42 Закону про охорону навколишнього природного середовища щодо виділення окремим рядком у Державному бюджеті України, республіканському бюджеті Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетах фінансування заходів у сфері охорони навколишнього природного середовища та забезпечення їх матеріально-технічними ресурсами.

4. Вдосконалення екологічного законодавства щодо фінансування в сфері навколишнього природного середовища має неодмінно привести до екологізації податкового, бюджетного та деяких інших галузей законодавства. Закон України про систему оподаткування, а після прийняття нового Податкового Кодексу - також і цей акт, повинні включити повний перелік екологічних зборів та платежів. Види цих зборів та платежів повинні як за назвами, так і за змістом точно співпадати з тими, що передбачені екологічним законодавством України.

5. З урахуванням конституційного положення про необхідність регулювання виключно законами України засад використання природних ресурсів та встановлення системи оподаткування, робиться висновок про необхідність узгодження законодавства про охорону навколишнього природного середовища з конституційними нормами. Зокрема, з метою підвищення юридичної сили механізмів впровадження екологічних зборів та їх цільового використання, які на сьогодні значною мірою врегульовані на рівні постанов Кабінету Міністрів України, пропонується прийняття Закону України про податок на природні ресурси.

6. Для забезпечення цільового використання коштів від зборів за забруднення та впровадження ринкових механізмів фінансування охорони навколишнього природного середовища необхідно прийняти Закон України про екологічний фонд. В дисертації викладається авторське бачення структури цього закону та його змістовного наповнення.

7. Обгрунтування необхідності вдосконалення фінансово-правових важелів щодо здійснення природоохоронних заходів на місцевому рівні. Зокрема, пропонується частину надходжень до місцевих бюджетів від місцевих податків та зборів, що мають відношення до забруднення навколишнього природного середовища (паркування автомобілів, курортний збір, комунальний податок, ринковий збір), направляти на покриття природоохоронних затрат.

8. В процесі надання окремим регіонам України статусу територій із спеціальним режимом інвестиційної діяльності та створення спеціальних (вільних) економічних зон необхідно враховувати основні положення концепції сталого розвитку, в першу чергу, враховувати екологічні вимоги при створенні конкретних СЕЗ, розглядаючи їх в комплексі основних соціально-економічних проблем території.

9. З метою стимулювання підприємств до здійснення фінансування природоохоронної діяльності за рахунок їх власних коштів пропонується внесення відповідних змін і доповнень до податкового законодавства.

10. З метою гармонізації екологічного законодавства, впровадження програмно-цільового методу фінансування природоохоронних заходів пропонується розповсюдити досвід розробки і впровадження на всіх рівнях Програм дій з охорони навколишнього природного середовища та забезпечити його науково-методичну підтримку.

Практичне значення одержаних результатів. Висновки та рекомендації дисертаційної роботи можуть бути використані:

в правотворчій практиці при вдосконаленні екологічного, фінансового та іншого законодавства в частині регулювання питань фінансування у сфері охорони навколишнього природного середовища;

в правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, спеціально уповноважених природоохоронних, податкових та інших органів при здійсненні фінансування у відповідній сфері;

в учбовому процесі у вищих юридичних навчальних закладах з курсу екологічного права;

в наукових дослідженнях з екологічного та фінансового права.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та висновки дисертації обговорювались на засіданнях відділу аграрного, земельного та екологічного права Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України, на науково-практичних конференціях, зокрема: “Правова система України: теорія і практика” (жовтень 1993 р. Київ); науково-практичній конференції молодих юристів “Право власності в Україні в умовах ринкових відносин” (вересень 1995 р. Одеса); міжнародній науково-практичній конференції “Регіональні проблеми охорони навколишнього середовища” (1995 р. Київ), на засіданні Круглого столу “Довкілля для Європи: від Орхусу до Києва” (квітень 1999 р. Київ).

Публікації. Основні теоретичні положення та висновки дисертації знайшли своє відображення в трьох наукових статтях, опублікованих у фахових наукових виданнях, розділі монографії та трьох тезах наукових конференцій.

Структура дисертації обумовлена метою та завданнями дослідження. Робота складається із вступу, трьох розділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації - 179 сторінок, список використаних літературних джерел на 9 сторінках у кількості 170 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми та ступінь дослідження проблеми, охарактеризована мета, завдання, предмет та об'єкт дослідження, викладена наукова новизна, сформульовані положення, що виносяться на захист, практичне значення дисертації, її апробація та впровадження результатів дослідження.

Перший розділ “Фінансування у сфері охорони навколишнього природного середовища як об'єкт правового регулювання” присвячений дослідженню поняття та змісту фінансування у сфері охорони навколишнього природного середовища як правової категорії, визначається його місце в системі права і законодавства, в системі економіко-правового механізму природокористування в Україні, аналізується роль фінансування в здійсненні міжнародних інтеграційних процесів.

У підрозділі 1.1. “Теоретичні засади правового регулювання фінансування в сфері охорони навколишнього природного середовища” визначається правовий зміст базових понять дослідження: “фінанси”, “фонди коштів” (централізовані і децентралізовані) “фінансова система”, “державний бюджет”, та деякі інші, більшість із яких в право прийшли із економіки та стали економіко-правовими, чим визначається необхідність залучення до джерельної бази дослідження не лише правової, а й економічної літератури. Визначається предмет правового регулювання, який частково можна віднести до відносин, що регулюються фінансовим правом: мобілізація, розподіл і використання фондів коштів, необхідних для функціонування держави в цілому та її окремих суб’єктів, забезпечення формування і витрачання державних централізованих і децентралізованих фондів коштів, тощо. Але в системі фінансового права досліджувані питання займають лише невеликий сектор. Оскільки фінансування заходів охорони навколишнього природного середовища є основним елементом економіко-правового механізму природокористування, дисертант вважає за необхідне проводити дослідження саме в межах екологічного права. Розглядається фінансова діяльність в галузі екології – як особливий вид державної діяльності взагалі і фінансової діяльності держави - зокрема, оскільки нею займаються державні органи усіх трьох гілок влади: законодавчі органи (прийняття базових законів, де відображені основні принципи фінансування в галузі екології та загальний порядок формування надходжень), виконавчі органи (організація виконання вимог законів щодо розподілу, витрачання відповідних коштів), судові органи (розгляд спорів та винесення судових рішень про відшкодування заподіяної шкоди). Визначається мета екологічного фінансування, яке має забезпечити суттєві перетворення у суспільстві, оскільки збережене довкілля є найбільшою фундаментальною цінністю. Розглядаються основні методи фінансової діяльності (правові та організаційні), виявляється суть державного управління в системі фінансування навколишнього природного середовища, яке реалізується через три групи повноважень відповідних державних органів (встановлення правових механізмів, надання необхідних дозволів та ліцензій, управління потоками коштів, передбачених на охорону навколишнього середовища). Розглядаються загальні принципи фінансової діяльності, що серед інших поширюються й на екологічну сферу (законність, гласність, плановість, економічна обґрунтованість, облік та контроль, галузевий і територіальний, централізації та децентралізації) та специфічні принципи, що належать до фінансової діяльності у галузі екології, головним серед яких є, на думку дисертанта, принцип цільового використання коштів на природоохоронні заходи. Досліджується історичний шлях розвитку правового регулювання фінансування у даній сфері

У порівняльно-правовому аспекті дисертантом визначається порядок правового регулювання фінансування природоохоронних заходів у законодавстві в сфері охорони навколишнього природного середовища (земельному, водному, лісовому, гірничому, фауністичному, атмосфероохоронному та законодавстві, що регулює забезпечення екологічної безпеки), а також інших галузях права, що безпосередньо мають відношення до предмету дослідження (фінансовому, адміністративному, податковому), норми яких мають безпосередньо створювати засоби реалізації фінансових важелів, передбачених економічним механізмом природокористування. На підставі аналізу стверджується, що у кожній галузі природоресурсового законодавства частково врегульовані питання, що стосуються в основному положень формування зборів за використання природних ресурсів, за забруднення навколишнього природного середовища, порядку фінансових стягнень за порушення природоохоронного законодавства. Всі зазначені кошти акумулюються в основному у бюджетах (державному та місцевих), на розрахункових рахунках госпрозрахункових структур міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Правове регулювання встановлення видів екологічних податкових платежів, їх розподілу між державним бюджетом усіх рівнів при мобілізації коштів частково врегульовані екологічним законодавством, а формування безпосередньої доходної та витратної частини - фінансовим законодавством. На думку дослідника питання фінансування охорони навколишнього природного середовища мають регулюватися в першу чергу фінансовим законодавством, а в законодавстві в сфері охорони навколишнього природного середовища повинні бути встановлені чи деталізовані механізми, що забезпечують його реалізацію.

Характеризуються підходи, притаманні економістам при визначенні затрат на екологізацію економіки та виробництва (екстенсивний, економічний, глобальний). Останній полягає в ідеї економічного та екологічного збалансування, що базується на вичерпному обліку екологічних та соціальних чинників у довгострокових цілях суспільства. Саме цей підхід має стати вирішальним при здійсненні фінансування природоохоронних заходів та закріпленні основних вимог щодо фінансування у праві. При цьому вважається, що лише формального закріплення недостатньо, необхідно довести економічну ефективність і економічну обґрунтованість окремих правових норм і всього законодавства в цілому, мати досконалий метод розрахунку збитків, можливість проводити науково-обгрунтовані розрахунки щодо часу, протягом якого мають окупитися природоохоронні заходи.

Дисертантом формулюється поняття фінансування та доводиться існування самостійного інституту екологічного права - фінансування охорони навколишнього природного середовища. Закон про охорону навколишнього природного середовища, та інші нормативні акти встановлюють лише терміни “фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища”, “система фінансування природоохоронних заходів”, де визначаються лише джерела такого фінансування. Проте поняття “фінансування” слід розглядати значно ширше. Воно включає два відокремлені організаційно-правові процеси: заходи щодо мобілізації коштів з метою їх подальшого використання на природоохоронні потреби, що обіймають засоби правового регулювання державних та недержавних доходів на охорону навколишнього природного середовища та заходи щодо цільового розподілу коштів державного бюджету та інших джерел фінансування на природоохоронні потреби, тобто правове регулювання природоохоронних видатків. Існування цілого комплексу правовідносин щодо фінансування охорони навколишнього природного середовища дає нам підставу виділення його у самостійний правовий інститут екологічного права - інститут фінансування охорони навколишнього природного середовища. Цей правовий інститут відповідає формально-юридичним критеріям виділення певної групи правових норм в окремий інститут за такими ознаками: 1) наявність правових норм, що регулюють однорідні суспільні відносини у сфері фінансування охорони навколишнього природного середовища (ці норми визначають засоби мобілізації коштів, порядок формування видатків, впровадження фінансових заходів стимулювання екологічно-коректної діяльності тощо); 2) правові норми об’єднуються між собою в єдиний правовий інститут в результаті спільної мети екологічного фінансування, правових та організаційних методів, здійсненні функцій державного управління через відповідні групи повноважень державних органів, загальних принципів фінансової діяльності держави та спеціальних принципів фінансування охорони навколишнього природного середовища; 3) правові норми щодо забезпечення фінансування охорони навколишнього природного середовища знаходять своє відображення в окремих правових актах, їх частинах або в ряді нормативних актів, які в цілому і утворюють законодавство щодо фінансування охорони навколишнього природного середовища.

В підрозділі 1.2 “Фінансування охорони навколишнього природного середовища в системі економіко-правового механізму природокористування” дається правовий аналіз інституту фінансування в системі зазначеного економічного механізму. Доводиться, що кожен із передбачених Законом про охорону навколишнього природного середовища елементів економічного механізму є водночас і фінансовим, який покликаний створювати умови для їх витрачання за цільовим призначенням на природоохоронні цілі (фонди охорони навколишнього середовища), або створювати пільгові кредитні чи податкові умови, які мають сприяти зацікавленості господарюючих суб’єктів у залученні коштів (заходи стимулювання). В результаті дослідження робиться висновок, що роль економіко-правового механізму природокористування полягає у виконанні ним основних його функцій – фінансового забезпечення раціонального природокористування і охорони навколишнього природного середовища, яка реалізується шляхом послідовного здійснення усіх заходів, що входять до економічного механізму та фінансового стимулювання - створення таких умов господарювання, при яких вкладання коштів у довкілля та виконання законодавчих вимог стало б економічно вигідним природокорисувачам.

Дається порівняльний аналіз економіко-правового механізму природокористування в екологічному законодавстві Російської Федерації, у якому фінансування природоохоронних заходів є основною метою економічного механізму. Планування, фінансування і матеріально-технічне забезпечення екологічних заходів розглядаються як три елементи одного пов’язаного процесу. І саме останнє (матеріально-технічне забезпечення) гарантує на законодавчому рівні, що природоохоронні заходи виділяються окремим рядком у федеральному, республіканських та інших бюджетах і забезпечуються матеріально-технічними ресурсами. Розглядаються елементи, що не передбачені або лише декларовані чинним екологічним законодавством - облік і соціально-економічна оцінка природних ресурсів (кадастрів природних ресурсів), екологічне страхування, фонди екологічного страхування), а інші залишилися лише декларованими і до сьогоднішнього дня не мають правового механізму їх реалізації (збори за погіршення якості природних ресурсів, екологічний аудит, тощо). Дисертант стоїть на позиції, висловленій правознавцями, стосовно недопустимості віднесення відшкодування шкоди, заподіяної навколишньому природному середовищу та здоров’ю людини, до елементів економічного механізму природоохоронної діяльності.

У контексті постанови Верховної Ради України від 5 березня 1998 р. “Про основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки” передбачається створення нових фінансово-економічних умов (інвестиційних, податкових, кредитних, тощо). Аналізується потенціал існуючих і запропонованих механізмів фінансування. Виходячи з цього, пропонується сконцентрувати теоретичні розробки щодо економіко-правового механізму охорони навколишнього природного середовища навколо створення і правового забезпечення функціонування фінансових важелів охорони навколишнього природного середовища і визначаються конкретні напрямки таких розробок та їх реалізації. На думку дослідника було б правильним назвати інститут економічного механізму забезпечення охорони навколишнього природного середовища фінансово-економічним механізмом захисту навколишнього природного середовища як сукупність економічних заходів, що формують основу фінансування у природоохоронній сфері.

У підрозділі 1.3. “Підходи до правового регулювання фінансування природоохоронних заходів у зв’язку із гармонізацією екологічного законодавства України з ЄС та її участю в інших формах європейської інтеграції” висвітлюється актуальність створення правового поля для здійснення фінансування природоохоронних заходів у зв’язку із процесом зближення України з Європейським Союзом та гармонізацією природоохоронного законодавства України і ЄС. У цьому контексті дається характеристика основного правового принципу міжнародно-правових документів ЄС – “забруднювач платить”, який передбачає, що забруднювачі мають повністю компенсувати витрати, необхідні для скорочення негативного впливу на навколишнє середовище. Для визнання України рівноправним партнером країн-членів ЄС, можливості отримання міжнародних інвестицій у сферу навколишнього середовища принцип “забруднювач платить” має бути адаптований національною правовою системою.

Дається характеристика міжнародних фінансових установ, які з початку 90-х років надають зарубіжним країнам фінансові інвестиції у природоохоронну сферу і можуть стати потенційними інвесторами нашої держави при умові виконання нею міжнародно-правових вимог та стандартів. Характеризуються законодавчі підходи до фінансування охорони навколишнього природного середовища, що були предметом обговорення на європейських міжнародних конференціях міністрів охорони навколишнього природного середовища (Люцерна, Софія, Орхус) та нові способи вирішення проблем фінансування природоохоронних заходів, які гідні до запозичення правовою системою України, а саме: розробка програми зміцнення організаційно-кадрового потенціалу, впровадження нових програм екологічно чистого виробництва і пов’язані з ними механізми фінансування “з подвійним виграшем”, впровадження малозатратних рішень та творчого підходу до заходів фінансування (випуск місцевих облігацій та надання гарантій місцевих органів влади), впровадження глобальних механізмів фінансування (торгівля правами на викиди), тощо. Правовою формою реалізації таких вимог може стати впровадження на законодавчому рівні Програм дій по охороні навколишнього природного середовища, доцільність яких обґрунтовується дисертантом на підставі правового аналізу зарубіжного досвіду.

У другому розділі “Правові основи формування фінансових ресурсів у сфері охорони навколишнього природного середовища” розглядаються правові засади мобілізації фінансових ресурсів у природоохоронній сфері.

У підрозділі 2.1. ”Правове регулювання зборів за спеціальне природокористування” проведено аналіз правової бази формування фінансових ресурсів від зборів за спеціальне використання природних ресурсів. Як передумова залучення та цільового використання даних зборів розглядається концепція сталого розвитку, яка була сприйнята нашою правовою системою. Основна ідея концепції полягає у збалансуванні економічного та екологічного розвитку при домінуючій позиції екологічних чинників та споживанні природних ресурсів без перевищення критичного обсягу. Для втілення положень концепції в Законі України про охорону навколишнього природного середовища було запроваджено принцип платності за спеціальне використання природних ресурсів. Природоресурсові та природоохоронні закони (кодекси) деталізували положення базового Закону, встановлюючи відповідні збори за спеціальне використання кожного природного ресурсу, які являють собою форму економічного (податкового) платежу і підлягають сплаті фізичними і юридичними особами. Відповідні збори розраховуються за одиницю природного ресурсу, наданого (переданого) для спеціального використання. В роботі дається характеристика правової бази встановлення та сплати зазначених зборів, а саме: земельного законодавства – відносно встановлення плати за землю; водного – в частині встановлення зборів за спеціальне використання водних ресурсів; законодавства про надра – щодо встановлення зборів за спеціальне використання надр; лісового – в частині встановлення зборів за спеціальне використання лісових ресурсів; а також відповідного законодавства щодо встановлення зборів за спеціальне використання об’єктів тваринного світу та атмосферного повітря. Загальна вимога природоохоронного та природоресурсового законодавства зводиться до того, що всі збори, які надходять до державних бюджетів різних рівнів, повинні витрачатись на відтворення, підтримання цих ресурсів у належному стані.

Автор визначає напрями подальшого позитивного розвитку системи платності природокористування та її вдосконалення: запровадження механізму цільового використання коштів від зборів за спеціальне природокористування; розширення видів зборів та платежів; удосконалення контролю за повнотою та своєчасністю сплати зборів; встановлення повної відповідності системи зборів, що передбачена законодавством у сфері охорони навколишнього середовища із нормами міжгалузевого регулювання, в першу чергу податкового. Вдосконалення правового механізму регулювання порядку встановлення зборів має відповідати конституційним положенням (ст. 92) щодо регулювання виключно законами України засад використання природних ресурсів та встановлення системи оподаткування, не нормативними актами, що приймаються на рівні Кабінету Міністрів України чи окремих міністерств (в першу чергу Міністерства екології та природних ресурсів України).

Підрозділ 2.2. “Правове регулювання зборів за забруднення навколишнього природного середовища як засіб мобілізації ресурсів для фінансування природоохоронних заходів”. Висвітлюються наукові концепції щодо визначення підходів для стягнення зборів (платежів) за забруднення навколишнього природного середовища (”затратна”, “економічних збитків”). Дані концепції сформувались, виходячи із подвійної структури витрат. Критеріями були визнані природоохоронні затрати, економічні збитки або їх сумарна величина. Для практичного застосування положень концепції у кінці 80-х років було проведено економічний експеримент, що мав високі показники залучення фінансових ресурсів для цільового фінансування. У результаті якого було впроваджено збори за забруднення навколишнього природного середовища.

Визначається мета зборів та особливості механізму їх застосування (віднесення на витрати виробництва зборів, що стягуються в межах лімітів; стягнення штрафних санкцій за рахунок прибутку у кратному розмірі за перевищення нормативів забруднення). Надходження від зборів є одним із основних джерел формування фондів охорони навколишнього природного середовища, що мають використовуватись безпосередньо за цільовим призначенням.

Дається характеристика нормативних актів щодо встановлення та справляння збору за забруднення навколишнього природного середовища, які прийняті на рівні постанов Кабінету Міністрів України. Визначаються види зазначених зборів (викиди в атмосферне повітря забруднюючих речовин стаціонарними і пересувними джерелами забруднення; скиди забруднюючих речовин у водні об’єкти; утворення та розміщення відходів), а також показники для встановлення і обчислення зборів (ліміти викидів, скидів, забруднюючих речовин, утворення та розміщення відходів, нормативи зборів, коригуючі коефіцієнти).

Здійснюється порівняльна характеристика та оцінка зарубіжного законодавства щодо стягнення відповідних зборів та їх різновидів. На аналізі зарубіжної практики визначаються заходи підвищення ефективності цих зборів та можливі шляхи подолання труднощів перехідного періоду при їх впровадженні. На матеріалах Мінекоресурсів України розглядається ефективність зборів з точки зору забезпечення повноти їх надходження до державних та місцевих бюджетів та забезпечення умов фінансування природоохоронних заходів у нашій країні. Визначається, що не всі підприємства України, на які було покладено зобов’язання щодо сплати зборів, фактично сплачували їх. Частково ситуація змінилася з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 1 березня 1999 р. № 303 “Про затвердження порядку встановлення нормативів збору за забруднення навколишнього природного середовища і стягнення цього збору”, згідно з яким передбачено здійснення контролю за своєчасністю та повнотою зборів органами державної податкової служби, чого не було раніше.

Розглядаються також інші джерела мобілізації фінансових ресурсів у сфері охорони навколишнього природного середовища та напрями вдосконалення системи правового регулювання природоресурсових зборів. Для збалансування системи фінансування дуже важливо, щоб доходна частина бюджету по екологічних зборах та платежах співпадала із його витратною частиною без спрямування коштів на інші, не пов’язані із сферою охорони навколишнього природного середовища цілі.

У третьому розділі “Правові засади цільового використання фінансових ресурсів на цілі охорони навколишнього природного середовища” дається характеристика чинного законодавства щодо правовідносин у сфері безпосереднього використання фінансових ресурсів, правові питання функціонування фондів охорони навколишнього природного середовища та фінансування природоохоронних заходів за рахунок власних коштів підприємств, обґрунтовуються висновки щодо вдосконалення правового регулювання відповідної сфери.

У підрозділі 3.1. “Правове регулювання державного фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища в Україні” характеризується правове забезпечення фінансування природоохоронних потреб за рахунок державного та місцевих бюджетів. Зокрема, здійснюється аналіз правових норм щодо розподілу зборів за використання природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, які за чинним законодавством надходять до місцевих бюджетів, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та Державного бюджету України і мають використовуватись на виконання робіт по відтворенню, підтриманню цих ресурсів у належному стані. Визначаються правові підстави здійснення такого фінансування, а саме: запровадження у Державному бюджеті України окремого розділу “Охорона навколишнього природного середовища та ядерна безпека”, а також встановлення порядку фінансування природоохоронних заходів із державного та місцевих бюджетів на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 9 липня 1997 року № 732 “Про порядок фінансування природоохоронних заходів із державного та місцевих бюджетів”. Визначаються порядок формування доходної частини зазначеного головного розділу державного бюджету та його головні підрозділи (охорона і раціональне використання водних ресурсів; охорона і раціональне використання земель; створення захисних лісових насаджень та полезахисних лісових смуг; охорона та раціональне використання мінеральних ресурсів; утримання місцевих природоохоронних органів; збереження природно-заповідного фонду тощо), нормативна база та порядок фінансування загальнодержавних екологічних програм.

Аналіз практичних матеріалів та характеристика динаміки фінансування природоохоронних заходів із головного розділу Державного бюджету України дає підстави дисертантові стверджувати про порушення в правозастосовчій практиці України основного правового принципу цільового використання зазначених коштів в частині фінансування загальнодержавних програм охорони довкілля та природоохоронних заходів, передбачених рішеннями Верховної Ради України, а також порушення цього принципу місцевими бюджетами та констатація того, що не всі місцеві ради на сьогодні створюють у своїх бюджетах природоохоронні розділи. Відсутність такого розділу має своїм наслідком те, що кошти, які надходять до місцевих бюджетів від зборів за спеціальне використання природних ресурсів витрачаються на інші, ніж передбачено законодавством у сфері охорони навколишнього природного середовища потреби. Для подолання такої ситуації регулювання державного фінансування природоохоронних заходів має вирішуватись не на підзаконному рівні, а вимагає встановлення імперативно-зобов’язувальних законодавчих норм. Робиться висновок про необхідність врегулювання на рівні Закону України про охорону навколишнього природного середовища фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища як у Державному так і місцевих бюджетах виділяти окремим рядком та забезпечувати його матеріально-технічними ресурсами.

В дисертації обґрунтовується необхідність встановлення певного рівня фінансування природоохоронних заходів по відношенню до ВНП, а також пропозиції щодо необхідності вдосконалення фінансово-правових важелів здійснення природоохоронних заходів на місцевому рівні.

У підрозділі 3.2. “Правовий статус фондів охорони навколишнього природного середовища” дається правова характеристика спеціалізованих фондів охорони навколишнього природного середовища, як одного із основних елементів фінансування у досліджуваній сфері. Здійснюється характеристика правової природи екологічних фондів, їх видів, робиться правовий екскурс експериментального впровадження екологічних фондів та практики утворення і функціонування їх на Україні в якості позабюджетних фондів охорони навколишнього природного середовища (до 1998 р) та фондів охорони навколишнього природного середовища у складі державного бюджету. Висвітлюється правова база щодо порядку формування та основних напрямків використання коштів Державного та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища. Визначаються джерела формування екологічних фондів, порядок планування та фінансування природоохоронних заходів із Державного фонду, порядок формування кошторису видатків фонду, правовий порядок звернення юридичних осіб до Державного фонду та підстави для фінансування.

З точки зору ефективності правового забезпечення діяльності фондів охорони навколишнього природного середовища та аналізу зарубіжного законодавства дисертантом обґрунтовується недоцільність їх консолідації у межах Державного бюджету та місцевих бюджетах, що приводить до скорочення обсягів надходжень, втрати цільової спрямованості коштів зазначених фондів. Наявність фондів у складі бюджету повністю позбавляє їх незалежності, що в результаті глибокої економічної та фінансової кризи призводить до використання коштів фондів не за цільовим призначенням, а на поточні витрати. Для зміни негативної ситуації назріло питання прийняття Закону України про екологічний фонд, який би врегулював питання забезпечення формування та використання зборів за забруднення навколишнього природного середовища та інших джерел і сприяв би систематизації законодавства і вдосконаленню правозастосування в сфері охорони навколишнього природного середовища.

На прикладі зарубіжної практики розглядається роль екологічних фондів як основного інструменту фінансового механізму, спрямованого на охорону навколишнього природного середовища; принципи та процедури використання ресурсів фондів, дається аналіз основних джерел формування доходів фондів.

Дається структурно-змістовна характеристика Закону України про екологічний фонд. На думку дослідника структура майбутнього Закону має містити наступні основні положення: правовий статус екологічного фонду; задачі екологічного фонду та напрямки діяльності; доходи екологічного фонду та контроль за його діяльністю; керівництво екологічним фондом; кошторис екологічного фонду; порядок надання грошових коштів із екологічного фонду; заключні положення. Фонди повинні формуватись за рахунок частини зборів за забруднення навколишнього природного середовища, грошових надходжень від штрафів за порушення природоохоронного законодавства та грошових надходжень від конфіскації майна, що було предметом екологічного правопорушення, коштів, отриманих від кредитів банків та наданих позичок, відсотків від власної діяльності, цільових та інших добровільних внесків підприємств, установ, організацій та громадян, грантів та позичок міжнародних фінансових установ.

У підрозділі 3.3. “Правове забезпечення фінансування природоохоронних затрат за рахунок коштів підприємств та інші джерела фінансування” дається характеристика природоохоронного законодавства з точки зору впровадження заходів стимулювання у системі охорони навколишнього природного середовища, які мають спонукати підприємства до вкладання власних коштів у природоохоронну сферу. Визначаються перелік витрат підприємств у цій сфері (витрати на капітальний ремонт основних виробничих фондів охорони навколишнього природного середовища та поточні витрати). Правова база не передбачає правового механізму залучення коштів підприємств у охорону навколишнього природного середовища. Підприємства сьогодні можуть проводити зазначені витрати за рахунок прибутку, що залишається у їх розпорядженні, але вони не зацікавлені у вкладанні власних коштів у природоохоронну сферу.

В дисертаційній роботі здійснено аналіз законодавства щодо договірних форм забезпечення інвестиційної діяльності у цій галузі, зокрема впровадження спеціальних (вільних) економічних зон та спеціальних режимів інвестиційної діяльності (СЕЗ Яворів, курортополіс Трускавець, створення спеціального режиму інвестиційної діяльності підприємствам гірничо-металургійного комплексу) та визначається, що в основу створення конкретної зони як пріоритетні слід виносити екологічні проблеми, дотримуючись основних положень концепції сталого розвитку.

З точки зору залучення коштів у природоохоронну сферу аналізується “Порядок визначення відповідності діяльності об’єктів, які підлягають приватизації, вимогам екологічної безпеки”, затверджений наказом Фонду державного майна України та Мінекобезпеки України від 19 серпня 1999 р. Визначається порядок проведення аналізу економічних показників фінансової діяльності та оформлення результатів у спеціальному протоколі із викладенням висновків щодо ступеня відповідності діяльності об’єкта вимогам екологічної безпеки та проведення у кожному конкретному випадку необхідних заходів щодо приведення діяльності підприємства у таку відповідність. Для забезпечення належної юридичної сили регулюванню зазначених заходів, які на сьогодні носять скоріше рекомендаційний характер, вноситься пропозиція щодо необхідності прийняття Закону України про екологічний аудит та направлення коштів, що надходять від приватизації підприємств на впровадження необхідних заходів щодо забезпечення екологічної безпеки.

Робиться огляд вимог міжнародних і європейських стандартів у галузі охорони навколишнього природного середовища, які в дусі інтеграційних процесів у ЄС, мають дотримуватись підприємствами у їх діяльності. Група міжнародних стандартів з екоменеджменту та екоаудиту ISO 14 000 адаптована правовою системою України. Зазначається, що підприємства поки що не усвідомили всіх переваг, які може надати їм впровадження новітньої системи