КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ ЕКОНОМІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ГОРБУНОВА ЛІДІЯ МИКОЛАЇВНА

УДК 342.9

ПІДЗАКОННІ НОРМАТИВНО-ПРАВОВІ АКТИ: ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ПИТАННЯ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2005

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі правового регулювання економіки Київського національного економічного університету

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент Національної академії наук України,

ОПРИШКО Віталій Федорович, декан юридичного факультету Київського національного економічного університету;

кандидат філософських наук, доцент,

ШУЛЬЖЕНКО Федір Пилипович, завідувач

кафедри теорії та історії держави і права юридичного факультету Київського національного економічного університету.

Офіційні опоненти : доктор юридичних наук, професор,

КАЛЮЖНИЙ Ростислав Андрійович, начальник кафедри теорії держави та права Національної академії внутрішніх справ України;

кандидат юридичних наук, доцент, член-кореспондент Академії правових наук,

КРУПЧАН Олександр Дмитрович, директор Інституту приватного права і підприємництва Академії правових наук України.

Провідна установа - Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН

України, відділ проблем державного

управління та адміністративного права, м. Київ

Захист відбудеться 12 травня 2005 року о 14 00 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.006.05 по захисту дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук в Київському національному економічному університеті за адресою: 03680, м. Київ, пр. Перемоги, 54/1.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Київського національного економічного університету за адресою: 03680, м. Київ, пр. Перемоги, 54/1.

Автореферат розісланий 8 квітня 2005 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М.Мудра

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Розвиток України у напрямку побудови демократичної правової держави не може відбуватися без встановлення надійних правових гарантій вільного і безпечного існування особи в суспільстві. Конституція України у розділі II закріпила основні опрацьовані світовою теорією й практикою демократії невідчужувані (природні) права та свободи людини і громадянина. Поступово на основі загальновизнаних гуманістичних демократичних цінностей оновлюється масив законодавчих актів України. Утверджуючи верховенство закону в системі законодавства як умови забезпечення прав і свобод людини і громадянина, Конституція України визначила межі діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо їх владного впливу на суспільство, а режим законності виключним способом функціонування цих носіїв владних повноважень.

Правове регулювання сьогодні набуває значення провідної форми державного управління. Але норми права, що приймаються суб’єктами виконавчо-розпорядчих повноважень, тільки тоді можуть бути основою правомірної поведінки громадян і організацій, коли вони відповідають положенням Конституції та законів України. Тому особливого значення в сучасних умовах набувають проблеми досягнення законності змісту підзаконних нормативно-правових актів, які видаються передусім органами виконавчої влади з метою реалізації законів, виконання ними державно-управлінських завдань.

У зв’язку з низкою негативних чинників об’єктивного і суб’єктивного характеру процес запровадження в соціальну практику принципу законності в пострадянський період був складний і суперечливий. В умовах адміністративно-командної системи колишнього СРСР був створений особливий тип системи законодавства, в якій підзаконні нормативно-правові акти посідали значне місце, підносилися над правовими актами законодавчих органів, а в діяльності органів виконавчої влади мала місце практика первинної нормотворчості.

Однобічним було розуміння принципу „соціалістичної законності” в правовій свідомості суспільства.

Представниками офіційної влади він ототожнювався з принципом „соціалістичної доцільності”, а серед свідомих громадян побутувало негативне відношення до цього принципу як атрибуту надзаконної влади.

Системна криза перехідного періоду українського суспільства, соціальна і правова незахищеність громадян не сприяли подоланню правового нігілізму та відновленню поваги до права.

Негативні тенденції також мали місце впродовж тривалого часу в діяльності владних структур, оскільки апарат управління незалежної України був обтяжений правовими стереотипами минулого, продовжував працювати по інерції, продукуючи підзаконні нормативно-правові акти замість якісних законів.

На часі перед юридичною наукою стоїть завдання переосмислити теоретико-методологічні підходи до з’ясування сутності принципу законності, основним аспектом якого є визнання та утвердження в суспільній свідомості, нормотворчій діяльності та юридичній практиці верховенства правового закону поміж інших нормативно-правових актів держави.

Вирішуючи це завдання необхідно використовувати надбання як сучасної теоретичної та галузевої юридичної наук так і дослідження провідних вчених минулого.

В недалекому минулому проблемами законності підзаконних нормативно-правових актів займалися С.М. Братусь, Р.Ф. Васильєв, С.Л. Зивс, О.А. Лук’янова, О. Ф. Ноздрачев, С.В. Поленіна, О.Ф. Шебанов, Ц.А. Ямпольська та інші визначні вчені –юристи.

В сучасній юридичній літературі спроби концептуального осмислення механізмів забезпечення законності змісту нормативно-правових актів органів виконавчої влади, недопущення обмеження законних прав та інтересів особи за допомогою засобів судочинства мали місце в роботах І.П. Голосніченка, І.Б. Коліушка, О.Д. Крупчана, М.Ф. Стахурського, В.С. Стефанюка, М.М.Тищенка та ін. Водночас наукові дослідження проблем реалізації контрольної діяльності компетентними органами державного управління у нормотворчій сфері (передусім діяльності органів юстиції) не проводилася. В сучасній юридичній науці залишаються недостатньо з’ясованими потенціал і значення засобів юридичної техніки для досягнення законності положень підзаконних нормативно-правових актів.

Дослідження питань нормотворчої діяльності, що проводяться останнім часом, стосується в першу чергу шляхів реалізації конституційної ідеї про зростання ваги закону в регулюванні суспільних відносин у державі. Що ж до проблем підзаконних нормативно-правових актів, то вони залишаються поза увагою науковців. Попри те, що з року в рік кількість законів в нашій державі збільшується, число підзаконних нормативно-правових актів, які приймаються органами виконавчої влади, зростає ще більш динамічно. Так, якщо у 1995 році органами державної влади було прийнято 4100 нормативно-правових актів, з яких 153 закони (3,7%), в 1997 році – понад 6000, у тому числі 196 законів (3,3 %), то у 2004 році – в межах держави набули чинності близько 14500 нормативно-правових актів, з яких 330 закони (2,2%), а усі інші – підзаконні джерела права.

Зазначене значно підвищує важливість досліджуваної проблеми, ставить завдання розробки теоретико-методологічних засад підзаконного нормотворення та відповідних пропозицій щодо законодавчого врегулювання цієї діяльності органами управління.

Питання про необхідність вирішення проблем підвищення наукового рівня супроводження діяльності із забезпечення законності змісту нормативно-правових актів органів виконавчої влади піднімалась в наукових роботах провідних представників вітчизняної науки конституційного та адміністративного права, а також теорії держави і права : В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, В.М. Гаращука, А.П. Зайця, Р.А. Калюжного, О.В. Константого, Є.Б. Кубка, О.М. Мироненка, Є.В. Назаренко, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришка, П.І. Рабіновича, А.О. Селіванова, О.Ф. Скакун, В.С. Стефанюка, В.Я. Тація, Ю.М. Тодики, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка та інших, що свідчить про актуальність вибраної теми дисертаційного дослідження, а також пояснює визначення її структури, змісту, а також наукового, нормативно-правового та емпіричного матеріалу, який використовувався під час написання роботи.

Зв’язок дослідження з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до теми науково-дослідних робіт кафедри правового регулювання економіки Київського національного економічного університету “Проблеми правового забезпечення соціально-економічного та політичного розвитку України” (номер державної реєстрації 0102 V 006315).

Зміст та основні положення дисертаційного дослідження знайшли теоретичне обґрунтування, виходячи із практичних потреб, які відповідають основним завданням здійснення правової реформи в Україні (вони, зокрема визначені Законом України “Про загальнодержавну Програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” від 18.03.2004 р.; Указами Президента України: „Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади” від 09.02.1999 р. №145/99; „Про поліпшення організації законопроектної діяльності” від 26.11.2003 р. №1348/2003).

Мета та завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у здійсненні комплексного наукового аналізу проблем застосування та дії принципу законності у сфері нормотворчої діяльності суб’єктів державного управління в Україні, визначенні сутності, особливостей і місця підзаконних нормативно-правових актів в національній системі джерел права, виробленні пропозицій щодо оптимізації способів забезпечення законності їх змісту, зокрема шляхом удосконалення діяльності органів юстиції України з державної реєстрації та правової експертизи даних джерел права.

Відповідно до поставленої мети автором в дисертації зроблена спроба обґрунтувати та вирішити такі науково та практично значимі завдання:

- за допомогою методу історичного аналізу дослідити еволюцію уявлень про законність як базову суспільно-правову категорію для встановлення сучасного її розуміння, у тому числі і в нормотворчій сфері, виявити найбільш характерні тенденції та перспективи застосування відповідних її вимог під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів органами виконавчої влади;

- з’ясувати конституційні засади здійснення підзаконного правового регулювання суб’єктами державного управління та особливості їх діяльності з забезпечення законності положень їх нормативно-правових актів;

- конкретизувати основні властивості і риси закону як провідної правової форми упорядкування суспільних відносин в Україні для ефективної реалізації конституційного принципу верховенства його положень щодо процедур підзаконної нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, так і щодо змісту нормативно-правових актів, які при цьому видаються;

- дослідити основні особливості й опрацювати сучасну дефініцію поняття “підзаконні нормативно-правові акти”, враховуючи ту обставину, що після проголошення незалежності України та започаткування побудови системи органів держави на основі принципу поділу державної влади, означені проблеми цієї найбільш численної групи джерел національного права не отримали достатнього усвідомлення у вітчизняній юридичній науці;

- здійснити класифікацію підзаконних нормативно-правових актів виходячи з прикладних потреб найбільш ефективного забезпечення законності їх змісту та форми, і передусім за допомогою відповідних механізмів контролю в системі органів виконавчої влади, діяльності органів юстиції України;

- визначити потенційні можливості використання прийомів та засобів юридичної техніки для забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів, окреслити основні прийнятні для цього їх види;

- проаналізувати сучасний стан дотримання органами виконавчої влади принципу законності під час провадження ними нормотворчих дій, формулюванні конкретних загальнообов’язкових підзаконних правил поведінки, виявити найбільш характерні види порушень, які мають при цьому місце, для надання рекомендацій та пропозицій щодо їх запобігання, оптимізації виконання відповідних функцій державного управління;

- встановити шляхи та засоби удосконалення практичної діяльності органів юстиції України щодо забезпечення законності процедур прийняття положень підзаконних нормативно-правових актів;

- сформулювати конкретні пропозиції щодо удосконалення, розвитку правових основ для нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, а також здійснення контролю за законністю їх нормативно-правових актів, удосконалення інституту юридичної відповідальності посадових осіб органів управління за неналежну реалізацію ними нормотворчих функцій.

Об’єктом дослідження є комплекс суспільних відносин, пов’язаних з організацією, здійсненням та правовим регулюванням діяльності компетентних органів державної влади щодо забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів на етапі їх розробки, погодження, правової експертизи, прийняття та набрання чинності.

Предметом дослідження є організаційно-правові питання застосування і дії конституційного принципу законності у сфері нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, властивості та типові риси підзаконних нормативно-правових актів, шляхи і засоби забезпечення відповідності змісту та форм цих джерел права положенням Конституції та законів України за допомогою реалізації відповідних повноважень органами юстиції України.

Методи дослідження. У процесі проведення дослідження використовувалися наступні методи наукового дослідження:

- діалектичний – застосування якого дало можливість, по-перше, проаналізувати погляди щодо поняття, особливостей і аспектів законності у суспільній свідомості та державно-правовому житті, у тому числі й у сфері нормотворчої діяльності органів державного управління, механізмів і засобів забезпечення відповідності її вимогам змісту підзаконних нормативно-правових актів у взаємозв’язку та розвитку, зробити на підставі цього відповідні узагальнення; по-друге, здійснити класифікацію підзаконних нормативно-правових актів шляхом виявлення основних зв’язків і взаємозалежності між ними, характеру “співвідношень” окремих з них із законом як актом, що має вищу юридичну силу в системі законодавства України; по-третє, встановити основні причини і види порушень принципу законності у нормотворчій діяльності органів виконавчої влади, сформулювати низку рекомендацій щодо запобігання їх прояву у майбутньому, удосконалення законодавчого регулювання цієї сфери суспільних відносин;

- історико–правовий - звернення до питань розвитку наукової концепції законності дозволило встановити сучасне розуміння цього визначального принципу функціонування суспільства та держави, особливості його прояву і дії у нормотворчій сфері, визначити шляхи, а також перспективи врахування даної вимоги при формуванні системи законодавства України в майбутньому;

- системно-структурний – уможливив визначення місця прийомів та засобів юридичної техніки в системі методів забезпечення законності змісту та форми нормативно-правових актів органів виконавчої влади, проведення класифікації підзаконних нормативно-правових актів за органами влади, що їх видають, сприяв визначенню недоліків та прогалин у діяльності органів юстиції із забезпечення законності в управлінській нормотворчій сфері;

- статистичного аналізу - дозволив визначити тенденції розвитку системи законодавства України, встановити місце у ній підзаконних нормативно-правових актів, стан дотримання посадовими особами органів виконавчої влади у їх нормотворчій діяльності норм Конституції та законів України, шляхи і засоби оптимізації, покращення цієї управлінської роботи;

- логіко-семантичний - сприяв поглибленню та розвитку категорійного апарату юридичної науки, у тому числі й теорії адміністративного права, зокрема щодо розуміння та застосування принципу законності у сфері нормотворчої діяльності органів державного управління, оновленню визначень правових понять “підзаконний нормативно-правовий акт”, “принцип верховенства закону”, “нормотворча експертиза”, “державна реєстрація нормативно –правових актів органів виконавчої влади”, “шляхи і засоби забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів”.

Теоретичною основою дослідження є фундаментальні положення загальної теорії держави і права, конституційного права, теорії управління, адміністративного та інформаційного права, філософії та соціології права щодо категорії законності і способів її забезпечення у нормотворчій діяльності органів виконавчої влади, сформульовані у працях як вітчизняних, так і зарубіжних фахівців.

Практичну основу роботи склали дані і статистична інформація щодо нормотворчої діяльності Верховної Ради України, Президента України, центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, положення Конституції та законів України, нормативно-правових актів Глави держави, Уряду, Міністерства юстиції України, рішення Конституційного Суду України, практика діяльності органів юстиції щодо державної реєстрації нормативно-правових актів органів виконавчої влади, що мають міжвідомчий характер або стосуються конституційних прав і свобод громадян, рішення судів загальної юрисдикції у справах про оскарження нормативних актів управління.

Наукова новизна отриманих результатів полягає у тому, що дисертація є першим у вітчизняній юридичній науці дослідженням теоретичних, організаційно-правових проблем забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів органами юстиції України. В результаті проведеного дослідження автором сформульовано низку нових наукових положень і висновків.

Вперше виділено і проаналізовано нормотворчий аспект законності як визначального принципу формування підзаконної системи правового регулювання в Україні, нормотворчої діяльності органів виконавчої влади;

- опрацьовано сучасний зміст категорії “підзаконний нормативно-правовий акт” з позиції загальнообов’язковості цих джерел права (для громадян, підприємств, установ, організацій);зокрема, визначено, що підзаконні нормативно-правові акти є різновидом нормативно-правових актів, що видаються повноважними органами публічного управління на основі і на виконання положень законів, у відповідності з ними, для їх подальшої конкретизації та розвитку.

- встановлено місце, суть і значення процедур державної реєстрації підзаконних нормативно-правових актів органами юстиції України в системі організаційно-правових заходів забезпечення їх законності, обґрунтовано прийняття Закону України „Про державну реєстрацію нормативно-правових актів органів виконавчої влади”.

- узагальнено основні види і причини порушень вимог законності у ході розробки, погодження, прийняття та звернення до виконання органами виконавчої влади України підзаконних нормативно-правових актів;

- надані пропозиції щодо удосконалення форм і методів підзаконної нормотворчої діяльності, насамперед шляхом прийняття Закону України „Про нормативно-правові акти України”.

Дістали подальшого розвитку з врахуванням особливостей державотворення в Україні положення юридичної науки щодо:

- правових категорій :“законності”, як основної вимоги здійснення нормотворчої діяльності, “закону”, як основи для здійснення підзаконного правового регулювання ,“верховенство закону”, як фундаментальну складову принципу законності;

- ознак і відмінностей підзаконних нормативно-правових актів від закону, зокрема залежно від органу прийняття акту , кругу його повноважень, юридичної сили, стабільності тощо;

- здійснення нормотворчих експертиз проектів нормативно-правових актів органів виконавчої влади; урегулюванням порядку проведення таких експертиз в Законі „Про нормотворчі експертизи”.

- провадження організаційно-правових дій із забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів органами юстиції України.

Удосконалено теоретико-методологічну базу щодо:

- систематизації (упорядкування) підзаконних нормативно-правових актів;

- реалізації функцій щодо державної реєстрації нормативно-правових актів органами юстиції України;

- застосування засобів юридичної техніки в практиці нормотворчої діяльності суб’єктами державного управління, з виділенням основних прийомів які можна використовувати для досягнення законності підзаконних нормативно-правових актів.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що винесені на захист основні положення наукової роботи можуть бути використані:

- у науково-дослідницькій діяльності – для подальшого розвитку положень науки державного управління та адміністративного права, здійснення спеціалізованих досліджень окремих аспектів і способів забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів, у тому числі й комплексного з’ясування проблем реалізації окремих функцій та повноважень органів юстиції України щодо здійснення контролю за нормотворчою діяльністю органів виконавчої влади;

- у сфері правотворчості – для прийняття законодавчих актів у сфері нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, механізмів і способів забезпечення законності підзаконних джерел права, удосконалення правового статусу Міністерства юстиції України;

- у навчальному процесі – з метою підготовки і підвищення кваліфікації кадрів юридичних служб центральних та місцевих органів виконавчої влади, спеціалістів Міністерства юстиції України;

- у безпосередній практичній діяльності фахівців органів виконавчої влади з підготовки, внесення змін і доповнень, державної реєстрації нормативно-правових актів цих суб’єктів державного управління;

- з метою подолання правового нігілізму, підвищення правової культури, правової освіти населення України.

Апробація результатів дослідження. Дисертація виконана і обговорена на кафедрі правового регулювання економіки Київського національного економічного університету. Окремі положення дисертації доповідалися автором на науково-практичних конференціях: “Роль і місце Міністерства юстиції України та його органів у здійсненні державної правової політики” (м. Донецьк, 2000 р.), “50 років Конвенції про захист прав людини та основних свобод. Проблеми формування правової держави в Україні” (м. Харків, 2000 р.), “Запобігання та протидія легалізації (“відмиванню”) доходів, які отримані злочинним шляхом” (м. Київ, 2001 р.) та ін.; на семінарах та постійно діючих курсах в Центрі перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів юстиції, Української школи нормопроектувальників при Центрі правової реформи та законопроектних робіт Міністерства юстиції України.

Окремі положення дисертації використовувалися автором у практичній діяльності на посаді заступника Міністра юстиції України, при участі в роботі робочої групи з підготовки проекту Закону України “Про нормативно-правові акти України”, при підготовці проектів актів Президента України, Кабінету Міністрів України та Міністерства юстиції України з питань державної реєстрації нормативно-правових актів.

Публікації. За темою дисертації здобувачем опубліковано вісім статей у наукових фахових виданнях з юридичних наук.

Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань і предмету дослідження дисертація складається із вступу, трьох розділів, які включають дев’ять підрозділів, висновків та списку використаних джерел (225 найменувань). Повний обсяг дисертації складає 203 сторінки

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт та предмет, методи дослідження, наукова новизна отриманих результатів, особистий внесок здобувача для їх отримання, апробація результатів дисертації та публікації, структура й повний обсяг роботи.

Перший розділ “Законність як необхідна умова підзаконної нормотворчості” присвячений аналізу проблем поняття і сутності законності як базової правової категорії, конституційних засад її забезпечення у сфері нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в Україні, юридичних властивостей закону як основи підзаконної нормотворчої діяльності.

В першому підрозділі “Законність як правова категорія” розкривається динаміка правових поглядів щодо законності, встановлюється сучасне її розуміння, особливості прояву і дії у сфері нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, робляться відповідні категорійні узагальнення.

Проаналізувавши наукові уявлення щодо поняття, особливостей і аспектів законності з часів Стародавньої Греції та Риму до сучасності, автор робить висновок про актуальність проблем її забезпечення протягом усієї історії розвитку людства. Відмічається визначний внесок у становлення концепції законності Демокріта, Арістотеля та ряду інших античних філософів. Робиться узагальнення, за яким історично перше розуміння законності було безпосередньо пов’язано із забезпеченням верховенства в державі природних прав і свобод людини, законів, які відповідають природному праву.

Відзначається складність і різноплановість законності як правової категорії, нагальність подальшого комплексного опрацювання її світоглядно-методологічних основ. Автор вважає, що на гносеологічному рівні при цьому необхідно здійснювати передусім більш високий рівень узагальнень, поглиблювати знання щодо законності з врахуванням останніх здобутків юридичної теорії та практики. Обґрунтовується теза про важливість збереження наступності у підходах щодо дослідження категорії законності у наш час. На її підтвердження наводяться сформульовані в минулому достатньо слушні погляди щодо значення і ролі цієї правової ідеї для організації злагодженого функціонування держави і суспільства.

Встановлюється допустимість ефективної реалізації законності в Україні виключно за наявності належним чином якісно сформованої системи законодавства. Основною передумовою, базою законності розглядається закон. Здобувач переконаний, що саме від досконалості закону багато в чому залежить успішне дотримання суб’єктами права вимог законності. З огляду на це, пропонується висувати особливі вимоги щодо провадження діяльності з підготовки і прийняття законів та основних підзаконних нормативно-правових актів, здійснювати в нормотворчій сфері комплексний контроль. Ґрунтом для утвердження режиму законності, на думку автора, виступає розвинуте, систематизоване законодавство. Закони мають не лише відповідати об'єктивним потребам суспільного розвитку, а й бути досконалими з точки зору вимог юридичної техніки.

Категорія законності розглядається:

- як метод діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування;

- як політико-правовий режим функціонування громадянського суспільства;

- як основна вимога здійснення нормотворчої діяльності.

Законність визнається прогресивним суспільно-правовим явищем, яке покликано сприяти суспільному прогресу, реалізації загальнолюдських цінностей та стандартів демократичної, правової держави. Вона, на думку здобувача, є провідним способом здійснення народом України суверенітету, діяльності органів публічної влади; сукупністю вимог, пов’язаних із забезпеченням беззаперечного авторитету закону в державі, всебічним та повним виконанням всіма суб’єктами права його положень.

В другому підрозділі “Конституційні засади забезпечення законності у нормотворчій діяльності” досліджується роль і значення положень Конституції України щодо здійснення нормотворчої діяльності суб’єктами державного управління в нашій державі, забезпечення її законності, а також законності змісту та форм підзаконних нормативно-правових актів.

Конституція України визнається проявом кращих традицій демократичного конституціоналізму. Стверджується про закріпленість у ній вимоги щодо виключно законодавчої визначеності підстав, меж і форм нормотворчої діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні. Опрацьовується властивість вищої юридичної сили Конституції України в національній системі законодавства. Вона, на думку автора, полягає в: а) пріоритеті конституційних положень перед нормами законів і підзаконних нормативно-правових актів; б) прийнятті законів та інших нормативно-правових актів на основі норм Конституції. Наводяться інші аргументи, які дозволяють розглядати Конституцію України основою галузей національного законодавства, реально діючим Основним Законом держави, базою для законодавчої та підзаконної нормотворчої діяльності, забезпечення законності останньої.

Аналізуються проблеми допустимості здійснення правового регулювання суспільних відносин органами виконавчої влади та іншими суб’єктами державного управління в Україні. Робиться висновок, за яким саме Конституція України встановлює компетенцію виконавчо-розпорядчих органів видавати підзаконні нормативно-правові акти. Здійснювати підзаконну нормотворчу діяльність відповідно до Конституції України повноважні Президент України (ст. 106), Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (ст. 117), Верховна Рада та Рада міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 135, 137), місцеві державні адміністрації (ст. 118), органи місцевого самоврядування (ст. 144). У відповідних положеннях Конституції України визначаються, серед іншого, й форми та межі реалізації суб’єктами державного управління їх компетенції видавати підзаконні нормативно-правові акти, а також основні способи, які можна використовувати для забезпечення законності у цій сфері. Останніми, зокрема визнається судове оскарження (ст. ст. 55, 126), контроль вищестоящих органів управління (ст. ст. 106, 118), державна реєстрація нормативно-правових актів органів виконавчої влади (ст. 117).

Третій підрозділ “Закон – юридична основа нормотворчості” присвячений аналізу юридичних властивостей закону щодо підзаконної нормотворчої діяльності.

На основі системного аналізу положень ст.ст. 6, 8, 19, 92, 106, 113, 118, 135 Конституції України автор стверджує про конституційну визначеність принципу верховенства закону в системі нормативно-правових актів України.

Верховенство закону обґрунтовується як вимога пріоритетного (вищого) місця в системі нормативно-правових актів України суто відповідних правових документів Верховної Ради України як представницького органу державної влади, безпосередньо сформованого народом України (при цьому не виключається прийняття законів прямо громадянами шляхом референдуму). Закон, на думку здобувача, є базисом всієї правової системи України, основою для здійснення підзаконного правового регулювання у різноманітних сферах суспільного життя. Верховенство закону розглядається фундаментальною складовою принципу законності, наріжним каменем існування правової держави, діяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування.

Властивість вищої юридичної сили закону в системі нормативно-правових актів України охарактеризовано зайняття ним найбільш високої “сходинки” в її вертикальній структурі, вимогу відповідності його положенням правових норм, які приймаються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування. Автор вважає, що верховенство закону полягає також в зумовленості його положеннями меж і процедур нормотворчої діяльності суб’єктів державного управління в Україні.

Другий розділ “Підзаконні нормативно-правові акти в системі законодавства України” передбачає розгляд проблем поняття, особливостей і класифікації підзаконних нормативно-правових актів, застосування засобів юридичної техніки для забезпечення їх законності.

В першому підрозділі “Поняття і особливості підзаконних нормативно-правових актів” визначається місце і особливості підзаконних нормативно-правових актів в системі законодавства України, обґрунтовується сучасне розуміння цієї правової категорії.

Завданням закону визнається визначення лише загальних засад розвитку суспільних відносин у певній їх сфері. У ньому важко, з огляду на непередбачуваність, складність реальних життєвих обставин, детально “змоделювати” всі без виключення організаційні ситуації. Відмічається, що практика законотворення в Україні поки що не відрізняється цілковитою системністю, не завжди встигає змінюватися, оновлюватися за стрімко плинних умов суспільного прогресу. Це, на думку здобувача, об’єктивно обумовлює необхідність здійснення підзаконного правового регулювання органами виконавчої влади в Україні.

Основним соціальним призначенням підзаконних нормативно-правових актів називається забезпечення комплексного правового упорядкування процесів в державі. Термін “підзаконний нормативно-правовий акт” визнається збірною юридичною категорією, яка виражає одну загальну властивість великої, найбільшої за кількісним складом групи нормативно-правових актів, що видаються суб’єктами виконавчо-розпорядчої діяльності в Україні, згідно якої їх зміст повинен ґрунтуватися на положеннях закону і йому не суперечити.

Досліджуючи підходи щодо розуміння державного управління, обґрунтовані в працях основоположників вітчизняної науки державного управління та адміністративного права (В.Б.Авер’янова, О.Ф.Андрійко, Є.Б.Кубка, Н.Р.Нижник, В.В.Цветкова та ряду інших відомих вчених-юристів), робиться висновок про допустимість розгляду підзаконної нормотворчої діяльності як однієї з форм даного виду соціального управління, самостійного, специфічного виду організаційної роботи, а підзаконних нормативно-правових актів, які при цьому приймаються, як виду актів управління.

Підзаконні нормативно-правові акти визначаються різновидом нормативно-правових актів, які видаються повноважними суб’єктами державного управління на основі та на виконання положень законів, у відповідності із ними, для їх подальшої конкретизації та розвитку, всебічної і повної реалізації регулятивних функцій держави.

Підрозділ другий “Класифікація підзаконних нормативно-правових актів”. Опрацьовується класифікація підзаконних нормативно-правових актів за повноважними суб’єктами влади. Подібна їх типізація, на думку автора, має первинне значення, враховуючи те, що саме від обставини прийняття нормативно-правового акту тим чи іншим органом влади залежить ступінь його обов’язковості, порядок підготовки і набуття чинності, місце в ієрархічній структурі вітчизняної системи законодавства, територія дії тощо. Іншими словами - на основі цієї класифікації автор вважає можливим упорядковувати підзаконні нормативно-правові акти за іншими критеріями.

Виокремлюються такі основні групи підзаконних нормативно-правових актів суб’єктів державного управління: 1) нормативно-правові акти Президента України; 2) нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України; 3) нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; 4) нормативно-правові акти органів влади Автономної Республіки Крим; 5) нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій; 6) нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування. При цьому розкриваються внутрішні особливості кожної з названих груп підзаконних нормативно-правових актів, виділяються у їх межах певні підвиди відповідних джерел права.

В третьому підрозділі “Основні юридико-технічні засоби забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів” досліджуються теоретико-правові проблеми використання засобів юридичної техніки для забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів.

Підзаконна нормотворча діяльність розглядається як складний розумовий процес усвідомлення, фіксації, відображення та розвитку у нормативно-правових актах органів управління положень законів. Підкреслюється актуальність застосування засобів системного наукового пізнання в підзаконній нормотворчій діяльності.

Називаються наступні основні юридико-технічні засоби, які можуть, на погляд здобувача, бути застосовані для забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів: використання такої ж юридичної термінології, як і у законах; запровадження уніфікованих юридичних конструкцій; врахування при підготовці проектів підзаконних нормативно-правових актів аргументів та обставин, які враховувалися при прийняті законів у відповідній сфері суспільного життя; надання підзаконному нормативно-правовому акту певного органу управління тільки тієї форми, що передбачена у Конституції та законах України, які встановлюють правові основи для його діяльності.

Для перевірки якості, повноти застосування вказаних прийомів юридичної техніки в управлінській нормотворчій діяльності, а також встановлення відповідності змісту проектів цих джерел права вимогам принципу законності, пропонується використовувати відповідно механізми їх погодження (внутрішнього, зовнішнього), проведення щодо них правових нормотворчих експертиз (як юридико-технічних, так і кримінологічних, фінансово-правових, на предмет відповідності законодавству ЄС та ін.), а стосовно текстів підзаконних нормативно-правових актів, які передбачають врегулювання економічних відносин, і спеціальні регуляторні процедури спеціально уповноваженими органами з питань регуляторної політики і підприємництва.

З метою урегулювання підстав і порядку проведення нормотворчих експертиз, у тому числі й Міністерством юстиції України, обґрунтовується необхідність розробки і прийняття спеціального Закону України “Про нормотворчі експертизи”.

Третій розділ “Забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів в системі органів виконавчої влади” передбачає дослідження загального стану законності у сфері підзаконної нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, напрямків удосконалення практичної діяльності органів юстиції України щодо її забезпечення.

Перший підрозділ “Загальна характеристика стану законності у сфері підзаконної нормотворчості органів виконавчої влади”. Досліджується практика прийняття компетентними органами державної влади рішень, якими скасовувалися в цілому або в частині положення нормативно-правових актів органів виконавчої влади. Відмічається, що Конституційний Суд України станом на 1 липня 2004 року розглянув 5 справ щодо конституційності постанов Кабінету Міністрів України і тільки в одній вирішив визнати відповідний акт Уряду конституційним. Президент України у 18 випадках використовував конституційне право щодо скасування як незаконних актів Кабінету Міністрів України і в 2 випадках - рішень голів місцевих державних адміністрацій. Судами загальної юрисдикції з 01.01.2002 р. по 01.07.2004 р. визнано повністю незаконними 17 постанов Кабінету Міністрів України, частково законними - 299 нормативно-правових актів Уряду. За цей же період місцевими і апеляційними судами прийняті рішення про скасування як незаконних 25 нормативно-правових актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Автор підсумовує, що майже половина всіх підзаконних нормативно-правових актів органів виконавчої влади, що стають предметом судового розгляду, визнаються незаконними.

Проводиться аналіз практики діяльності органів юстиції України щодо скасування державної реєстрації нормативно-правових актів органів виконавчої влади. Підкреслюється, що з 1 січня 1999 року (з моменту надання відповідного права) по 1 липня 2004 року Мін’юстом скасовано державну реєстрацію як незаконних 27 нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади. Обласними управліннями юстиції прийняті рішення про скасування державної реєстрації 521 нормативно-правового акту органів виконавчої влади обласного рівня, а районними управліннями юстиції - 616 нормативно-правових актів відповідних органів виконавчої влади.

Як наслідок, зроблено висновок про низький рівень дотримання вимог законності під час провадження нормотворчої діяльності органами виконавчої влади.

В другому підрозділі “Напрямки удосконалення діяльності органів юстиції щодо забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів” досліджуються проблеми оптимізації діяльності органів Міністерства юстиції України щодо реалізації державної правової політики, захисту прав і свобод громадян, забезпечення законності в процесі провадження підзаконної нормотворчої діяльності.

Розглядається два основних напрямки модернізації практичної роботи органів юстиції України щодо забезпечення законності в підзаконній нормотворчій сфері. З одного боку, аналізуються проблеми участі органів юстиції в процесі удосконалення, у тому числі систематизації, масиву законодавчих актів як нормативної основи законності. При цьому йдеться про нагальність виконання Мін’юстом функції головного розробника законопроектів, які вносяться на розгляд парламенту Президентом і Кабінетом Міністрів України. З іншого боку, визначаються завдання Міністерства юстиції України щодо ефективної організації та підвищення рівня нормопроектної роботи в органах виконавчої влади України. Відмічається актуальність серйозного і систематичного навчання відповідних працівників нормопроектувальній роботі. Пропонується провадити підготовку спеціалістів у галузі нормотворчої діяльності на постійній основі, ввести у вищих юридичних навчальних закладах спеціальний предмет з техніки нормопроектування.

З метою формування єдності правового поля в державі, всебічної і повної реалізації законності в підзаконній нормотворчій сфері, обґрунтовується ідея запровадження процедур державної реєстрації органами юстиції нормативно-правових актів, що видаються органами місцевого самоврядування.

В третьому підрозділі “Державна реєстрація підзаконних нормативно-правових актів органів виконавчої влади як ефективна форма забезпечення їх законності” аналізуються проблеми здійснення органами юстиції України функції державної реєстрації нормативно-правових актів органів виконавчої влади, розглядається роль та значення цієї діяльності для забезпечення їх та відповідної нормотворчості законності.

Автор звертається до аналізу практики діяльності органів юстиції з державної реєстрації нормативно-правових актів. Відмічається, що обсяги цієї роботи з року в рік постійно збільшуються. Так, якщо в 1993 році Мін’юстом було зареєстровано 210 нормативно-правових актів, то у 2004 році в 6 разів більше, а саме, 1287 нормативно-правових актів. За період з 1993 по 2003 роки Міністерством юстиції здійснено правову експертизу біля 12 тисяч нормативних актів, обласними управліннями юстиції проведено правову експертизу 25295 актів, з них більше 7 тисяч розпоряджень голів обласних держадміністрацій, а районними управліннями юстиції - 56981 акта, що подано на державну реєстрацію.

Визначається, що здійснюючи державну реєстрацію нормативно-правових актів органів виконавчої влади, органи юстиції України за весь час виконання цих функцій попередили прийняття більш ніж 17 тисяч незаконних правових норм. В середньому щороку у такий спосіб запобігається набуття чинності близько півтори тисячі незаконних правових положень.

Опрацьовуються найбільш розповсюджені види порушень законності, які виявляють органи юстиції під час державної реєстрації підзаконних нормативно-правових актів. Ними в цілому є: порушення чи обмеження актом встановлених законом прав, свобод чи законних інтересів громадян, підприємств, установ та організацій; покладення на них непередбачених законодавством обов'язків; видання акту з перевищенням компетенції відповідного органу виконавчої влади; невідповідність акту вимогам законодавства про мови; невиконання процедур узгодження акту із заінтересованими органами, коли це відповідно до чинного законодавства є обов'язковим.

Автор встановлює розповсюдженість фактів неподання місцевими органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів на державну реєстрацію. Це обумовлює існування проблеми дії незареєстрованих (фактично таких, які не є чинними в правовому відношенні) нормативно-правових актів в Україні. Обґрунтовується необхідність наділення органів юстиції повноваженнями щодо притягнення винних посадових осіб до адміністративної відповідальності за порушення законодавства про державну реєстрацію і встановлення такої відповідальності в Кодексі України про адміністративні правопорушення.

Завершують основний зміст дисертаційної роботи висновки. У висновках наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання щодо організаційно-правових шляхів забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів. Автором відповідно до поставленої мети надано визначення сучасного розуміння правової категорії законності, виявлено найбільш характерні шляхи застосування вимог законності під час підготовки та прийняття нормативно-правових актів органів виконавчої влади. Сформульовані пропозиції щодо удосконалення практичної діяльності органів юстиції по забезпеченню законності нормативно-правових актів. Зокрема, в дисертаційній роботі наводиться ряд таких узагальнень та пропозицій:

1. Законність в нормотворчому плані містить ідеї, по-перше, про верховенство (вищу юридичну силу) положень закону щодо норм усіх інших правових актів; по-друге, про зумовленість положеннями законів кола суб’єктів нормотворчих повноважень в нашій державі, форм і меж відповідної їх діяльності; по-третє, про обов’язок держави організувати всебічну і повну реалізацію даних вимог у процесі провадження правотворчої діяльності.

2. Конституція України є центром, основою всієї правової системи України. З метою забезпечення законності у нормотворчій сфері нею визначається: коло суб’єктів що наділені правом видавати нормативно-правові акти в державі; основні форми нормативно-правових актів, у яких ці органи влади здійснюють правове регулювання; межі повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, виключно в яких вони можуть здійснювати нормотворчу діяльність.

3. Закон є нормативно-правовим актом, який урегульовує найбільш важливі суспільні відносини в Україні, приймається Верховною Радою України в порядку особливої (законодавчої) процедури, має вищу юридичну силу в системі джерел права України, є основою для підзаконного правового регулювання, містить правові норми, що мають базове значення для правових актів Президента України, органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування (їх посадових осіб). Приписи закону є підставою для постановляння рішень органами судової влади.

4. Підзаконні нормативно-правові акти є