УКРАЇНСЬКА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО

УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ГРІНІВЕЦЬКА Ніна Миколаївна

УДК 658.01

ПРОБЛЕМА ФОРМУВАННЯ СУЧАСНОГО

ТИПУ ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ

В УКРАЇНІ

Спеціальність 25.00.01 – теорія та історія державного управління

А В Т О Р Е Ф Е Р А Т

дисертації на здобуття наукового

ступеня кандидата наук з державного управління

Київ – 1999

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Українській Академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник: доктор філософських наук, професор

Гаєвський Борис Аркадійович,

Міжрегіональна Академія управління персоналом, завідуючий кафедрою соціального управління і політології

Офіційні опоненти: доктор історичних наук, професор

Мальчин Юрій Макарович,

Академія муніципального управління,

ректор

кандидат політичних наук, доцент

Горбатенко Володимир Павлович, Національний педагогічний університет

ім. М.П. Драгоманова, доцент кафедри політології і соціології

Провідна установа Національна академія внутрішніх

справ України МВС України, кафедра управління, м. Київ

Захист відбудеться “ 3 ” грудня 1999 р. о 17-00 годині на засіданні

спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Українській Академії державного управління при Президентові України за адресою: 252057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Української Академії державного управління при Президентові України за адресою: 252057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20

Автореферат розісланий “ 2 ” листопада 1999 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Логунова М.М.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Вступ. Вихід із трансформаційної кризи українського суспільства залежить від створення сучасної, ефективної системи державного управління. Необхідність формування такої системи як інструменту подолання кризи в Україні до останнього часу не оцінювалось. На сьогодні, управлінська ситуація в Україні та органічно пов’язана з нею кадрова залишається незадовільною. Кадри в сфері управління слабо підготовлені і недостатньо мотивовані до здійснення інноваційної діяльності. Старі принципи й моделі формування і функціонування державного апарату вже відкинуті, а нові ще не сформовані. Склалася об’єктивна суперечність між тими вимогами до державних службовців, які висуває нова соціально-політична і економічна ситуація та існуючим, багато в чому деформованим, типом державного службовця, який прийшов до державного апарату і реально здійснює суспільні реформи в Україні.

Ці обставини зумовлюють низький рівень державного регулювання складних процесів суспільного розвитку, які характерні для перехідного періоду. Це посилює нестабільність органів державної влади та управління, їх непослідовність у проведенні реформ і поглиблює розбалансованість соціального простору.

Ситуація ускладнюється незавершеністю нормативно-правової бази державної служби, нерозвиненістю інноваційної системи підготовки і перепідготовки державних службовців.

За таких умов сама проблема формування сучасного типу державного службовця вимагає теоретичного осмислення; реальна практика потребує рекомендацій від науки та серйозного обгрунтування змісту, форм та методів підготовки і перепідготовки державних службовців.

Актуальність теми. На етапі становлення Української незалежної держави особливого значення набувають наукові дослідження, присвячені проблемам формування сучасного типу державного службовця, визначення принципів його типологізації, оцінки реального стану в цій галузі і пошуку оптимальних шляхів підготовки державних службовців, які відповідають сучасним вимогам.

Аналіз вітчизняних і зарубіжних літературних джерел свідчить про те, що проблемам державного управління, удосконаленню державної служби, формуванню державних службовців, їх підготовці приділяється значна увага.

Як відомо, пошукові оптимального державного управління відводилось чільне місце ще в працях Арістотеля, Платона, Гоббса, Гегеля та ін. Одним з перших системно опрацював питання ефективної взаємодії службовців М. Вебер, який розкрив зміст і закономірності функціонування “державної машини”. Він розробив концепцію “ідеального типу бюрократії” як найбільш раціонального інституціалізованого устрою у вирішенні складних завдань управління суспільством, визначивши основні соціально-професійні характеристики “ідеального чиновника”.

Під впливом ідей Реформації в Україні у XV-XVI ст. почала формуватись нова політико-правова ідеологія. Аналіз форм державного управління виклав у своїх писаннях С. Оріховський-Роксолан; авторами ідей державності періоду Української гетьманської держави були Б. Хмельницький, І. Виговський, П. Орлик; на зламі XIX-XX ст. проблеми державотворення розглядали та втілювали в життя Г. Андрузьський, М. Драгоманов, М. Грушевський, В. Виниченко та ін.

Останнім часом проблемам державної служби, адміністративному реформуванню, постаті державного службовця присвячена значна кількість вітчизняних і зарубіжних публікацій. Безпосередньо над питаннями удосконалення державного управління працюють учені В. Б. Авер’янов, Г.В. Атаманчук, В.Д. Бабкін, В.М. Бебик, Б.А. Гаєвський, М.Ф. Головатий, В.Г. Кремень, Ю.М. Мальчин, О.В. Петришин, В.А. Ребкало; проблемам формування державної служби в умовах становлення української державності присвячені роботи Ю.Л. Битяка, С.Д. Дубенко, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенського, В.В. Цвєткова; процесу реформування підготовки та перепідготовки управлінських кадрів в Україні приділяється увага в наукових працях В.М.Князєва, М.М. Логунової, В.І. Лугового, В.К. Майбороди, І.Ф. Надольного, В.Г. Яцуби; нові підходи в соціальному управлінні та кадровій політиці викладені в роботах Г. А. Дмитренка, М.П. Лукашевича, Є.М. Охотного, В.А. Скуратівського, Г.В. Щокіна.

Аналіз літератури дає підстави стверджувати, що вже створені передумови для розуміння сучасної концепції державної служби та розробки теоретичної моделі формування сучасного типу державного службовця в Україні. Водночас, можна констатувати, що стан розробленості вказаних питань є не рівномірним за своєю глибиною і комплексністю охоплення. Їх науковий аналіз ускладнюється незавершеністю формування законодавчої і нормативно-правової бази, включаючи також положення, які стосуються функцій, прав та обов’язків державних службовців. Ще однією обставиною, яка ускладнює дослідження сучасного типу державного службовця, слід назвати здійснення переходу від тоталітарної системи управління суспільством до демократичної. При цьому в діяльності органів управління та їхніх працівників проявляються стереотипи старих підходів, які підсилюються негативними явищами корупції і зловживання владою.

І хоча вже розроблена Концепція адміністративної реформи в Україні, однак ще не повною мірою визначені функції державної служби, не достатньо розглянуті проблеми типології державних службовців та питання особистісних якостей державного службовця. Це значно ускладнює вирішення проблеми добору, просування та навчання кадрів відповідно до їх індивідуальних особливостей і професійних обов’язків, мотивації до роботи і підвищення кваліфікації. Невирішеність вказаних проблем потребує подальшої активізації та поглиблення наукових досліджень, а також пропозицій щодо заходів ефективної реалізації кадрового потенціалу у сфері державного управління.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дане дисертаційне дослідження є складовою комплексної наукової теми “Соціальний розвиток і соціальна політика: основні проблеми і тенденції, що розробляється науковцями кафедри соціальної і гуманітарної політики Української Академії державного управління при Президентові України.

Мета і задачі дослідження. Головна мета дослідження полягає у з’ясуванні сучасного стану та особливостей реформування державної служби в Україні, у визначенні сукупності факторів, засобів, шляхів і технологій формування державних службовців сучасного типу.

Висунута мета передбачає вирішення низки завдань:

- обгрунтування теоретичної моделі управлінських кадрів як складової сучасної парадигми державного управління в умовах переходу до ринкових відносин та розвитку демократичної, правової держави;

- уточнення основних категорій, що відтворюють характеристики державної служби, визначення її місця і ролі в системі державного управління;

- визначення сучасних підходів до типології працівників органів державного управління і їх функціональних обов’язків, а також обгрунтування концептуальної моделі державного службовця;

- виявлення шляхів і технологій формування сучасного типу державного службовця, удосконалення системи підготовки та оцінки їх діяльності;

- розроблення науково-практичних рекомендацій, спрямованих на підвищення ефективності роботи державних службовців.

Теоретико-методологічною основою дисертації є система філософських, загально-наукових та спеціальних методів дослідження, системний підхід і структурно-функціональний аналіз. Використані також концепції, положення, висновки, які містяться у наукових публікаціях вітчизняних і зарубіжних соціологів, політологів, правознавців, управлінців-практиків з проблем державної служби та кадрової політики.

Основними джерелами, використаними в дисертації, є законодавчо-правові акти і постанови органів державної влади та управління України.

Методичною базою дослідження є комплекс методів збирання, аналізу та обробки фактологічної та емпіричної інформації, серед яких:

- методи загально-наукового, порівняльно-ретроспективного, системно-теоретичного та конкретно-історичного аналізу зарубіжних і вітчизняних джерел;

- вивчення документальної інформації органів державної влади і управління;

- методи моделювання і програмування.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у теоретичному осмисленні процесу становлення державної служби в Україні та у розробці концепції формування сучасного типу державного службовця.

Основні ідеї та висновки, що становлять наукову новизну дослідження, полягають також у наступних положеннях, що виносяться на захист:

- на основі вітчизняного і зарубіжного досвіду охарактеризовано теоретичну модель сучасного державного службовця, яка базується на безперервному вдосконаленні концепції державного управління, його стратегії і тактики, постійному розвитку організаційних і функціональних структур управління, корекції правового статусу державного службовця;

- на базі аналізу функціональних обов’язків державного службовця, встановлено характер змін у чисельності й динаміці штатів державного апарату, зміцнення наукової бази державно-управлінської праці, зростання ролі інформаційно-аналітичних функцій влади і ролі експертних оцінок;

- здійснено типологізацію державних службовців за рівнями владних відносин: центральний, регіональний, місцевий; за видами влади: концептуальна, інформаційно-аналітична, законодавча, виконавча і судова; за належністю до політичних партій і рухів – політична еліта, професіонали, відповідальні й технічні виконавці; за якістю освіти державних службовців – природничо-технічна, гуманітарна; за типами особи – лідер концептуального мислення, лідер-організатор, лідер інноваційних змін, спеціаліст, виконавець з потенціалом росту та без потенціалу росту і ін.

- переглянуто критерії оцінки управлінської ситуації і кадрового потенціалу, ефективності роботи персоналу управління державної служби, що дозволило зробити висновок про глибокі деформації у виконанні функціональних обов’язків, у стилі мислення і поведінці державних службовців, а саме: протекціонізм, недостатній рівень громадянської свідомості, та управлінської культури, державницької поведінки і професіоналізму, корупція, хабарництво, командно-бюрократичний стиль мислення тощо;

- запропоновано шляхи поетапного виходу із критичного стану, які передбачають розвиток інноваційного характеру державної діяльності, управлінської і кадрової політики, спрямованих на потреби і запити суспільства і людини; розглянуто інноваційні ресурси розвитку державної служби, наукомісткі механізми формування сучасного типу державного службовця. До їх складу входять: соціальні технології інтелектуальної і соціальної захищеності державного службовця, його професійного і загальноосвітнього безперервного росту, мотивації до праці, забезпечення інформаційно-аналітичного та концептуального мислення, інтелектуального розвитку, технології формування гуманітарної, управлінської культури керівника.

Практичне значення одержаних результатів. Значення одержаних результатів дисертаційного дослідження полягає у визначенні соціального портрету державного службовця, у сприянні процесові становлення сучасного типу державного службовця в Україні і забезпеченні вищого рівня державного управління. Висунуті положення, та теоретична модель удосконалення державної служби сприятимуть розробці та впровадженню в життя концепції реформування державної служби, визначенню змісту і напрямків в розвитку державного управління, формуванню функціональних обов’язків і вдосконаленню системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

Особистий внесок здобувача. Основні ідеї та розробки, що здійснені в дисертаційному дослідженні, зокрема, ті, що характеризують наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, отримані здобувачем особисто.

Апробація результатів дисертації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження були апробовані автором під час читання лекцій з курсу “Основи кадрового менеджменту” в Міжрегіональній Академії управління персоналом (м. Київ), на трьох науково-практичних конференціях в Українській Академії державного управління при Президентові України:

- щорічній науково-практичній конференції науково-педагогічного персоналу, слухачів, аспірантів, докторантів Академії, (травень 1997 р.);

- міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні питання організації навчання і методики викладання в системі підвищення кваліфікації державних службовців, (грудень 1997 р.);

- науково-практичній конференції за міжнародною участю “Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми та перспективи”, (травень 1998 р.), обговорювались на семінарах і засіданнях круглого столу з проблем удосконалення управління в Державній Академії керівних кадрів освіти (м.Київ).

Дисертація обговорювалась на засіданні кафедри соціальної і гуманітарної політики Української Академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Проблеми і результати дисертаційного дослідження

викладені автором у 8 наукових працях (2-і у співавторстві).

Структура та обсяг дисертації. Робота складається із вступу, трьох розділів, двох підрозділів, висновків та списку літературних джерел. Обсяг дисертації – 155 сторінок, включаючи список використаних джерел із 158 найменувань на 13 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обгрунтовується актуальність теми, аналізується ступінь її розробки, окреслюються цілі й завдання роботи, характеризуються методологічні засади дослідження, визначаються новизна і практичне значення одержаних результатів.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні засади типології державних службовців (аналіз стану досліджуваної проблеми)” -розкривається зміст державної служби, осмислюється її концептуальна основа, розглядаються принципи діяльності державної служби.

Аналізуючи зміст діяльності державної служби на прикладі емпіричних та фактологічних даних, визначаючи шляхи реалізації особистого потенціалу державного службовця, враховуючи специфіку і особливості становлення нової державності, автор, на підставі незначної кількості вітчизняних досліджень з даної проблеми звертається до світового досвіду становлення і модернізації державної служби в різних країнах, яким властивий динамізм, постійний пошук шляхів оптимізації діяльності держави та її апарату. В основному, суть питань, що стосуються цієї проблеми, багато в чому зводяться до визначення співвідношення ролі та компетенції державних органів управління і місцевого самоврядування – до “централізації” і “децентралізації”.

З практичної точки зору в багатьох країнах світу реорганізація державного апарату призвела до уповільнення зростання чисельності державних службовців або навіть до їх скорочення. Продуктивність їхньої праці зросла, і це позначилось на бюджеті. Уряди багатьох країн прагнуть так здійснювати кадрову політику, аби максимально зберегти якісний рівень державної служби, передусім ефективність роботи її вищої ланки. Стабільність і професіоналізм апарату державної служби у разі зміни політичної верхівки уряду не підриваються. Як правило, існує законодавчий механізм, який захищає його від розпаду.

Взаємовідносини між державною службою і політичною владою в Україні базуються на принципі свободи переконань, який закріплений в Основному Законі країни. З нього випливає, що державні службовці користуються свободою совісті, свободою приналежності до політичних партій, правом висувати свою кандидатуру на виборах. Одночасно на них покладаються обов’язки дотримуватись неупередженості. Великого значення надається професійній освіті й росту державних службовців через систему спеціальних освітніх і навчальних закладів. У цілому, модернізація державного апарату є важливим моментом в сучасних взаємовідносинах держави і суспільства. Завдання реформи державного апарату в Україні полягає в розширенні самоврядування, розвитку госпрозрахункових структур, підвищенні ефективності роботи кадрів на основі нових положень про посадові функції, перегляді штатного розкладу й сітки платні для нижчих категорій працівників апарату.

Державна служба як соціально-правовий і управлінський інститут суспільства виконує головну функцію держави, державного регулювання – забезпечення прогресивної участі найбільш здібних управлінців у вирішенні тих завдань, які стоять перед суспільством, і знаходить вияв у функціях держави. Опорними базовими категоріями державної служби є “державна посада” і “державний службовець”. Між ними існує органічний зв’язок, що реалізується через особливе громадянське відношення, за якого державна влада виконує свої функції цілепокладання, організації і регулювання суспільних процесів, поведінки людей. На думку автора, для їхньої реалізації необхідні чіткий опис класифікації і змісту державних посад, добір на них людей, підготовлених до виконання відповідних функцій і повноважень; правове визначення процедур виконання посадових функцій; визначення критеріїв аналізу й оцінки їх виконання. Головна функція державної служби – служити суспільству, тобто забезпечувати стійкий зв’язок держави і суспільства, держави та громадян; у своїй діяльності практично реалізовувати демократичні принципи; розширювати умови для становлення громадянського суспільства, мотивувати розвиток його самоврядних дій засобами професійної управлінської роботи.

Віддаючи належне чіткому визначенню функцій управління, професійних обов’язків державного службовця, в дисертації наголошується на відносній самостійності останнього у межах посади, яку він обіймає, його внутрішній мотивації до виконання службових обов’язків, загальній культурі, громадянській свідомості. Це набуває особливої значущості в умовах виходу суспільства з кризи, його модернізації, коли необхідні неординарні, творчі дії апарату управління, а не тільки просте виконання службових обов’язків.

Виходячи з цілей і завдань дослідження, з визначення шляхів формування державного службовця нового типу, автор пропонує враховувати взаємозв’язок і взаємовплив трьох процесів: становлення державної служби як соціального інституту; формування державного службовця як професійного працівника і всебічно розвиненої особи; здійснення системи професійної освіти державних службовців, яка забезпечила б якість підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації керівників і спеціалістів, адекватних потребам державної служби.

У другому розділі - “Сучасна парадигма управління і формування теоретичної моделі управлінських кадрів” - автор, на основі аналізу державно-управлінської історії колишнього СРСР та України, подає основні складові сучасної парадигми державного управління.

Відомо, що вітчизняна система поглядів, яка визначала протягом семидесятилітнього періоду розвиток вітчизняної (радянської) теорії і практики управління, сформувалась під впливом марксистської парадигми соціально-економічного розвитку. В ній як головний критерій соціальної орієнтації економіки декларувався всебічний розвиток особи. Роль економічного фундаменту, справедливого розподілу за результатами праці виконувала суспільна власність на засоби виробництва, а виконання державного плану, в свою чергу, виступало основною метою суспільного виробництва, що й відображалось у відповідній економічній теорії.

Ця система поглядів знаходила вияв у теоретичних розробках і практиці управління соціалістичним виробництвом. Були створені наукові заклади для управління, розробки проблем організації праці і виробництва.

І хоча вже в ті часи лунали заклики, які застерігали від згубності, так званої, “адміністративної” економіки, гору взяли авторитарна бюрократія, тоталітаристські устремління, диктаторський, а отже, і повністю суб’єктивістський спосіб управління суспільними та економічними процесами. Наукова думка в галузі управління стала практично нікому не потрібною і була успішно “прикрита”. Все управління зводилося до виконання керівної волі вождів, які очолювали партію, кадрова політика десятиріччями здійснювалась “зверху вниз”, а розстановка кадрів реалізовувались через інститут партійної номенклатури.

Сучасні процеси державотворення в Україні зумовлюють необхідність створення нової управлінської парадигми, суть якої, на думку автора, зводиться до наступного.

По-перше, гнучке поєднання методів ринкового регулювання, яке засноване на зворотніх зв’язках, з державним регулюванням соціальних та економічних процесів. Необхідність такого підходу зумовлена тим, що просування до ринку – це складний процес, неодмінними й активними учасниками якого повинні бути держава і державна служба.

По-друге, формування і функціонування соціально орієнтованих систем. Концепція організацій як відкритих систем означає поворот до ринку і споживача. Кожна організація, яка функціонує в ринковому середовищі, повинна самостійно вирішувати не тільки питання внутрішньої організації, але й усієї сукупності зв’язків із зовнішнім середовищем.

По-третє, самоврядування на відповідних рівнях і перехід до поліцентричної системи господарювання. Еволюція системи управління в перехідний період спрямована на формування поліцентричної системи, яка базується на функціонуванні в народному господарстві структур, здатних до самоврядування і саморозвитку. В умовах України акценти господарювання дедалі більше переміщуються на рівень регіонів, економічна самостійність яких у перехідний період об’єктивно зростає. З одного боку, це призводить до збільшення кількості і складності завдань, які вирішуються в регіонах, з другого – значного спрощення системи управління народним господарством в цілому, зниження ентропії (елемент випадковості) і сприяння зростанню керованості економікою України.

По-четверте, поєднання ринкових і адміністративних методів управління підприємствами державного сектора економіки. У перехідний період державний сектор поступово скорочується за рахунок розширення сфери ринкового підприємництва і приватизації. Управління різними підприємствами має базуватися на комбінації методів ринкового та адміністративного характеру. Переважання тієї чи іншої групи методів залежить від статусу підприємств у економічній системі країни. У зв’язку з викладеним вище в дисертації робляться висновки:

в українському суспільстві навряд чи зміниться ставлення до наукового знання, якщо цього не станеться, насамперед, у сфері державного управління, у свідомості та поведінці управлінських кадрів;

управління як у державному, так і в недержавному секторах економіки здатне стати реальною рушійною силою супільного розвитку лише за умови, коли в суспільстві будуть напрацьовані достатні наукові знання про саме управління і ці знання почнуть практично використовуватись;

залучення наукового знання у процес управління можливе тільки тоді, коли суспільство зрозуміє, що ним керувати можуть і повинні лише компетентні і спеціально підготовлені в галузі менеджменту працівники, тобто висококваліфіковані державні службовці.

Розглядаючи проблеми розвитку державної служби, автор зосереджує увагу на моделі формування державних службовців, в основу якої, на його думку, може бути покладена сукупність професійних і соціально-психологічних рис особи. Теоретичне обгрунтування та інструментальне освоєння цих рис потребує уточнення основних понять, насамперед поняття “особа”. Термін “особа” та “особа державного службовця” виступають як теоретичні поняття різної міри узагальнення. Особа державного службовця є втіленням складного переплетіння загального, особливого й одиничного, де загальне – це ті властивості особи державного службовця, які визначаються її станом в системі суспільних відносин. Водночас, особа державного службовця належить до певної соціально-професійної групи, де проявляються риси, які характеризують її ставлення до державної служби, своєї трудової діяльності, цілей і завдань державного апарату, методів роботи, взаємовідносин у колективі. Особа державного службовця має володіти соціально-психологічними якостями, які складають її структуру як професіонала. Крім того, особа державного службовця є ще й суб’єктом суспільних відносин.

Розглядаючи основні елементи теоретичної моделі державного службовця на особистісному рівні, автор рекомендує враховувати її рольову складову. Ролі, які виконують державні службовці, можна поділити на службові і неслужбові. Як свідчить історичний досвід для працівників держапарату характерна множинність і багатоплановість службових ролей. Це пояснюється, передусім, специфікою роботи в апараті, де державний службовець для повноцінного виконання своїх функціональних обов’язків повинен не тільки поєднувати у собі цілу низку різноманітних властивостей та професійних навичок, але й виконувати такі види робіт, які істотно відрізняються одна від одної як у змістовному плані, так і за своєю психологічною природою.

На думку автора, важливе значення мають ціннісні орієнтації особи державного службовця. Інтегральна категорія її ціннісних орієнтацій включає в себе у “знятому вигляді” такі важливі критерії, як цінності, інтереси, мотиви, потреби, установки. Інтегруючи у своїй свідомості сукупність цих компонентів, державний службовець одержує певні орієнтації, принципи сприйняття різних життєвих ситуацій і вибору відповідних способів поведінки. У зв’язку з цим для сучасного державного службовця основною ціннісною орієнтацією має бути постійна спрямованість на впровадження державних інтересів, інтересів громадянського суспільства, забезпечення прав і потреб людини, на досягнення поставлених перед держапаратом соціальних цілей на основі закону. Ця орієнтація і вищеназвані громадянські цінності, які складають громадянську самосвідомість, повинні реалізовуватись не безпосередньо, а через професійну діяльність державних службовців.

На основі типологічних особливостей державних службовців в даному розділі пропонуються підходи до їхньої загальної типологізації з урахуванням особистих і професійних якостей. Виходячи із “Закону про державну службу” автор виділяє такі типи державних службовців:

- за критерієм “вид державної служби”, що визначається залежно від виконуваних функцій і виду державної служби: в представницьких, виконавчих, судових та інших органах влади та управління;

- за критерієм “посада державних службовців”: керівники, головні і провідні спеціалісти, помічники і технічні працівники.

За даними ознаками, на думку автора, важливо вивчити відповідність професійної підготовки працівника кваліфікаційним вимогам державної посади. Таким чином, формується своєрідна професіограма, у якій, з одного боку – перераховуються всі вимоги до державного службовця, з другого - відповідні знання, навички, вміння, здібності, які необхідні для виконання цих вимог.

У розділі пропонуються підходи до класифікації державних службовців, в основу яких покладені: рівень загальної і соціальної культури, стиль мислення, ставлення до загальнолюдських цінностей, основи мотивації до служби; розкривається важливий, на думку автора, критерій типології державних службовців – управлінські здібності. Важливого значення при розробленні моделі процесу формування державного службовця набуває визначення критеріїв оцінки його діяльності. З цієї точки зору слід визнати, що головне завдання формування державного службовця нового типу полягає в тому, щоб норми й цінності державної діяльності перетворити у позитивні мотиви особистої поведінки кожного державного службовця, який обіймає ту чи іншу посаду. Визначальним механізмом вирішення цього завдання, на думку дисертанта, є створення системи позитивної мотивації до професійного і сумлінного виконання своїх обов’язків. Це передбачає наявність позитивних мотивів для отримання та використання професійних знань у роботі державного службовця, високий суспільний престиж інституту державної служби в суспільстві, наявність особистих мотивів для діяльності в державному апараті (політичні переконання, громадянська позиція, творчі стимули самовираження, соціальна захищеність тощо).

Дослідження стану й тенденцій розвитку державної служби, методичних засад, широкого кола практичних завдань дозволяє зробити висновок, що для вирішення проблем оптимізації кадрової політики, роботи державної служби необхідно вирішити низку теоретичних питань у межах самої науки, яка була б здатна кількісно і якісно оцінювати ті процеси, які відбуваються в державному апараті у вигляді постійної зміни його функцій, функціональних обов’язків державного службовця, рівня його професійної підготовки, особистих якостей тощо. Це в свою чергу висуває нові вимоги до постійного інновування системи професійної підготовки державного службовця.

У третьому розділі – “Шляхи формування сучасного типу державного службовця в Україні”, в першому підрозділі – зазначається, що одним з важливих інноваційних ресурсів, здатних здійснити кадровий прорив і розширити його можливості, є сучасні соціальні технології.

На думку дисертанта, необхідна подальша розробка питань соціальної технологізації, комплексу методів і організаційних процедур, які були б спрямовані на оптимізацію управління суспільними процесами. Для ефективності таких розробок слід враховувати різні рівні соціальних знань: загальної методології, теоретичних положень, конкретних методик і т. д. Залишки консерватизму в науці сьогодні тісно поєднані з консерватизмом практики соціального управління, де десятки років панував залишковий принцип на соціальні потреби, технократизм мислення і прагматизм поведінки. Розірвати цей зв’язок означає зробити прорив до вирішення соціальних проблем.

Підвищення дієздатності суб’єктів управління в удосконаленні соціального життя розпочинається з формування в управлінців спеціальних знань, навичок і відповідних різноманітних методів роботи з людьми: від розуміння законів розвитку особи до процесу її взаємодії в групі, колективі, регіоні. Становище, яке склалося в галузі соціального управління, ніяк не може задовольнити сучасні і майбутні потреби резерву “людського ресурсу”.

У розділі обгрунтовується необхідність використання різних соціальних технологій в державному управлінні. Передусім підкреслюється необхідність розроблення і застосування для державного управління глобальних стратегічних технологій, які сьогодні в умовах кризового стану України є визначальними. Доводиться необхідність використання інформаційних технологій, технологій формування управлінської культури керівника, захисту і розвитку інтелектуальної власності, розроблення і запровадження інноваційних навчальних і запроваджуючих технологій, без яких зміна управлінської ситуації в регіонах і трансформація управлінського фону неможливі.

У другому підрозділі автор пропонує покласти в основу розроблення технології суттєвих змін у сфері державного управління модель неперервної професійної освіти. Відомо, що в сучасних умовах погано враховується місцева управлінська специфіка та її потреби, навчання часто-густо ведеться переважно на теоретичному рівні. Навчальні програми не відповідають управлінським завданням, а елементи кар’єри державного службовця не збалансовані з якістю знань, службове просування персоналу не мотивується. У зв’язку з цим пропонується істотно обновити саму концепцію і модель навчання, перепідготовки управлінців, упорядкувати її структурні елементи, внести зміни до діючих навчальних програм.

Розробляючи зміст навчання, необхідно, на думку автора, насамперед враховувати проблематику, яка пов’язана з особливостями розвитку країни, регіону: ресурси, джерела, механізми, мінітехнології; соціально-політичні механізми місцевого самоврядування; особливості екологічної, соціальної, національно-етнічної ситуації тощо. Це має бути основою для місцевого навчання кадрів, що неможливо без постійного аналізу соціально-економічних, політичних, культурних процесів. Такий підхід допоможе визначити правильне співвідношення між базовою, теоретичною і спеціальною прикладною підготовкою, а також обсяг соціально-психологічного тренінгу і необхідних управлінських навичок.

В нових умовах існує нагальна потреба впровадження у всі форми перепідготовки і навчання керівних кадрів державних службовців основ теорії і практики місцевого та соціального управління, що включало б елементи психології, педагогіки, соціальної технології. Мова йде про широку гуманізацію освіти, формування гуманітарної культури, про освоєння нової галузі управління – соціальної роботи, яка давно посідає чільне місце в системі державного управління в цивілізованих країнах.

Оцінка проблемної ситуації в галузі підготовки кадрів державних службовців свідчить про те, що необхідні принципово інші, інноваційні технології підготовки і перепідготовки державних службовців нового типу, здатних відповісти на запити ХХІ століття. На думку автора, в основу їх має бути покладено:

досягнення уніфікованого підходу до підготовки державних службовців, особливо високого рангу, що забезпечить появу “спільної мови” і сприятиме співпраці управлінців різних рівнів, їхньому переходові з однієї структури в іншу, в тому числі з державної – у ринкову, з одного рівня на інший;

створення різних центрів підготовки кадрів, на основі загальних принципів організації навчання, використання програмних продуктів, користування автономією у застосуванні різних методів навчання, сповідування відносної свободи, права на застосування гнучких програм, плаваючих модулів навчання, відносно вільного і гнучкого штатного розкладу, права маневру у визначенні пропорцій наукового і навчального процесів;

посилення уваги до більш широких питань гуманітарного знання, людинознавства, політології, правознавства, педагогіки, соціальної психології у змісті підготовки державних службовців на противагу традиційному наголосу на правових, адміністративних та економічних аспектах роботи державного службовця;

розробка різних програм навчання державних службовців, які б пов’язувалися з існуючою системою їх атестації, просуванням по службі, заходами заохочення.

ВИСНОВКИ

Виконане дослідження проблем формування сучасного типу державного службовця в Україні дозволило дисертанту зробити низку висновків та теоретичних узагальнень.

1. Незалежна Україна успадкувала систему державної кадрової політики, кадрової державної роботи загалом, яка за своєю сутністю, структурою, формами та методами управління відповідала командно-бюрократичній системі, що функціонувала в радянському тоталітарному суспільстві. Сьогодні реальний стан державного управління та державної служби в державі значно відстає від вимог універсальної технології інновування управлінської ситуації та є в цілому мало результативним. В діяльності державної служби та її кадрового корпусу досі поширений зашкарублий стереотип “здорового глузду”, деформованого командно-бюрократичного мислення, що зумовлює слабку керованість суспільними процесами життя.

2. В сучасних умовах існує потреба в сучасному типі державного службовця, який був би здатний ефективно регулювати процеси суспільної життєдіяльності. В період радикальних змін, що відбуваються в суспільстві, процесів реформування суспільного буття, об’єктом якого є і державна служба, основним регулятором її наступності та стабільності є соціально-культурні чинники. Тому державна служба в нашій країні може бути створена на засадах управлінської культури, її особливостей, специфіки способу життя народу в органічній єдності з загальнолюдським досвідом організації управління, державної роботи.

3. Державна служба – складний соціальний, політичний, державно-правовий, духовно-культурний інститут, для якого характерне досить складне поєднання елементів, сполучень, основним з яких є особа державного службовця. Аналіз світового досвіду показує, що в період становлення державної служби до числа пріоритетних факторів належать ті фактори, які, з одного боку, багато в чому визначають внутрішні механізми розвитку державної служби, динаміку змін у ній, а з другого – принципові контури її моделі. Такими факторами є: взаємодія державної служби і громадянського суспільства; співвідношення політики і державної служби; культура суспільства, ціннісні орієнтації, управлінська, правова і політична культура.

4. Характеризуючи основні контури теоретико-концептуальної моделі державного службовця нового типу, можна виділити два основні рівні цієї моделі: перший може бути охарактеризований на основі визначення функціональних особливостей державного службовця; другий – як процес розробки державних стандартів навчання і підвищення кваліфікації, який має бути неперервним, поетапним. Основу запропонованої моделі державного службовця складає цілий комплекс компонентів діяльності (діяльна сутність особи), статусу (сукупність службових ролей), ціннісних орієнтацій (насамперед громадянської кар’єри), кваліфікації (професіоналізм). Особистість державного службовця є узагальненням складного переплетіння загального, особливого і одиничного, де загальне має ті властивості особистості державного службовця, які визначаються її становищем в системі суспільних відносин.

5. Технологічно досконала організація навчання кадрів державної служби сьогодні в Україні має знайти національний грунт, враховуючи ту обставину, що нова парадигма державного управління може бути досить ефективною в разі врахування об’єктивних і суб’єктивних чинників не лише реального стану українського суспільства, але і його державницького шляху, національного менталітету і, водночас, бути досить сприйнятливою для врахування світового досвіду державного управління.

Список опублікованих праць

за темою дисертації

Основні результати дослідження викладені автором у 8 публікаціях загальним обсягом близько 6 друк.арк.

1.

1.

1.

1.

1.

1.

1.

1.

Анотація

Грінівецька Н.М. Проблема формування сучасного типу державного службовця в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 – теорія та історія державного управління. – Українська Академія державного управління при Президентові України, Київ, 1999.

Дисертацію присвячено питанням формування сучасного типу державного службовця в Україні на етапі становлення української

державності.

Сформульовано особливості моделі державної служби, які можуть бути визначені: як функції управління безпосередніми умовами життєдіяльності людей, що проживають на даній території в даних соціально-економічних, культурних умовах, і мають бути максимально наближені до потреб громади, асоціації, кожного індивіду і вільні від нальоту політизації та ідеологізації.

Здійснено типологізацію державних службовців: за рівнями владних відносин – центральний, місцевий; за видами влади – концептуальна, інформаційно-аналітична, законодавча, виконавча і судова; за приналежністю до політичних партій і рухів – політична еліта, професіонали, відповідальні і технічні виконавці; за якістю освіти державного управління – вищий, середній, початковий тип; за типами особи – лідер концептуального мислення, лідер-організатор, лідер інноваційних змін, спеціаліст, виконавець з потенціалом росту і без потенціалу росту і т.ін.

Запропоновано шляхи інновування державної діяльності, управлінської і кадрової ситуації, створення науково обгрунтованої системи підготовки державних службовців, запропоновано інноваційні ресурси розвитку державної служби, наукомісткі механізми формування державного службовця сучасного типу.

Ключові слова: державна служба, державне управління, державний службовець, громадянське суспільство, правова і професійна культура, соціальні технології.

Аннотация

Гринивецкая Н.Н. Проблема формирования современного типа государственного служащего в Украине. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.01 – теория и история государственного управления. – Украинская Академия государственного управления при Президенте Украины, Киев, 1999.

Диссертация посвящена вопросам формирования современного типа государственного служащего в Украине на этапе становления украинской государственности.

Рассматривая содержание деятельности государственной службы, определяя пути реализации личностного потенциала государственного служащего, учитывая специфику и особенности становления новой государственности, автор обращается к мировому опыту становления и модернизации государственной службы в различных странах, где процессу ее изменения, модернизации присущ динамизм, постоянный поиск путей оптимизации деятельности государства и его аппарата.

Административная реформа в Украине, современное состояние и потребность общественного развития государства обусловливают необходимость переосмысления сущности, роли и места государственной службы в обществе. Украина унаследовала систему государственной кадровой политики, кадровой государственной работы в целом, которая по своей сути, структуре, формам и методам управления отвечала командно-административной системе, что функционировала в тоталитарном обществе. Вышеизложенное определило то обстоятельство, что реальное положение государственного управления и государственной службы сегодня в Украине существенно отстает от требований универсальной технологии инновирования управленческой ситуации. В деятельности государственной службы и ее служащих сохранился стереотип деформированного командно-административного мышления, что обусловливает слабое руководство общественными процессами. В связи с этим в диссертации сформированы особенности модели государственной службы, которые могут быть определены: как функции управления непосредственными условиями жизнедеятельности людей, проживающих на данной территории в данных социально-экономических, культурных и иных условиях; эти функции управления должны максимально учитывать нужды группы, ассоциации, каждого индивида и должны быть свободны от налета политизации и идеологизации.

На основе отечественного и зарубежного опыта охарактеризована модель современного государственного служащего, основными элементами которой являются беспрерывное усовершенствование концепции государственного управления его стратегии и тактики; постоянное развитие организационных и функциональных структур управления; коррекция правового статуса государственного служащего; укрепление научной базы государственной работы, возрастание роли информационно-аналитических функций власти и роли экспертных оценок. Прослежены функциональные обязанности государственного служащего, определен характер изменений в численности и динамике штата государственного аппарата. Пересмотрена оценка управленческой ситуации и кадрового потенциала, работы персонала управления государственной службы,