НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ПЛЮЩ Руслан Миколайович

УДК 352.075

ФОРМУВАННЯ СТРУКТУРИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ:

ОРГАНІЗАЦІЙНО-УПРАВЛІНСЬКИЙ АСПЕКТ

25.00.04 – місцеве самоврядування

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

КИЇВ – 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант – | доктор технічних наук, професор

ІГНАТЕНКО Олександр Семенович,

Національна академія державного управління

при Президентові України, професор кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом.

Офіційні опоненти: | доктор наук з державного управління, професор,

заслужений діяч науки і техніки України

Тронь Віталій Панасович,

Національна академія державного управління

при Президентові України, професор кафедри інформатизації державного управління;

доктор наук з державного управління

БАБАЄВ Володимир Миколайович,

перший заступник голови Харківської обласної державної адміністрації;

доктор економічних наук

УДОВИЧЕНКО Володимир Петрович,

Славутицький міський голова.

Провідна установа -– | Гуманітарний університет “Запорізький інститут державного та муніципального управління”, кафедра державного управління та адміністративного менеджменту,

м. Запоріжжя.

Захист відбудеться 6 лютого 2007 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.02 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 28 грудня 2006 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради О.В.Жабенко

Підписано до друку 14.12.2006.

Формат 60 х 84 1/16. Тираж 100 прим. Обл.-вид. арк. 2,03.

Ум.-друк.арк. 1,86. Гарн. Таймс.

Свідоцтво серії ДК № 1561 від 06.11.2003 р.

Віддруковано з оригінал-макета у видавництві

Національної академії державного управління

при Президентові України.

03057, Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, тел. 456-94-36.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Конституційно закріплене визнання та підтримка місцевого самоврядування – характерна риса кожної держави, яка хоче стати демократичною і правовою, побудувати досконале громадянське суспільство за безпосередньої участі своїх громадян. Упровадження базових принципів місцевого самоврядування (народовладдя, законність, гласність, колегіаль-ність, поєднання місцевих і державних інтересів, виборність) досягається в умовах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності його органів, підзвітності й відповідальності перед територіальними громадами цих органів і їх посадових осіб. Складність реалізації цих принципів та вирішення багатьох питань життєзабезпечення територіальних громад на місцевому й регіональному рівнях значною мірою зумовлена тим, що органи місцевого самоврядування самостійно визначають і удосконалюють свою організаційну структуру. З цим пов’язані завдання щодо забезпечення дієвості місцевого самоврядування, створення організаційних умов для ефективної реалізації його функцій та повноважень, які неодноразово ставились у виступах Президента України та програмних документах Кабінету Міністрів і до цього часу повністю не виконані.

Значні труднощі формування організаційної структури спричинені відсутністю підходів до її наукового обґрунтування, недостатньою орієн-тацією на надання громадських і адміністративних послуг, недоско-налістю структурування як самих органів місцевого самоврядування, так і комуналь-них підприємств для здійснення комплексного управління розвитком територій без надмірної бюрократизації. Проблема організаційних побудов у місцевому самоврядуванні, крім специфікації повноважень і функцій відповідно до цілей і стратегії, пов’язана з групуванням робіт у підрозділах органу; делегуванням повноважень; встановленням відповідальності за виконання повноважень; визначенням формальних відносини між посадо-вими особами з тим, щоб кожна з них знала свій статус і роль; організацією роботи безпосередніх виконавців.

Таким чином, проблема формування дієвої структури місцевого самоврядування в організаційно-управлінському аспекті з розглядом кожної окремої підсистеми та їх взаємовідносин за вертикальними й горизонталь-ними зв’язками в ієрархічних структурах його органів є актуальною з точки зору забезпечення здатності ефективно і на високому якісному рівні вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, управління груповою поведінкою посадових осіб (особливо у складних органах місцевого самоврядування). Проектуючи органи місцевого самоврядування, слід виходити з уявлення про них як про організм, що діє раціонально і цілеспрямовано, має апріорі встановлену стратегію, мету і методи її досягнення, механізми координації, які б дали змогу ефективно вирішувати питання місцевого значення, вивчати і прогнозувати поведінку посадових осіб.

Значну цінність для дослідження проблеми підвищення ефективності формування організаційних структур місцевого самоврядування мають наукові праці В.Б.Авер’янова, Є.Г.Антонова, Г.В.Атаманчука, В.М.Бабаєва, В.Д.Баку-менка, О.С. Віханського, В.Є.Воротіна, Д.Л.Гібсона, І.П.Голосніченка, О.С.Ігна-тенка, А.А.Коваленка, В.В.Копейчикова, М.Х.Корецького, М.І.Кор-нієнка, В.В.Кравченка, В.С.Куйбіди, О.Д.Лазора, О.Ю.Лебединської, Б.3.Міль-нера, О.Г.Мордвінова, Т.В.Мотренка, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболен-ського, В.Ф.Пого-рілка, О.Г.Поршнева, М.В.Пітцика, В.А.Ребкала, І.В.Розпутенка, Ю.П.Сурміна, В.Л.Тація, А.М.Ткаченка, В.П.Троня, В.П.Удовиченка, В.В.Цвєткова, В.М.Ша-повала, Ю.П.Шарова, В.В.Юрчишина та ін.

Набули подальшого розвитку підходи до обґрунтування положень стосовно регламентування діяльності посадових осіб місцевого само-вряду-вання в дослідженнях О.А.Воронька, С.Д.Дубенко, В.І.Лугового, В.М.Ніко-лай-чика, Д.М.Овсянко, Є.В.Охотського, В.В.Русакевича, Г.А.Саймона, С.М.Серьогіна, С.С.Фролова та ін.

Незважаючи на активізацію досліджень у згаданих наукових напрямах, слід зазначити, що проблеми формування організаційних структур місцевого самоврядування в Україні поки що не стали предметом комплексного наукового аналізу.

Вибір теми та її дослідження зумовлені:

–

–

–

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконувалися згідно з комплексним науковим проектом “Держав-не управління та місцеве самоврядування” Національної академії державного управління при Президентові України за темами “Визначення соціально-економічних передумов та розробка механізмів співпраці органів місцевого самоврядування і населення з метою розвитку перспективних видів діяльності в окремих регіонах” (ДР № U000767) і “Механізми реалізації державної регіональної політики в контексті проведення адміністративної та політичної реформ” (ДР № U001412), у розробці яких здобувач брав безпо-середню участь.

Об’єкт дослідження - система місцевого самоврядування в Україні.

Предмет дослідження організаційно-управлінські й прикладні аспекти формування структури органів місцевого самоврядування.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що формування структури місцевого самоврядування буде ефективним за умови реалізації способів досягнення мети на основі раціональної ієрархічної структури його органів, що має певні розміри й будову, підпорядковану вирішенню завдань територіального розвитку, раціонального поділу праці й обов’язків посадових осіб, а також у разі використання механізмів координації, розроблених принципів, методів і форм та з урахуванням вітчизняного й зарубіжного досвіду та наближення України до європейських стандартів демократичної, соціальної, правової держави.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є науково-теоретичне обґрунтування формування структури місцевого самоврядування в організаційно-управлінському аспекті; удосконалення організації місцевого самоврядування як об’єкта управління з її представленням структурними утвореннями та сукупністю посадових осіб місцевого самоврядування, їх груп, об’єднаних для задоволення різноманітних потреб територіальних громад.

Відповідно до зазначеної мети й гіпотези дослідження поставлені такі завдання:

–

–

–

- моделі організацій як об’єкта управління, розкрити особливості їх використання та загальну стратегію формування органу місцевого самоврядування як організації;

- методи підпорядкування структури місцевого самоврядування стратегії й розподілу повноважень в організаційній структурі органу місцевого самоврядування;

- механізми координації діяльності місцевого самоврядування;

–

–

–

–

–

Методи дослідження. У процесі дослідження використано комплекс методів, що взаємодоповнюють один одного:

–

–

–

–

–

–

–

–

Визначаючи методологію дослідження, автор виходив із складності й міждисциплінарності предмета дослідження. Тому основу дослідження становить підхід, завдяки якому проблема розглядається як рух від цілого до частин, від цілісної системи до її елементів

Наукова новизна одержаних результатів полягає, насамперед, у тому, що дисертаційна робота є першим комплексним дослідженням, у якому розроблено науково обґрунтовану цілісну методологічну концепцію формування структури місцевого самоврядування в організаційно-управлін-ському аспекті.

У результаті проведених наукових досліджень у дисертації

вперше:

–

–

–

–

удосконалено:

–

–

–

–

–

–

набули подальшого розвитку:

–

–

–

–

–

–

Практичне значення одержаних результатів визначається тим, що вис-новки та рекомендації, отримані в процесі дослідження, використані при під-готовці проектів постанови Верховної Ради України від 8 грудня 2004 р. № 2223-IV “Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України та Закону України” “Про внесення змін до Конституції України” (реєстраційний № 3207-1); постанов Верховної Ради України від 23 грудня 2005 р. № 3288-IV “Про попереднє схвалення і направлення до Консти-туційного Суду України законопроекту про внесення змін до Конституції України”, “Про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування; документів Секретаріату Кабінету Міністрів України щодо проектів законів “Про місцеве само-врядування громади”, “Про місцеве самоврядування району”, “Про місцеве самоврядування області” і “Про внесення змін до Закону України “Про органи самоорганізації населення”.

Результати дослідження щодо формування системи місцевого само-врядування в організаційно-управлінському аспекті впроваджені:

–

–

–

–

–

–

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею. Висновки й результати, в тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, отримані й сформульовані автором особисто. У дисертації не використовувалися ідеї та розробки, що належать співавторам.

Наукові публікації, видані в співавторстві, у процесі дослідження використані тільки в тій частині, яка належить особисто здобувачеві й вказані в авторефераті в переліку основних публікацій. У монографії [2] здобувачем розкриті правові норми щодо формування організаційних структур, поняття та сутність організації в системі місцевого самоврядування, досліджені організаційні структури у місцевому самоврядуванні та узагальнені моделі організацій як об’єкта управління, запропонована стратегія формування органу місцевого самоврядування як організації та принципи побудови організаційних структур місцевого самоврядування, здійснені групування повноважень у системі місцевого самоврядування та типізація організаційних структур місцевого самоврядування. У статті [3] проведена класифікація та аналіз моделей організацій як об’єкта управління.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Основні теоре-тичні положення й практичні результати дисертаційного дослідження допо-відались та обговорювались на всеукраїнських міжвузівських і міжнародних наукових, науково-практичних конференціях, семінарах, зокрема: “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” (Київ, 2000); “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (Київ, 2003)”; “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004). “Державна стратегія управ-ління місцевим та регіональним розвитком” (Одеса, 2004) “Муніципальний менеджмент: становлення та розвиток в Україні (Дніпропетровськ, 2004); “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2005); “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (Київ, 2005), “Державна стратегія управління місцевим та регіональним роз-витком” (Одеса, 2005); “Актуальні проблеми реформування державного управ-ління в Україні (Львів, 2006); “Управління регіональним та еконо-мічним розвитком у контексті сучасних процесів міжнародної інтеграції (Івано-Франківськ, 2005); “Реформування системи місцевого самоврядування великого промислового міста. Досвід та проблеми” (Макіївка, 2005); “Проб-леми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 2006).

Результати апробації були схвалені, а тексти наукових доповідей, оприлюднених на конференціях, рекомендовані до опублікування.

Публікації. За темою дисертації опубліковано 36 наукових праць (загальним обсягом 64,5 друк. арк.), у тому числі: 2 монографії, одна з яких одно-осібна (загальним обсягом 40,7 друк. арк.), друга – у спів-авторстві загальним обсягом 8,8 друк. арк., 22 статті у наукових журналах і збірниках, що є фаховими за спеціаль-ністю “Державне управління” (загальним обсягом 10,2 друк. арк.) і 4 статті в інших українських наукових журналах та виданнях (загальним обсягом 2,8 друк. арк.), 8 ма-теріалів і тез конференцій загальним обсягом 2,0 друк. арк.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, п’яти розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації – 425 сторінок, із них 371 сторінка основного тексту. Дисертація містить 16 рисунків, 15 таблиць, 6 додатків, список використаних джерел складається з 570 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі сформульовано наукову проблему, обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено мету й завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, вказано на зв’язок роботи з науковими напрямами дослідження. Визначено наукову новизну, теоретичне й практичне значення отриманих результатів, ступінь їх апробації, особистий внесок здобувача та охарактеризовано публікації за темою дослідження.

У першому розділі – “Аналіз розвитку засад адміністрування в системі місцевого самоврядування та наукової думки щодо їх забезпечення” – проаналізовано розвиток законодавства щодо формування структури місцевого самоврядування в Україні (з 1990 р.), узагальнено проблеми організаційного управління місцевим розвитком та проведено аналіз підходів до їх вирішення у вітчизняній і зарубіжній науковій літературі, уточнено понятійний апарат щодо категорії “організації в місцевому самоврядуванні”.

Усебічний історико-логічний аналіз джерел з досліджуваної теми по-казав наявність необхідного правового фунда-менту для розбудови на ре-гіональному та місцевому рівнях гнучкої та ефективної органі-зації місцевого самоврядування. Особливістю закріплених правових норм є самостійність за організаційною основою, а також при виконанні повноважень рад на регіональному й місцевому рівнях, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад та сільських, селищних, міських голів щодо форму-вання й організації роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що потребує відповідного наукового обгрунтування.

У центрі уваги науковців були такі важливі питання, як організація територіального управління на засадах місцевого самоврядування та її співвідношен-ня з державним управлінням (Й.Альтузіус, Т.Мор, Т.Кампа-нелла,); розвиток ідеї представницької демократії щодо участі населення в управлінні, а також важливості вирішення місцевих завдань виборними місцевими органами (Дж.С.Міль, Г.Аренс, Н.Гербер, А.Щапов, М.Драго-манов, В.Куйбіда, О.Сушинський); формування і подальший розвиток гро-мадівської й державницької теорій та теорії муніципального дуалізму в місце-вому самоврядуванні (Л.Штейн, О.Градовський, М.І.Туган-Барановський, М.Орзіх, В.Бабаєв); оцінювання діяльності державних службовців (на сьогодні розширюється база досліджень, безпосередньо спрямованих на підвищення ефективності державної служби й визначення напрямів її вдосконалення, що відображено в працях О.Оболенського, С.Серьогіна, В.Мотренка, С.Дубенко); класифікації систем місцевого самоврядування (О.Лазор, М.Корнієнко); визначення корпоративної політики, яка передбачає удосконалення організаційного управління (Е.Робінсон, А.Файоль, В.Удови-ченко); узагальнення моделей місцевого самоврядування в зарубіжних країнах (М.Орзих, М.Баймуратов).

Наведені напрями досліджень створюють середовище, в якому як самостійне виступає адміністрування в місцевому самоврядуванні з вико-ристанням категорії організації. Її визначення уточнене і формулюється як сукупність посадових осіб та фахівців, їх груп, об’єднаних для досягнення певної мети територіального розвитку, виконання повноважень й вирішення завдань на основі принципів поділу праці, розподілу обов’язків і повноважень в ієрархічній структурі. Створення такої організації місцевого самовря-дування необхідне для задоволення різноманітних потреб терито-ріальної громади й тому вона має певне призначення, розміри, будову та інші характеристики, що необхідно враховувати, розглядаючи організації місце-вого самоврядування як об’єкт управління (К.Худ, М.Джексон, П.Дракер). У процесі визначення використані логічні опе-рації (А.Конверський, О.Івін, А.Ішмуратов), які дають можливість підсумовувати знання про понятійно-категорійний апарат у місцевому самоврядуванні, полегшують пошук предмета, який становить дослідницький чи практичний інтерес, роз-кривають значення термінів, і, нарешті, є важ-ливим засобом скорочення складних описів, окремих міркувань у теорії місцевого самоврядування.

У розділі подається історико-логічний аналіз літератури з теми дисертації, який свідчить, що питання формування організаційних структур місцевого самоврядування в організаційно-управлінському аспекті в Україні та в зарубіжних країнах вивчалось побіжно. Поза увагою вчених залишилися важливі проблеми, що потребують наукового дослідження:

–

–

–

–

–

–

–

У другому розділі “Розвиток теорії адміністрування в місцевому самоврядуванні” – на основі аналізу праць вітчизняних і зарубіжних учених розкрито сутність організаційної структури в місцевому самоврядуванні, узагальнено моделі організацій як об’єкта управління та стратегію форму-вання органу місцевого самоврядування як організації, розроблено принципи побудови організаційних структур місцевого самоврядування з використанням тектологічного підходу і критерії оцінки праці посадових осіб місцевого самоврядування.

У процесі вивчення сутності організаційних структур органів місцевого самоврядування виявлені чотири важливі чинники, а саме: діапазон контролю щодо запобігання перевантаженням керівника через велику чисельність підлеглих; економічність масштабів шляхом об’єднання близьких за змістом повноважень; координація виконання повноважень; зміст повноважень для раціонального вибору рівня підпорядкування. Їх важливо враховувати в процесі використання розроблених методологічних підходів до побудови структури місцевого самоврядування. Так, діапазон контролю залежно від кількості контрольованих адміністративних відносин систематизований за трьома видами відносин підлеглих і керівників, які складаються при виконанні взаємопов’язаних робіт:

1)

2)

3)

Виділені типи моделей організацій у місцевому самоврядуванні, які відображають еволюцію теоретичних концепцій, що визначають сутність самих організацій, роль і домінуючі функції менеджменту, а також критерії оцінки ефективності їх використання. До таких моделей віднесені: меха-ністична; модель як колектив, сформований за принципом поділу праці; модель у вигляді складної ієрархічної системи, що тісно взаємодіє з оточенням, а також модель як суспільна організація, в діяльності якої зацікавлені різні групи людей як усередині цієї організації, так і за її межами.

Рис. 1. Види відносин підлеглих і керівників:

а – прямі одиничні зв’язки; б – перехресні зв’язки; в – прямі групові зв’язки

Аналіз цих моделей важливий не тільки стосовно структури управління органом місцевого самоврядування, а й відносно комунальних підприємств, які підпорядковані такому органу.

Запропонована загальна стратегія формування органу місцевого самоврядування, яка передбачає, що в процесі удосконалення такий орган розглядається з точки зору відкритої та закритої системи, оцінки зовнішнього та внутрішнього середовища, визначення циклічності розвитку та функціо-нування. Як відкрита система орган місцевого самоврядування динамічно взаємодіє із зовнішнім середовищем, тяжіє до ускладнення і диференціації. Принципове значення для формування, удосконалення та функціонування органу місцевого самоврядування як організації має зворотний зв’язок зі своїм оточенням для одержання інформації. Діяльність посадових осіб в органі місцевого самоврядування як організації може розглядатися як її внутрішнє середовище.

При формуванні органу місцевого самоврядування необхідно врахо-вувати циклічний характер його функціонування. Вихідний результат діяль-ності системи забезпечує основу для подальшого територіального розвитку, що дає змогу повторювати цикл. Складено життєвий цикл органу місце-вого самоврядування, знання якого є важливою передумовою формування організаційної структури та забезпечення її належного функціонування.

За результатами досліджень встановлені принципи єдності мети й ефективності для побудови організаційних структур, визначені вимоги до них, положення щодо організаційної діяльності в системі місцевого самоврядування. Крім того, розглянуті підходи до реалізації запропонованих принципів та узагальнений склад базових частин органу місцевого самоврядування за умови його структуризації для ефективного вирішення питань місцевого значення.

Систематизовані відносини розподілу, які виникають у результаті взаємопов’язаного розподілу повноважень, фінансових, матеріальних і трудових ресурсів, відображені в структурі місцевого самоврядування. Слід розрізняти три типи структур в органі місцевого самоврядування (рис. 2). |

Рис. 2. Типи структур в органі місцевого самоврядування:

а – лінійна; б – лінійно-штабна;

в – багатолінійна ( – структурний підрозділ; – штабний орган)

Реалізований тектологічний підхід до аналізу динаміки організаційної системи, її цілей, оцінки якості функціонування, побудови управлінських зв’язків, які мають універсальний характер і можуть використовуватись в організації місцевого самоврядування. Доведено, що вони справедливі як для системи в цілому, так і для кожної її підсистеми, включеної до ієрархії. Проте побудова ієрархічної структури має низку особливостей. Вони пояснюються прагненням створити щось нове із сукупності підсистем шляхом їх цілеспрямованого об’єднання. Тому функціонування кожного рівня органу місцевого самоврядування як організації підпорядковане вирішенню гло-бального завдання, що стоїть перед ним. Так, критерієм оцінки ефективності функціонування тієї чи іншої підсистеми є її внесок у функціонування всієї системи територіального розвитку. Локальна мета підсистеми має підпорядковуватися виконанню всією системою місцевого самоврядування свого завдання.

Систематизовані критерії оцінювання діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх здатності ефективно виконувати поставлені завдання. Ці критерії характеризують використання ними навичок ручної праці й знань, їх самостійність, ініціативність, кмітливість, розумові здібності, якість виконання завдань, раціональність стилю роботи, вміння висловлювати свої думки й переконувати, готовність до роботи, ділову контактність, мотивацію, координацію роботи та стиль керівництва, рівень заохочення та співпраці. Оцінювання за кожним критерієм передбачає використання семи ступенів, які послідовно характеризують трудову поведінку посадової особи як у нормальній “середньостатистичній” ситуації, так і в ситуації, що вимагає додаткової концентрації уваги й застосування прихованих здібностей. Верхні ступені оцінок в більшості критеріїв припускають здатність сприятливо впливати на інших членів колективу.

У третьому розділі “Дослідження процесно-орієнтованого формування структури місцевого самоврядування” – здійснено групування повноважень місцевого самоврядування й типізацію його організаційних структур, визначено процедури побудови структури органів управління та її під-порядкування стратегії, обґрунтовано розподіл повноважень в органі-заційній структурі та запропоновано механізми координації щодо забезпечення її діяльності.

Доведено, що групування повноважень щодо поліпшення координації та їх змісту при формуванні організаційних структур місцевого самоврядування сприяє ефективному вирішенню питань місцевого значення й економії ресурсів. Групування повноважень для поліпшення координації двох самостійних структурних одиниць органу місцевого само-врядування має здійснюватися: шляхом розробки заходів щодо координації самими підрозділами; керівником одного з підрозділів, якому доручене забезпечення координації; керівниками, спільними для обох підрозділів. До переваг групування тісно пов’язаних між собою повноважень під одним керівництвом віднесено: відповідальність однієї й тієї самої особи за розробку загального плану і контроль за його виконанням; менша схильність співробітників підрозділів до тяганини, приховування можливостей або відкладання вирішення важких політичних чи організаційних питань, сподіваючись на ініціативу інших підрозділів; розширення можливостей уникнути дублю-вання у виконанні функцій із загальних питань.

За результатами досліджень структурних побудов у місцевому само-вря-дуванні здійснена типізація їх систем управління на засадах механістичної і органічної моделей. Результати порівняння механістичного і органічного типів структур управління за кількома найважливішими параметрами представлені в таблиці. Доведено, що органічний тип, на відміну від механістичного, є децентралізованою організацією управління, для якої характерні відмова від формалізації і бюрократизації процесів і відносин; скорочення кількості ієрархічних рівнів; високий рівень горизонтальної інтеграції персоналу; підвищення культури взаємовідносин шляхом кооперації, взаємна інформованість (для створення загальної системи знань, що допомагає вирішувати проблеми територіального розвитку швидше та ефективніше) і самодисципліна.

Параметри оцінки структури управління в місцевому самоврядуванні

Параметр порівняння | Механістичний тип | Органічний тип | Концепція побудови | Чітко визначена ієрархія | Гетерархія (відсутність ієрархії) | Тип керівництва | Моноцентричний, постійний | Поліцентричний, зміна лідера залежно від ситуації | Формалізація відносин | Чітке визначення обов’язків і прав | Змінна система норм і цінностей | Організація праці | Жорсткий розподіл функцій | Тимчасове закріплення функцій за групами | Джерело ефективності | Раціонально спроектована структура | Розвиток персоналу, самоорганізація, ініціатива працівників |

Доведено, що в органи місцевого самоврядування доцільно включати підсистеми управління, побудовані як на механістичній концепції, так і на органічній.

Виявлені та систематизовані особливості структур органічного типу щодо реалізації проектних, матричних, програмно-цільових, бригадних форм організації управління в органах місцевого самоврядування й на підпорядкованих комунальних підприємствах. Так, установлено, що проектні структури формуються при розробці органом місцевого самоврядування проектів, під якими розуміються будь-які процеси цілеспрямованих змін у системі, а для полегшення координації доцільно створювати дорадчі штабні органи управління або використовувати матричні структури. На комунальних підприємствах слід широко використовувати бригадну форму праці, перевагами якої є прискорення всіх процесів, пов’язаних з оновленням системи надання адміністративних та громадських послуг і їх технології, підвищення вимог до якості обслуговування членів територіальної громади і вчасності виконання завдань.

Запропоновані процедури формування органу місцевого само-врядування та проведене їх дослідження, за результатами якого встановлено, що керівництво має розробити концепцію діяльності органу місцевого само-врядування, яка найбільшою мірою відповідає досягненню цілей і здійсненню стратегії. Чітке розуміння цілей і стратегії покращує структуру, функціо-нування і ефективність організації діяльності органу місцевого само-врядування. Цим обґрунтовано доцільність утворення вико-навчих органів місцевого самоврядування на районному рівні.

Доведено виходячи з припущення, що орган місцевого самоврядування намагається бути ефективним, встановлення його цілей шляхом визначення такого стану справ, який і бажаний і досяжний, має включати: історичний огляд ситуації та аналіз ефективності функціонування органу місцевого самоврядування; перелік можливих цілей; опис стратегії, необхідної для подолання розриву між цільовою і ретроспективною проекціями; перелік основних передумов, на яких формується стратегія.

Показано, що зміни в стратегії органу місцевого самоврядування вимагають нової або модифікованої структури, здатної успішно вирішувати нові завдання територіального розвитку. Із ускладненням стратегії подальшого розвитку структура вертикально інтегрованих органів місцевого самоврядування змінюється і, відповідно, впорядковуються її складові. Виявлені стратегічні переваги і недоліки типових структур та встановлені п’ять формальних підходів їх адаптації до стратегії.

Для обґрунтування розподілу повноважень та забезпечення їх виконання в організаційній структурі органу місцевого самоврядування здійснене їх дослідження, запропоновані методи підбору посадових осіб для спільної роботи й вирішення завдань, а також розглянуті підходи до формування процедурних аспектів участі в управлінні. Рекомендовано участь посадових осіб в управлінні пов’язувати з мотивами таким чином:

–

–

–

–

Результати дослідження механізмів координації свідчать, що жоден орган місцевого самоврядування не може повною мірою покладатися лише на єдиний механізм узгодження. Практично в кожній організаційній структурі мають бути механізми координації: від взаємної “підгонки” (як найпростішого механізму) до прямого нагляду, але органи місцевого самоврядування мають віддавати перевагу певним механізмам залежно від рівня розвитку.

У четвертому розділі – “Концептуальні положення формування структури місцевого самоврядування” – обґрунтовані перспективні напрями розвитку організаційних структур місцевого самоврядування, розкриті підходи до формування стратегічних напрямів розвитку території для вдоско-налення організаційного управління нею, розроблені методи 7. Забезпечення умов для подальшого соціально-економічного зростанняорганізаційного проектування в місцевому самоврядуванні та форми територіального управ-ління, запропоновані процедури оцінювання праці посадових осіб місцевого самоврядування та організаційної взаємодії органів місцевого само-врядування.

До перспективних напрямів формування організаційних структур місцевого самоврядування віднесене забезпечення швидкої реакції на зміни у внутрішньому й зовнішньому оточенні органу, скорочення циклу від прий-няття рішення до його реалізації, забезпечення високої якості надання адміністративних і громадських послуг членам територіальної громади з урахуванням їхніх по-бажань, швидке впровадження інноваційних технологій, застосування творчого нова-торського підходу. Характерними особливостями нових організаційних форм мають стати простота, лінійність, здатність реагувати на певні ситуації і впроваджувати інновації за участі як керівних посадових осіб, так і рядових працівників і членів територіальної громади.

Запропоновані структура та зміст концептуальних положень соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці, що мають бути покладені в основу визначення стратегії територіального розвитку, яка реалізується органом місцевого самоврядування за певною організаційною структурою. Тобто аналіз стану соціальної, гуманітарної, виробничої та інших сфер дає змогу визначити проблеми та обґрунтувати шляхи удосконалення підходів до адміністрування в системі місцевого само-врядування. Формування стратегічних напрямів соціально-економічного розвитку здійснене на прикладі міста Херсона.

Розкриті особливості організаційного проектування, групування з метою формування структурних підрозділів в органі місцевого само-врядування, що може бути зведене до двох фундаментальних принципів, в основу яких покладено функцію, яка виконується, і сферу обслуговування. Перший з них передбачає поєднання різноманітних необхідних процесів в єдиний ланцюжок управління, другий спрямований на отримання кінцевих результатів. Розглянуті аспекти розподілу владних повноважень із ухвалення рішень за вертикальною та горизонтальною, а також селективною і паралельною децентралізацію. Досліджено вплив ситуаційних чинників та зовнішнього середовища на організаційне проектування структури місцевого самоврядування.

За результатами досліджень розроблені форми тери-торіального управління в місцевому самоврядуванні і встановлено, що мережеві органи місцевого самоврядування відрізняються від органів інших типів за низкою ознак, що стосуються управління місцевими ресурсами, використання ринкових механізмів, можливості забезпечення найвищої дієвості і зацікавленості учасників мережі, запровадження засад їх кооперації та взаємодії.

Проведений аналіз свідчить про важливість організації оцінювання трудової діяльності посадових осіб місцевого самоврядування. З цією метою запропонований набір критеріїв оцінювання, які передусім спрямовані на “трудову поведінку”, тобто ставлення до службових обов’язків, ініціативність, потенційні здібності посадових осіб, ступінь їх використання і прагнення до розвитку. Кожний критерій повинен мати певну кількість ступенів для диференціації оцінок. Запропоновано блок-схему оцінювання діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, яка наведена на рис. 3.

Рис. 3. Блок-схема оцінювання діяльності посадових осіб місцевого самоврядування

Доведено, що система оцінки ефективності праці окремої посадової особи місцевого самоврядування, її здібностей і старанності не може бути жорсткою й одноманітною. Вона має бути конкретизованою для кожного органу місцевого самоврядування і ґрунтуватися на особливостях території, традиціях, умовах життєдіяльності територіальної громади.

Узагальнені засади організаційної взаємодії органів місцевого самоврядування та підприємств, розміщених на певній території, яка є важливим чинником