Електронне урядування як новий етап у розвитку регуляторної політики

Ефективність регуляторної політики значною мірою залежить від технології її здійснення, засобів оброблення, передання і поширення інформації, які застосовуються в процесі формування і спостереження за результатами виконання регуляторних рішень. Сучасні технології орієнтуються на електронні засоби — так зване електронне урядування.

Поняття "електронний уряд" достатньо розроблено як у теорії управління, так і в практиці правового регулювання та вдосконалення державного управління. Пов'язуючи це поняття з доступом до публічної інформації, багато хто з авторів розглядає його як ефективний засіб забезпечення такого доступу, що сприяє прозорості та ефективності діяльності публічної влади. Поняття "електронний уряд", "електронне урядування", "електронне управління державою" означають використання в органах державного управління сучасних технологій, у тому числі й інтернет-технологій. Ці визначення формулюються фахівцями на підставі різних принципів. Одні автори віддають перевагу визначенням описового характеру — які саме зміни відбуваються в суспільстві й окремих його структурах внаслідок впровадження електронного урядування. Інші вибирають його прикладний аспект і просто перелічують різні застосування окремих його інструментів. Існують також короткі технічні визначення, що акцентують увагу винятково на застосованих технологічних рішеннях і специфічних програмних продуктах; економічні, орієнтовані на максимальну ефективність управління державою, тощо. Мається на увазі не лише сітьова інфраструктура виконавчої влади, а й інфраструктура органів влади в цілому. Можливо, повинно йтися про "електронну державу", "електронний державний апарат", електронну інфраструктуру держави, державу інформаційного суспільства, або "електронне урядування". Замість "електронного уряду", як вважають автори видання "Доступ до інформації та електронне урядування" [52], доречніше говорити про державну сітьову інформаційну інфраструктуру як інформаційно-комунікаційну систему, що забезпечує оптимальне, з погляду суспільства, функціонування всіх гілок і рівнів державної влади.

Кожен принцип правильний, оскільки відображає певний аспект функціонування електронного уряду. Проте, помилковим буде не брати до уваги, випускати їхню частковість. Розглянемо лише деякі з тлумачень цього терміна. Отже, електронний уряд визначається в такий спосіб:

• організація державного управління на основі електронних засобів оброблення, передання і поширення інформації, надання послуг державних органів усіх галузей влади всім категоріям громадян (пенсіонерам, робітникам, бізнесменам, службовцям та ін.) електронними засобами, інформування тими ж засобами населення про роботу державних органів;

• інформаційні технології в державному управлінні;

• держава в Мережі;

• метафора, що означає інформаційну взаємодію органів державної влади і суспільства з використанням інформаційно-телекомунікаційних технологій;

• трансформовані для урядових і державних організацій ідеї електронного бізнесу, в яких уряд виступає різновидом корпоративного користувача інформаційних технологій;

• автоматизовані державні служби, основними функціями яких є: забезпечення вільного доступу громадян до всієї необхідної державної інформації, збирання податків, реєстрація транспортних засобів і патентів, надання необхідної інформації, укладання угод і оформлення постачань необхідних державному апаратові матеріалів і оснащення. Це може призвести до зниження витрат і економії коштів платників податків на утримання і фінансування діяльності державного апарату, збільшення відкритості та прозорості діяльності органів управління ; * використання в органах державного управління нових, у тому числі й інтернет-технологій.

Кожна з цих дефініцій визначає електронний уряд радше як чергове прикладне рішення, спосіб модернізації вже існуючих структур і відносин, а не як самостійну ідею комплексної трансформації самих принципів організації управління державою. Спосіб оцінки електронного уряду, його можливостей, обраний фахівцями у сфері інформаційних технологій, державного управління, соціальних процесів, економічного розвитку, поширений і серед безпосередніх виконавців — державних чиновників. Водночас чиновники це поняття зводять фактично до електронного спілкування влади з громадськістю і ще до декількох прикладних, аспектів. Ідея "електронного уряду" ... в тому, щоб вирішити три основних проблеми влади: ввести електронний документообіг, що дасть змогу зменшити бюрократичні перепони і прискорити прийняття рішень; перевести в електронну форму спілкування громадян і бізнесу з владою і, крім того, зробити державне і муніципальне управління більш прозорим, дебюрократизувати владу і наблизити її до громадян"2. Проте цей підхід є також обмеженим, оскільки зводиться до подання управлінської діяльності в електронному вигляді on-line. Існує й інший підхід. У країнах, які першими приділили суттєву увагу ІТ-розроб- кам, передусім у США і Великобританії, електронний уряд розглядається переважно як концепція, спрямована на підвищення ефективності діяльності держави в цілому. Зокрема, електронний уряд у західному сприйнятті складається з трьох основних модулів (G-G — government to government, уряд урядові; G-B — government to business, уряд бізнесові; G-C — government to citizens, уряд громадянам) і містить численні прикладні елементи: свободу доступу громадян до державної інформації; перехід державних органів на безпаперове діловодство; встановлення для всіх державних органів показників ефективності роботи на рік і регулярний їх контроль як парламентом, так і громадянами, введення в державних органах пластикових карт для ідентифікації державних службовців; перерахування їм зарплати, розрахунків за відрядження; перенесення в мережу більшості стандартних трансакцій між державою і громадянами або бізнесовими структурами тощо. Втім повноцінна реалізація комплексної програми електронного уряду, незважаючи на безліч технологічних і теоретичних розробок, реалізується досить повільно.

Варто відрізняти уряд, обладнаний електронним інтерфейсом (он-лайновий уряд, government on-line), від електронного уряду. Зрозуміло, що он-лайновий інтерфейс є невід'ємним елементом електронного уряду. Але не завжди он-лайновий уряд є електронним. Останній вимагає глибшої перебудови традиційних форм функціонування, передусім регуляторної діяльності. Однією з відмінностей електронного уряду є прозорість управління, моніторинг, контроль над виконавчою дисципліною і над прийнятими рішеннями. Про це, зокрема про організацію моніторингу, нижче йтиметься докладніше.

Прозорість структур державного управління не досягається простим підключенням до Інтернету. Дуже зрідка трапляється ситуація, коли, наприклад, адміністрація міста або області надає громадськості інформацію про поточний стан бюджету, навіть за наявності необхідної для цього інформаційної системи [35]. Інформація від чиновників завжди дозована, і часто це означає її приховування. Простим впровадженням он-лайнового уряду цю проблему не можна розв'язати. Адже чиновник може просто хвилинною маніпуляцією налаштувати пошту на автоматичний режим відповіді: "Шановний N, ваш лист благополучно отримано і передано у відділ роботи з громадянами. Очікуйте результату найближчим часом" [146].

У межах концепції електронного уряду реалізується на практиці вимога, сформульована В. Лисицьким: повинні працювати прозорі бюджетні процедури. Необхідно, щоб процес формування бюджету, нагромадження їм доходів, витратна частина бюджету були прозорими, чітко описаними і підконтрольними [102].

Доцільно також розробити прозору процедуру підготовки регуляторних актів, яка передбачала б оприлюднення на сайті відповідного суб'єкта регуляторної діяльності проектів планів підготовки цих актів (у межах функції "планування діяльності з підготовки регуляторних актів"), а також результатів аналізу регуляторного впливу. Крім того, слід комп'ютеризувати контроль виконання регуляторних рішень, здійснювати систематичне спостереження за цим виконанням — моніторинг регуляторних актів, регуляторної політики в цілому. А саме такі можливості відкриваються у зв'язку з комп'ютеризацією контролю виконання. Це дасть змогу автоматизувати систему контролю зміни (коригування) регуляторних актів, значно підвищити ефективність регуляторної політики. Адже між невідповідністю регуляторного акта змінним умовам і внесенням змін у певний юридичний документ існує певний лаг — проміжок часу, протягом якого діє неефективний вже регуляторний акт. Чим меншим є лаг, тим краще для об'єкта правового регулювання економіки в цілому. Отже, технологічні функції відстеження ефективності регуляторної політики та перегляду регуляторних актів можна реалізувати на вищому рівні.

На вищому рівні можна здійснювати регуляторну політику в цілому, зокрема, в умовах функціонування електронного уряду відкриваються можливості комп'ютеризувати підготовку проектів регуляторних актів. При цьому можна не тільки оприлюднювати на сайтах суб'єкта регуляторної діяльності проекти планів і плани підготовки цих проектів, а й здійснювати за допомогою ЕОМ саме планування підготовки регуляторних актів. Так, принципово можливо автоматизувати етапи кількісної оцінки проблеми, задля "покриття" якої розробляється проект акта, ранжувати ("зважити") кожний з них і відібрати для першочергової підготовки найважливіші (нині, як відомо, правові акти для першочергового розроблення визначаються "на око"). Таким чином, з'являються можливості для складання об'єктивного плану розроблення проектів актів, тобто вирішити завдання, яке лише ставиться в юридичній літературі, як правило, без визначення підходу до його розв'язання, а також формалізувати процес аналізу регуляторного впливу. Можливо також комп'ютерним шляхом визначати наявність або відсутність суперечності між нормами (рішен- нями) регуляторних актів, наявність або відсутність їх дублювання тощо. І, нарешті, принципово можливо і вкрай доцільно створити автоматизований банк даних термінів, з яких складаються правові акти, автоматизовано здійснювати його ведення. Це стане революційним переворотом у теорії регуляторної політики, теорії права. Адже це практично дає змогу вирішити багато проблем які лише ставляться, без зазначення шляхів їх вирішення.

В умовах функціонування електронного уряду забезпечується можливість підвищення відкритості та чесності. Для ілюстрації цієї тези можна навести приклад розділу "Державні закупівлі" (http://www.kmu.gov.ua/aspekt /gos_zakupki/gos_zakupki.htm), який з'явився у 2002 р. на сайті Кабінету Міністрів України. На ньому розміщено інформацію про умови різноманітних конкурсів на закупівлю Кабінетом