НАЦIОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМIЯ УКРАЇНИ

iменi ЯРОСЛАВА МУДРОГО

ЛЮБЧЕНКО Павло Миколайович

УДК 342.55

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В СИСТЕМІ ІНСТИТУТІВ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА:

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ

Спеціальність 12.00.02 – конституційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Харків - 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі державного будівництва Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти і науки України.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Баймуратов Михайло Олександрович, Маріупольський державний гуманітарний університет, професор кафедри правознавства;

доктор юридичних наук, професор Колодій Анатолій Миколайович, Київський національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри конституційного права;

доктор юридичних наук, професор Нижник Ніна Романівна, Інститут законодавства Верховної Ради України, завідуюча відділу моніторингу ефективності законодавства, член-кореспондент АПрН України.

Захист відбудеться 20 травня 2008 р. о 10.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.04 в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого (61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 70).

Автореферат розісланий 15 квітня 2008 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.П. Колісник

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність дослідження. Загальною ознакою для більшості країн в третьому тисячолітті став пошук шляхів соціально-економічної, політичної, правової й духовної трансформації. Одним з пріоритетів національних інтересів України є розвиток громадянського суспільства і його демократичних інститутів. У зв’язку з цим особливої актуальності набувають фундаментальні наукові дослідження теорії громадянського суспільства, його структури, правового статусу окремих інститутів.

Зростаючі тенденції глобалізації актуалізують питання розвитку основоположних конституційних цінностей, правового забезпечення розбудови громадянського суспільства, пошук балансу між свободою й публічною владою, потребу в гармонічному поєднанні яких значною мірою може задовольнити місцеве самоврядування. Становлення й розвиток місцевого самоврядування як основоположного інституту громадянського суспільства вимагає з'ясування ціннісних критеріїв та орієнтирів, які вказують на зміст і головні напрямки діяльності органів і посадових осіб територіальних громад.

За таких умов виникає необхідність суттєвого вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування з метою задоволення зростаючих потреб людини, територіальних громад і суспільства в цілому щодо організації місцевого управління, злагодженого функціонування всіх інститутів громадянського суспільства, що є головною передумову демократичних трансформацій, створення ефективної системи забезпечення реалізації прав та свобод людини і громадянина.

Відродження традицій національної культури, духовності, зміна філософії влади, посилення соціальної і правової захищеності населення, яке багато в чому виявилося не підготовленим до використання тих можливостей і переваг, які надає місцеве самоврядування, зменшення патерналізму в діяльності держави вимагають активізації вивчення його взаємовідносин з політичними партіями, громадськими, релігійними організаціями, профспілками та іншими інститутами громадянського суспільства. Детального аналізу потребують також механізми, що сприяють узгодженому функціонуванню інститутів громадянського суспільства й підходи до конструювання системи стримувань і противаг у їх взаємовідносинах.

Окремі правові питання становлення й розвитку громадянського суспільства та його інститутів порушувалися в працях деяких науковців, однак цілісної завершеної концепції сьогодні бракує. На дисертаційному рівні переважно досліджувалися проблеми взаємовідносин держави і громадянського суспільства. Місцеве самоврядування вітчизняними правознавцями розглядалося здебільшого як організація публічної влади на місцях, окремо аналізувалися правовий статус територіальних громад, функції, компетенція, форми й методи діяльності їх органів та посадових осіб. Однак проблема місця і ролі місцевого самоврядування в системі інститутів громадянського суспільства та конституційно-правового регулювання їх взаємовідносин комплексно не досліджувалася.

Значну увагу вивченню конституційно-правових проблем організації й функціонування місцевого самоврядування приділяли такі вітчизняні вчені, як М.О. Баймуратов, О.В. Батанов, Ю.П. Битяк, В.І. Борденюк, В.Д. Волков, М.П. Воронов, Р.К. Давидов, В.М. Кампо, В.П. Колісник, А.М. Колодій, М.І. Корнiєнко, В.В. Кравченко, В.С. Куйбіда, Н.Р. Нижник, М.П. Орзiх, Р.С. Павловський, О.В. Петришин, В.Ф. Погорілко, М.О. Пухтинський, П.М. Рабінович, А.О. Селіванов, С.Г. Серьогіна, Ю.М. Тодика, О.Ф. Фрицький, В.М. Шаповал, В.Д. Яворський та ін.

Незважаючи на те, що багато науковців розглядають місцеве самоврядування як один з основних інститутів громадянського суспільства, у вітчизняній конституційно-правовій доктрині немає комплексних досліджень цієї проблематики, а тому існує гостра необхідність у її всебічній науковій розробці. Дана робота має за мету усунути цю прогалину й запропонувати вирішення теоретико-правових проблем правового регулювання статусу місцевого самоврядування в системі інститутів громадянського суспільства, гармонізації їх взаємовідносин, становлення й розвитку конституціоналізму в Україні. Місцеве самоврядування в дисертації досліджується комплексно, системно, із залученням наукових праць вітчизняних і зарубіжних учених в галузі філософії, теорії держави i права, конституційного й адміністративного права, політології, соціології та історії.

Наведене зумовлює актуальність теми дисертаційного роботи, її важливе теоретичне і практичне значення для визначення стратегії розвитку місцевого самоврядування в Україні, вдосконалення чинного законодавства, створення ефективних механізмів забезпечення прав та свобод людини і громадянина на місцевому рівні.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота є складовою частиною наукових планів Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого і виконане в межах цільової комплексної програми «Права людини і проблеми становлення, організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування» № 0186.0.070865. Тема дисертаційного дослідження затверджена вченою радою Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, протокол № 5 від 20 грудня 2002 р. Окремі її положення є складником досліджень за темою «Проблеми правового регулювання функціонування місцевого самоврядування і відносин комунальної власності» № 0100U006581, науковим керівником якої був автор дисертації.

Мета й завдання дослідження. Основна мета цієї наукової роботи полягає в розробці, узагальненні й обґрунтуванні на основі нової парадигми громадянського суспільства основних положень теорії конституційно-правового забезпечення розвитку місцевого самоврядування, концептуальних засад його організації і функціонування в системі інститутів громадянського суспільства, як важливого складника процесу становлення й розвитку конституціоналізму в Україні.

Відповідно до мети були поставлені такі основні завдання:–

дослідити генезис ідей громадянського суспільства у вітчизняній і зарубіжній політико-правовій думці, їх значення для сучасних політичних та інституційних трансформацій;–

узагальнити й систематизувати сучасні підходи до інтерпретації громадянського суспільства, провести аналіз його структури; –

здійснити аналіз конституційно-правових засад становлення й розвитку інститутів громадянського суспільства в Україні, їх значення й соціальну роль у механізмі взаємного впливу, стримувань і противаг;–

на підставі системно-структурного аналізу запропонувати нову парадигму громадянського суспільства;–

визначити поняття «місцеве самоврядування», його місце й роль у громадянському суспільстві;–

з’ясувати сутність місцевого самоврядування як форми реалізації народного суверенітету й конституційного засобу обмеження державної влади;–

обґрунтувати значення громадянської й політичної активності людини, соціальних груп для розвитку місцевого самоврядування, сформулювати рекомендації щодо підвищення ініціативності громадян;–

провести порівняльний аналіз конституційного регулювання місцевого самоврядування в Україні та інших державах, на підставі чого опрацювати пропозиції стосовно можливості використання досвіду останніх при вдосконаленні національного законодавства; –

з’ясувати конституційно-правові основи взаємодії місцевого самоврядування з іншими інститутами громадянського суспільства;–

розглянути місцеве самоврядування як чинник забезпечення стабільності конституційного ладу і становлення конституціоналізму в Україні;–

визначити сутність і критерії ефективності місцевого самоврядування; –

сформулювати пропозиції й рекомендації по вдосконаленню конституційно-правового регулювання статусу територіальних громад, їх органів і посадових осіб, форм участі громадян у вирішенні питань місцевого значення.

Об’єктом дослідження є загальні закономірності еволюції і функціонування місцевого самоврядування як основоположного інституту громадянського суспільства.

Предмет дослідження становлять конституційно-правові засади й особливості функціонування місцевого самоврядування в системі інститутів громадянського суспільства.

Методи дослідження. Методологічним підґрунтям роботи послужило застосування сучасних загальнонаукових і спеціальних методів пізнання, виявлених i розроблених наукою й випробуваних практикою. Системний підхід – основа методологічної конструкції всієї дисертаційної роботи, що визначає стратегію дослідження місцевого самоврядування в системі інститутів громадянського суспільства в єдності його соціального змісту та юридичної форми. Як загальнонауковий метод використано діалектичний підхід, згідно з яким відносини за участю суб’єктів місцевого самоврядування розглядалися в їх розвитку, взаємозв’язку і взаємодії. Шляхом використання методу міждисциплінарного аналізу комплексно розглянуто сутність місцевого самоврядування та його вплив на формування громадянського суспільства в Україні. Методи абстрагування й моделювання застосовувалися для визначення структури громадянського суспільства й опрацювання механізму забезпечення й реалізації прав та свобод людини і громадянина у сфері місцевого самоврядування.

Із спеціальних методів під час дослідження використовувалися: історичний – для дослідження еволюції теорії громадянського суспільства (пп. 1.1); порiвняльно-правовий – з метою аналізу зарубіжного досвіду організації місцевого самоврядування й можливостей його застосування в Україні (пп. 2.6); системно-структурний – при розгляді структури громадянського суспільства та специфіки владних відносин у системі організаційних структур місцевого самоврядування (пп. 1.3, 4.2.); логіко-семантичний – для поглиблення понятійного апарату, визначення сутності й особливостей громадянського суспільства й місцевого самоврядування (пп. 1.4, 1.5, 2.1, 2.2); системно-функціональний – при з’ясуванні конституційно-правових аспектів взаємовідносин місцевого самоврядування з інститутами громадянського суспільства (пп. 2.3, розділ 3), взаємовідносин суб’єктів у системі місцевого самоврядування (пп. 4.4); статистичний і соціологічний – у процесі дослідження ефективності функціонування місцевого самоврядування, його впливу на розвиток інститутів громадянського суспільства (пп. 3.3-3.7, 4.3); метод прогнозування – для розробки пропозицій щодо подальшого вдосконалення конституційно-правового регулювання місцевого самоврядування в Україні (пп. 4.5, 4.6, 4.7).

Положення й висновки дисертації ґрунтуються на приписах Конституції, законів і підзаконних нормативно-правових актів України та зарубіжних країн, міжнародно-правових документів й актів органів місцевого самоврядування, які визначають правові засади становлення, функціонування й розвитку місцевого самоврядування в системі інститутів громадянського суспільства. Інформаційну й емпіричну основу роботи становлять матеріали практики діяльності суб’єктів місцевого самоврядування в Україні та в інших державах, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших наукових робіт, у якій комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки досліджено проблемні питання організації й функціонування місцевого самоврядування в системі інститутів громадянського суспільства і сформульовано пропозиції щодо їх вирішення. На фундаментальному рiвнi розглянуто концептуальні підходи до інтерпретації громадянського суспільства, проаналізовано його структуру, що дало можливість переосмислити деякі теоретичні положення науки конституційного права, викласти в авторському розумінні шляхи розв’язання низки проблем правової регламентації місцевого самоврядування, які сприяли б становленню й розвитку громадянського суспільства в Україні.

Результатом проведеного дослідження є розробка теоретико-правових засад нової концепції формування й функціонування місцевого самоврядування як інституту громадянського суспільства, сформульовано низку положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем, до найбільш значущих з яких належать нижченаведені:

Уперше:–

визначено поняття й сутність місцевого самоврядування в контексті становлення й розвитку громадянського суспільства в Україні як інституту, що забезпечує реалізацію прав та свобод людини і громадянина, через самоврядне або публічне регулювання суспільних відносин на місцевому рівні й вирішення в інтересах територіальних громад питань місцевого значення;–

запропоновано систему ознак і структуру громадянського суспільства, з’ясовано роль і соціальне призначення інститутів громадянського суспільства в аспекті забезпечення реалізації прав та свобод людини і громадянина;–

місцеве самоврядування розглянуто як форма реалізації народного суверенітету й конституційний засіб обмеження державної влади в громадянському суспільстві;–

розкрито проблеми взаємовідносин місцевого самоврядування з інститутами громадянського суспільства, визначено форми їх взаємного впливу і сформульовано пропозиції щодо вдосконалення конституційно-правового регулювання їх статусу й діяльності;–

узагальнено організаційно-правові засади місцевого самоврядування в Україні шляхом застосування методу міждисциплінарного аналізу з використанням філософського, психологічного, соціологічного, аксіологічного, функціонального, інструментального, системного, історичного, порівняльного, політологічного й нормативного підходів.

Удосконалено:–

поняття «громадянське суспільство», для чого здійснено аналіз сучасних підходів до його інтерпретації;–

обґрунтування значення громадянської й політичної активності для розвитку місцевого самоврядування, запропоновано шляхи її підвищення;–

існуючі погляди щодо співвідношення місцевого самоврядування й громадянського суспільства з позиції взаємозалежності їх розвитку;–

методологічні підходи до організації взаємодії органів держави й органів місцевого самоврядування як підсистем публічної влади, на основі чого зроблено висновок, що в перспективі відбуватиметься перехід від агентської моделі взаємовідносин до партнерства при чіткому функціонуванні механізму стримувань і противаг;–

систему критеріїв оцінки ефективності діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, погляди на проблему формування владних інституцій з урахуванням специфіки публічної влади, що здійснюється на цьому рівні;–

механізм правової регламентації відносин суб’єктів місцевого самоврядування з інститутами громадянського суспільства.

Дістали подальшого розвитку:–

дослідження конституційних засад становлення й розвитку громадянського суспільства, забезпечення прав і свобод людини як найвищої соціальної цінності;–

аналіз проблем, що існують у сфері місцевого самоврядування й негативно впливають на соціально-економічний розвиток територіальних громад, реалізацію функцій і повноважень їх органами й посадовими особами;–

дослідження форм участі громадян у вирішенні питань місцевого значення й визначення впливу інститутів громадянського суспільства на розвиток місцевого самоврядування;–

узагальнення конституційно-правового регулювання відносин у царині місцевого самоврядування в зарубіжних країнах та обґрунтування можливостей використання їх досвіду в Україні;–

- основні напрямки реформуванням місцевого самоврядування як основного складника територіальної організації механізму публічної влади в громадянському суспільстві;–

положення конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування, дослідження причин виникнення конфліктів на місцевому рівні та шляхи їх вирішення.

Практичне значення одержаних результатів. Викладені в дисертаційній роботі положення, узагальнення, висновки і пропозиції мають як загальнотеоретичне, так і прикладне значення для науки конституційного права, державного будівництва й місцевого самоврядування. Вони спрямовані на подальший розвиток теорії громадянського суспільства, правового забезпечення розвитку місцевого самоврядування, вдосконалення регулювання відносин між інститутами громадянського суспільства. Отримані висновки i сформульовані на їх підставі практичні пропозиції щодо шляхів реформування різних сфер суспільства спрямовані на вдосконалення й підвищення ефективності місцевого самоврядування по забезпеченню реалізації прав та свобод людини і громадянина. Сформульовані в дисертації концепція розвитку місцевого самоврядування й висновки щодо необхідності вдосконалення регламентації правового статусу територіальних громад, їх органів і посадових осіб можуть бути використані в подальшій практиці законотворення.

Результати дослідження можуть бути використані в науково-дослідній сфері для подальшого опрацювання теорії місцевого самоврядування, його ролі і значення для розвитку громадянського суспільства в Україні, активності й ініціативи населення, підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування.

У сфері правотворчості – сформульовані висновки і пропозиції можуть бути враховані при розробці концептуальних засад створення нової системи законодавства про місцеве самоврядування, для підготовки законодавчих актів, зокрема, нової редакції Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», проектів законів «Про місцеві референдуми», «Про територіальний устрій України», «Про комунальну власність»; уже використовувалися при підготовці Статуту територіальної громади м. Харкова, регламенту виконавчих органів Харківської міської ради та інших нормативних актів.

У правозастосовчій діяльності – використання одержаних результатів дозволить поліпшити застосування приписів чинного законодавства, що регулює відносини у сфері місцевого самоврядування. Висновки й пропозиції дисертації використовувалися для підготовки Програми підтримки розвитку місцевого самоврядування в Харківській області та актів для її реалізації.

У навчальному процесі – матеріали дисертації застосовувалися при підготовці за участю автора розділів підручників, монографій, навчальних посібників, навчально-методичних рекомендацій, таких як «Організація місцевого самоврядування в Україні», «Державне будівництво й місцеве самоврядування в Україні», у викладанні відповідних навчальних дисциплін.

Положення й висновки даної наукової роботи можуть бути використані у правовиховній роботі для підвищення рівня правової культури населення, депутатів місцевих рад й службовців органів місцевого самоврядування. З використанням результатів наукових досліджень автором прочитано посадовим особам органів місцевого самоврядування Харківської області цикл лекцій з питань правового регулювання статусу територіальних громад, організації й діяльності місцевих рад та їх виконавчих органів.

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано самостійно, всі сформульовані в ньому положення й висновки обґрунтовано на підставі власних досліджень автора. У колективній монографії «Місцеве самоврядування в Україні в умовах становлення правової держави» (За ред. Ю.М. Тодики і В.А. Шумілкіна. – Харків: Одіссей, 2004.) особисто дисертантом підготовлено в гл. 3 – § 2 «Територіальна основа місцевого самоврядування», § 3 «Матеріальна і фінансова основи місцевого самоврядування: проблеми теорії і практики», у гл. 4 – § 1 «Поняття функцій місцевого самоврядування та їх розвиток в умовах становлення правової державності та їх класифікація», § 2 «Розвиток компетенції місцевого самоврядування на сучасному етапі державотворення», § 3 «Акти органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб: класифікація, проблеми теорії та практики», а також у співавторстві у гл. 1 – § 1 «Поняття місцевого самоврядування», в якому здобувачем комплексно проаналізовано різноманітні підходи до визначення місцевого самоврядування, сформульовано висновки щодо його природи й сутності і § 4 «Принципи місцевого самоврядування», в якому дисертантом проведено класифікацію принципів місцевого самоврядування, розкрито сутність принципу взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування, а також принципів, які стосуються виключно організації діяльності суб’єктів місцевого самоврядування, сформульовано висновки. У науково-практичному коментарі до Конституції України автором прокоментовано ст. 7. У науковій статті «Сутність компетенції органів самоорганізації населення» здобувачем проаналізовані компетенція і практика функціонування органів самоорганізації населення, сформульовано поняття компетенції. Ідеї та розробки, які належать співавторам, у дисертації не використовувалися.

Апробація результатів дисертацiйного дослiдження. Основні теоретичні положення дисертації доповідалися здобувачем на міжнародних, республіканських і регіональних наукових і науково-практичних конференціях, семінарах: “Актуальні проблеми формування правової держави в Україні” (м. Харків, 2000 р.); “Статут територіальної громади міста: проблеми розробки та впровадження в практику місцевого самоврядування в Україні” (м. Київ, 2000 р.); “Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування” (м. Харків, 2001 р.); “Правові проблеми реформування регіональної влади” (м. Харків, 2002 р.), “Місцеве самоврядування і соціальні аспекти реформування АПК” (м. Харків, 2002 р.); “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2003 р.); “Правові основи організації і діяльності добровільних об’єднань органів місцевого самоврядування” (м. Харків, 2003 р.); “Нормативно-правові та організаційні аспекти вдосконалення механізму надання управлінських послуг” (м. Харків, 2003 р.); “Нормативне регулювання місцевого самоврядування” (Кривий Ріг 2003 р.); “Місцеве самоврядування – фундамент народовладдя в Україні” (м. Харків, 2004 р.); “Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні” (м. Харків, 2004 р.); “Майбутнє України: федералізм, або демократична децентралізація влади?” (м. Харків, 2004 р.); “Шляхи вдосконалення законодавства про місцеві вибори в Україні” (м. Київ, 2005 р.); “Правова система суспільства: проблеми, перспективи” (м. Кіровоград, 2005 р.); “Проблеми правового забезпечення економічної та соціальної політики в Україні” (м. Харків, 2005 р.); “Соціально-політичні протиріччя та проблеми соціального партнерства” (м. Харків, 2005 р.); “Імператив національної консолідації: потенціал партійної системи та ресурси громадянського суспільства України” (м. Донецьк, 2005 р.); “Трансформація політики в право: різні традиції та досвіди” (м. Харків, 2005 р.); «Вибори народних депутатів 2006 року: відповідальність за порушення виборчого законодавства та шляхи вдосконалення суміжного законодавства» (м. Київ, 2005 р.); «Перспективи вдосконалення законодавчої бази самоврядування територіальних громад» (м. Київ, 2006 р.); «Теоретичні та практичні проблеми реалізації Конституції України» (м. Харків, 2006 р.); «Місцеве самоврядування в Україні: сучасність та перспективи» (м. Харків, 2007 р.); «Правова культура і громадянське суспільство в Україні: стан і перспективи розвитку» (м. Харків, 2007 р.) та ін.

Окремі теоретичні положення даної наукової роботи використовувалися автором у процесі викладання навчального курсу «Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні», зокрема, в лекціях і на семінарських заняттях то темах «Організація місцевого самоврядування в Україні», «Організація роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування». Основні положення дисертаційного дослідження протягом 2000-2006 рр. були викладені дисертантом на лекціях і семінарах-практикумах для сільських, селищних, міських голів і депутатів місцевих рад.

Публікації за темою дисертації. Основні теоретичні положення й висновки, сформульовані в дисертації, знайшли відображення в 51 науковій публікації, з яких 2 індивідуальні монографії, 29 статей у фахових наукових виданнях, 14 тез доповідей на наукових і науково-практичних конференціях, а також колективні: 3 навчальних посібники, 1 монографія, 1 підручник, 1 науково-практичний коментар.

Структура дисертації складається з вступу, чотирьох розділів, що поділяються на підрозділи, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 399 сторінок. Список використаних літературних джерел складається з 415 найменувань, уміщених на 37 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета й завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, апробація результатів роботи, публікації, структура й обсяг дисертації.

Розділ 1 “Громадянське суспільство: теоретичні основи становлення і розвитку”, що складається з шести підрозділів, присвячено дослідженню теоретико-методологічних проблем аналізу ролі місцевого самоврядування в структурі громадянського суспільства, історико-теоретичних аспектів категорії «громадянське суспільство», визначенню його структури, обгрунтуванню необхідності розробки нової парадигми громадянського суспільства, аналізу конституційних засад його формування в Україні.

У підрозділі 1.1. «Теоретико-методологічні проблеми аналізу ролі місцевого самоврядування в структурі громадянського суспільства» розглядається соціальне призначення місцевого самоврядування, на яке поряд з державою покладається основна роль в організації суспільного життя й забезпеченні реалізації прав та свобод людини і громадянина. Саме цей інститут здатен підтримати різноманітні прояви громадянської активності і спрямувати енергію розрізнених об’єднань громадян на місцевому рівні в єдине русло для досягнення суспільно значущих результатів. Місцеве самоврядування в силу його складності й багатоаспектності вимагає різноманітних форм наукового пізнання. Методологічний плюралізм дає можливість пізнати його глибинну сутність, роль у структурі громадянського суспільства. Використання сучасної методології як сукупності теоретичних принципів, логічних прийомів і конкретних способів наукового пізнання дозволяє системно й комплексно розглянути це складне багатогранне явище.

Серед чинників, що впливають на розвиток місцевого самоврядування й одночасно на систему вищого рівня – громадянське суспільство, слід вирізнити: політичні, системно-структурні, функціональні, організаційні, соціально-психологічні, економічні, правові, територіальні. Вони поділяються на: об’єктивні (інститути, структури й механізми) і суб’єктивні (політична поведінка, культура й свідомість), індикаторні (показують ступінь розвитку місцевого самоврядування) та регулятивні (здійснюють позитивний чи негативний вплив на його розвиток). Сьогодні все ще зберігається тенденція, коли практика місцевого самоврядування випереджає темпи теоретичних досліджень, а наукою ще й досі не сформульовано цілісної концепції організації й функціонування місцевої влади. Ось чому теоретичному осмисленню проблематики місцевого самоврядування повинно передувати дослідження сутності громадянського суспільства, що зумовлено потребами наукового обґрунтування основних напрямків і перспектив майбутніх системних реформ (адміністративної, територіальної, бюджетної, податкової та ін.), які мають стати підґрунтям нового етапу суспільного розвитку.

У підрозділі 1.2. «Розвиток теорії громадянського суспільства» аналізуються основні етапи історичного розвитку ідей громадянського суспільства. У кожній країні громадянське суспільство розвивається під впливом комплексу різноманітних чинників, а тому етапи їх еволюції, як правило, не співпадають. Можна вести мову лише про певні тенденції європейського чи світового характеру, основними серед яких є: а) поява витоків громадянського суспільства, заснованих на елементарній саморегуляції життя людських спільнот (до XV ст.); б) становлення його окремих інститутів (корпорації, релігійні інститути тощо), як відносно відокремлених від держави суб’єктів (XV – XIX ст.); в) суперництво й поступове зближення держави й інститутів громадянського суспільства на основі розуміння взаємозумовленості їх розвитку (XX ст.); г) інтеграція державних органів як основних управлінських інститутів до системи громадянського суспільства і посилення впливу народу на органи публічної влади (кінець XX – початок XXI ст.)

Загальними ознаками розвитку громадянського суспільства є багатовекторність і відсутність прямолінійності, на фоні поступальної суспільної еволюції, в окремих країнах, спостерігається і протилежна тенденція – відхід від демократизму й конституціоналізму до авторитаризму чи навіть тоталітаризму. Це дає підстави для висновку, що громадянське суспільство не є невідворотнім результатом суспільного розвитку, а його становлення і зміцнення є наслідком цілеспрямованої діяльності всіх суспільних інститутів.

У підрозділі 1.3. «Особливості сучасної інтерпретації категорії «громадянське суспільство» на підставі всебічного аналізу вітчизняної й зарубіжної філософської та правознавчої наукової літератури визначено стан і ступінь розробки проблеми в цілому. Категорія “громадянське суспільство” має надзвичайну змістовну широту. У ній міститься велика зона невизначеності, що породжує значні розбіжності в її тлумаченні. Абсолютно однакових суспільств немає й не може бути; існують різноманітні типи громадянського суспільства з різним ступенем інституційності, демократичності, активності громадян, які спираються на різні історичні, національні й політичні особливості відповідних країн.

Для характеристики громадянського суспільства важливе значення мають самоорганізаційний, демократичний і соціальний аспекти його функціонування, які в певні періоди можуть посилюватися або послаблюватися. Самоорганізаційний аспект – це діяльність різноманітних неполітичних об’єднань громадян, спрямована на вирішення справ окремих людей або невеликих груп; демократичний – діяльність організацій, які ставлять перед собою завдання сприяти формуванню і вираженню політичної волі громадян, участь у виборах та інших політичних заходах, участь у формуванні органів державної влади й органів місцевого самоврядування та/або контроль за їх діяльністю; соціальний – це реалізація в суспільстві функцій загального добробуту, допомога бідним, сиротам, інвалідам.

Категорія “громадянське суспільство” означає певний тип суспільства з відповідним рівнем соціального, економічного, політичного, культурного й правового розвитку, тобто система соціально-економічних і політичних відносин, що функціонують у правовому режимі соціальної справедливості й мають за мету створення умов, які забезпечують гідне життя людини, захист її прав і свобод.

У підрозділі 1.4. «Основні аспекти нової парадигми громадянського суспільства» сформульовано й обґрунтовано систему поглядів на сутність і структуру громадянського суспільства, що може бути універсальною моделлю побудови й застосування оновленого понятійного апарату, який описує загальнодоступне розуміння взаємозв’язку і співвідношення інститутів громадянського суспільства.

Громадянське суспільство – це суспільство з відповідним ступенем забезпеченості базових цінностей, серед яких: людська гідність, права та свободи людини і громадянина, демократія, дотриманням принципів верховенства права, справедливості, плюралізму, толерантності. У статичному (інституційному) плані – це система соціальних інститутів (держава, сім’я, місцеве самоврядування, об’єднання громадян, релігійні організації, профспілки, національно-етнічні спільноти, ЗМІ, підприємницькі структури), у динамічному (функціональному) – система відносин (політичних, правових, економічних, соціальних, національних, духовно-моральних, релігійних, культурних тощо), які сприяють гармонійному розвитку людини як найвищої соціальної цінності, гарантують реалізацію й забезпеченість її прав та свобод і досягнення спільного блага.

У підрозділі 1.5. «Конституційні засади становлення та розвитку інститутів громадянського суспільства в сучасній Україні» розглядаються норми Конституції України, спрямовані на створення передумов формування й розвитку інститутів громадянського суспільства, зокрема тих, якими зумовлюється розбудова демократичної, правової, соціальної держави, втілення в життя принципу верховенства права, народного суверенітету, гарантування розвитку таких інститутів громадянського суспільства, як місцеве самоврядування (ст. 7), громадські організації, політичні партії, профспілкові організації (ст. 36), релігійні організації (ст. 35), сім’я (ст. 51), суб’єкти господарювання (ст. 42).

Сьогодні існує певна асиметрія в розвитку інститутів громадянського суспільства. Для досягнення оптимальної рівноваги необхідно убезпечити інститути громадянського суспільства від надмірних обмежень і позаправового впливу. Дійові механізми стримувань і противаг потрібні не лише в системі державної влади, а й у суспільстві в цілому. Основним складником концепції побудови в Україні громадянського суспільства має стати консенсус щодо основних цілей, цінностей і напрямів розвитку політичного устрою.

Зрілість громадянського суспільства залежить від багатьох чинників – економічних, політичних, соціально-культурних, ідеологічних, кожен з яких справляє безпосередній вплив як на відповідні інститути суспільства, так і на суспільну й індивідуальну свідомість. Чим різноманітніші й розвиненіші інститути громадянського суспільства, чим більше воно структуровано, тим помітніше його вплив на формування політичної влади, багатші можливості контролю за її діяльністю.

У підрозділі 1.6. «Принцип “людина – найвища соціальна цінність” як конституційна передумова формування громадянського суспільства» сформульовано концепцію співвідношення особи, держави та інших суспільних інститутів, яка сприяє формуванню вільної особи з високою політичною, економічною і правовою культурою, свідомої своєї цінності й гідності. Інститути громадянського суспільства утворюються оскільки існує необхідність забезпечення умов для нормальної життєдіяльності людини, реалізації й захисту її прав та свобод. Політичні, економічні, соціальні й культурні права людини повинні мати своє відбиття й можливість реалізації у відповідних інститутах громадянського суспільства, як-то підприємництво, сім’я, політичні партії, громадські й релігійні організації, профспілки тощо.

Утвердження механізмів, здатних гарантувати неухильне дотримання визначених Конституцією й законами України прав і свобод громадян, істотне посилення контролю об’єднань громадян за діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування - ключові завдання на сучасному етапі суспільного розвитку країни. Це можливо лише за умови реального запровадження передбаченого Конституцією України принципу верховенства права, який вимагає підпорядкування діяльності владних інститутів потребам реалізації й захисту прав та свобод людини, забезпечення їх пріоритету серед інших цінностей суспільства.

Розділ 2. «Місцеве самоврядування як основоположний інститут громадянського суспільства: теоретико-правові аспекти» складається з п’яти підрозділів, у яких досліджуються поняття й основні теорії місцевого самоврядування, його місце й роль у громадянському суспільстві, реалізації народного суверенітету та конституційному обмеженні державної влади, аналізується громадянська й політична активність, досвід конституційно-правового регулювання місцевого самоврядування в зарубіжних країнах.

У підрозділі 2.1. «Поняття й основні теорії місцевого самоврядування» аналізуються основні підходи до визначення сутності місцевого самоврядування (а) як одного з фундаментальних принципів конституційного ладу, (б) як однієї з форм народовладдя, (в) як специфічної підсистеми публічної влади, (г) як форми залучення громадян до участі у вирішенні питань місцевого значення, (д) як права, (е) як системної організації, (є) як різновиду суспільного управління.

Основні теорії місцевого самоврядування (громадівська, державницька, дуалістична) повною мірою не задовольняють новітніх потреб суспільного розвитку. Існуючі у світі муніципально-правові теорії, по суті, є вираженням певних типів правової культури, які об’єктивно складаються у житті конкретних суспільств. За сучасних умов теорія місцевого самоврядування не може бути філософською абстракцією, а має виступати органічним складником загального процесу розвитку громадянського суспільства в Україні. З урахуванням цього місцеве самоврядування слід розглядати як сукупність норм права, систему органів та інститутів, які за допомогою відповідних прийомів і способів громадського та владного впливу забезпечують втілення волі територіальної громади в суспільні відносини.

У чинному законодавстві України місцеве самоврядування можна сформулювати як визнане й гарантоване право й реальну здатність територіальної громади безпосередньо або через її органи й посадові особи, діючи в межах Конституції і законів України, з використанням певної сукупності форм (видів) територіальної самоорганізації, власної матеріально-фінансової бази самостійно регулювати та вирішувати питання місцевого значення.

У підрозділі 2.2. «Місцеве самоврядування в структурі громадянського суспільства: теоретико-правові аспекти» розкрито основні підходи до співвідношення місцевого самоврядування і громадянського суспільства. Оскільки останнє охоплює моральні, правові, економічні й політичні відносини, є всі підстави стверджувати, що структурними складниками громадянського суспільства є суб’єкти правових, економічних, політичних, соціальних, релігійних, духовних та інших відносин. Переважна більшість із названих суспільних відносин здійснюється за участю територіальної громади та її органів, що дає підстави для визначення місцевого самоврядування одним з основних інститутів громадянського суспільства.

Для громадянського суспільства характерним є те, що переважна більшість його інститутів формується і функціонує на засадах самоврядування й самоорганізації. Індивіди безпосередньо або через утворені ними органи вирішують питання своєї життєдіяльності, вільно формують певні інститути для спільного задоволення своїх потреб та інтересів, створюють для себе правила поведінки у формі соціальних, зокрема, правових норм, якими керуються у своїй діяльності. Особливо слід звернути увагу на те, що громадянин, реалізуючи свої права, здійснює місцеве самоврядування поряд з іншими жителями, а не одноособово. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади, а не правом окремого громадянина, вирішувати питання місцевого значення.

Місцеве самоврядування в громадянському суспільстві це: а) специфічний (громадсько-публічний) інститут; б) право територіальних громад регламентувати значну частину справ громадянського суспільства і управляти ними, діючи в межах закону під свою відповідальність і у власних інтересах; в) форма політичної самоорганізації локальних співтовариств; г) право й реальна спроможність органів, сформованих територіальними громадами, підконтрольних і підзвітних їм, які виражають їх спільні інтереси, організовані й функціонують на основі демократичних принципів та взаємодіють між собою, змінювати суспільні відносини та приводити їх у новий, попередньо визначений стан; д) правова форма реалізації народного суверенітету.

У підрозділі 2.3. «Місцеве самоврядування як форма реалізації народного суверенітету і конституційний засіб обмеження державної влади» показано значення органів місцевого самоврядування у механізмі народовладдя. Органи державної влади й органи місцевого самоврядування, через які здійснюється влада народу, – це дві підсистеми, які у своїй сукупності створюють єдину цілісність – систему публічної влади. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади й інституційно є однією з форм реалізації народного суверенітету.

Місцеве самоврядування, як право територіальних громад вирішувати питання місцевого значення, визнано й гарантовано в Україні на конституційному рівні. За своєю сутністю це право є одночасно й обмеженням, що стосується всіх суб’єктів суспільних відносин (державних органів, партій, суб’єктів господарювання та інших інституцій), які не мають права замість територіальної громади чи її органів здійснювати місцеве самоврядування. Конституція й закони України охороняють і стабілізують розподіл повноважень між суб’єктами публічної влади. Законодавець не може ігнорувати права територіальної громади (а) самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції й законів України, (б) обирати місцеві ради й сільського, селищного, міського голову, (в) на комунальну власність та управління майном і фінансами, (г) на захист місцевого самоврядування в судовому порядку.

Відносини держави й місцевого самоврядування мають будуватися за принципом взаємодії і противаг. Внаслідок такого складного переплетіння інституцій та їх спільних дій народжується і зміцнюється нова системна якість, досягається адекватний розвинутим країнам рівень відсутності загроз правам і свободам людини й базовим інтересам і цінностям суспільства.

Народ, уповноважуючи органи місцевого самоврядування на здійснення місцевого управління, тим самим обмежує державну владу. Сфера компетенції державної влади та місцевого самоврядування визначаються народом, суверенітет якого вище державного суверенітету. Спираючись на механізм суспільного саморегулювання, місцеве самоврядування, не порушуючи основ конституційного ладу України, виступає формою реалізації народного суверенітету й конституційним засобом обмеження державної влади.

У підрозділі 2.4. «Громадянська й політична активність як передумова розвитку місцевого самоврядування в Україні» детально досліджуються чинники, що впливають на активність громадян. Подальший розвиток місцевого самоврядування неможливий без активної участі об’єднань громадян як фактору збудження ініціативи і творчості, цивілізованого опонента, а в окремих випадках – партнера й контролера здійснення владних функцій. Участь громадян у діяльності інститутів місцевого самоврядування забезпечує не лише спільне вирішення найбільш важливих питань місцевого життя, але й сприяє формуванню їх громадянської самосвідомості та зростанню масової політичної активності, що, у свою чергу, є необхідною передумовою розвитку демократії і становлення інших інститутів громадянського суспільства.

Підвищенню рівня громадянської й політичної активності у сфері місцевого самоврядування сприятимуть системні соціально-економічні, політичні, культурні й ідеологічні суспільні реформи. Політичний складник місцевого самоврядування повинен бути спрямований на підвищення ефективності місцевої влади з орієнтацією на інтереси й потреби жителів – членів територіальних громад, на визначення пріоритетів, знаходження компромісів, регулювання конфліктів, розширення видів форм політичної участі громадян, підвищення рівня їх впливу на органи влади та їх посадових осіб.

У підрозділі 2.5. «Конституційно-правові засади місцевого самоврядування в зарубіжних країнах: порівняльно-правовий аспект» аналізується досвід європейських країн щодо адміністративно-територіального устрою, організації публічної влади, конституційного закріплення поняття «місцеве самоврядування», гарантій його автономності. Вивчаються необхідність і можливість впровадження міжнародно-правових стандартів місцевого самоврядування в національне законодавство. Аналіз міжнародного досвіду забезпечує з’ясування специфічної соціально-юридичної природи місцевого самоврядування, його властивостей, ознак і закономірностей, форми буття. У зарубіжних країнах впроваджено різні системи управління на місцевому рівні, вибір якої зумовлюється державним режимом, формою державного устрою, різними підходами до розуміння сутності і природи державної влади, адміністративно-територіальним устроєм, національними та історичними особливостями й традиціями.

Незважаючи на очевидні відмінності політико-правових і муніципально-правових систем зарубіжних держав, органи місцевого самоврядування в них мають подібні функції й вирішують схожі завдання, забезпечуючи життєдіяльність громад. Спостерігається тенденція поступової уніфікації правового регулювання статусу суб’єктів місцевого самоврядування, форм і методів їх діяльності, що є частиною загальносвітового процесу зближення англосаксонської, континентальної, мусульманської, індуської та інших правових систем.

Розділ 3. «Конституційно-правові основи взаємовідносин місцевого самоврядування та інститутів громадянського суспільства» складається з восьми підрозділів, у яких досліджуються проблеми взаємовідносин суб’єктів місцевого самоврядування з органами державної влади, політичними партіями, громадськими, професійними й релігійними організаціями, ЗМІ, суб’єктами підприємництва, з такими специфічними інститутами громадянського суспільства, як сім’я, нація, національно-етнічні меншини.

У підрозділі 3.1. «Місцеве самоврядування і державна влада в аспекті формування громадянського суспільства» проведено аналіз їх взаємодії та співвідношення. Державний механізм і місцеве самоврядування є інститутами громадянського суспільства, кожен з яких, здійснюючи притаманні йому функції, сприяє в цілому його становленню і розвитку. Місцеве самоврядування й державна влада є взаємозалежними, їх пріоритети визначаються